县域突发事件治理的形势与策略

［摘 要］郡县治，天下安。如果把社会治理喻为一张网，县域治理无疑是网上纽结，只有“纽结”牢靠，“网”才扎实。突发事件治理是县域治理的“风向标”和“试金石”。县域突发事件治理总体可控并朝着良性、健康的方向发展。但县域治理的一个突出特点是城市农村、市民农民、传统现代“三交叉”，导致突发事件治理“三叉神经痛”，面临结构性、动态性、复杂性风险挑战，亟须通过提升治理能力固本培元，为高质量发展营造良好环境。

［关键词］县域治理；突发事件；治理能力

党的二十大报告强调，要提高公共安全治理水平，提高重大突发公共事件处置保障能力，加强国家区域应急力量建设。县域突发事件指发生在县域范围内的具有突发性、公共性和危害性的紧急事件。这些事件多数事前难以有效预测、监测，并在结果上危及地方经济社会发展或群众生命财产安全，一直以来是县域治理的重点。调研发现，县域突发事件治理基本上形成了事前常态化防治、事中情景化应对以及事后妥善性处置的闭环“防治网”。但基于突发事件随机性、破坏性、衍生性以及扩散性等特点，其治理仍然面临若干风险点和能力短板，亟须综合施策，不断推动县域突发事件治理现代化。

一、县域突发事件治理风险点及其主要呈现

政治安全类突发事件风险。（1）心理失衡易引发群体冲突。相对剥夺感是群众对社会公平正义缺失的主观感受，后果是对政府信任的缺失和对政策的质疑，一定程度上影响甚至削弱县域政治动员力和社会凝聚力。贵州3县278份问卷（下同）调研显示，超10%的受访者认为县里富人与穷人、老板与员工、官员与百姓之间存在心理对抗，群体之间的张力可能引发仇富仇官等行为，并可能升级为群体性突发事件。（2）社会歧视可能导致阶层冲突。社会歧视源于资源占有不均导致的排斥或孤立，后果是社会冷漠或社会抗争。调研显示，超30%的受访者认为存在“比较严重”的教育程度、家庭背景、社会关系、年龄、职业等歧视，由此产生的社会冷漠、阶层对立等可能引发纠纷并导致突发事件。

经济安全类突发事件风险。（1）发展不充分伴随的危机社会。以贵州为例，“黄金十年”的高速增长不断筑牢防御风险挑战的“四梁八柱”，但作为欠发达省份，县域经济总量较小、人均可支配收入尤其是工资性财产性收入较低的情况比较明显，由此导致抗风险能力较弱。调研显示，县域突发事件大多与利益关联，是发展不充分的直接体现。发展不充分也是导致就业、讨薪等突发事件产生的缘起。（2）发展不平衡隐藏的风险社会。县域突发事件发生率与经济增长率呈负相关关系，经济越好则社会越安全，治理突发事件的手段和方式也更加充分；反之则陷入生存型的社会达尔文主义危机社会。以贵州为例，2022年经济发展最好的县与最差的县之间的地区生产总值相差近42倍 ①，一些县的突发事件与连环性债务压力、市场主体生存危机以及再分配不平衡等息息相关。

社会安全类突发事件风险。（1）自治秩序不足导致弱社会治理。治理的现代转型要求碎片化的社会能够进行自我治理，将权力从泛政府责任的绑架中释放出来 ②。然而，当前县域还存在自治力量偏弱的情况，由于一些社会矛盾难以自我消解，政府疲于防范和应对。其后果是，一旦公共资源供给不足或者不能全面覆盖，普通事件升级为突发事件的隐患必然增多。（2）线上线下互动引发新的风险点。网络高速发展的“脱域化”“无边界”特征导致弱监管问题。同时，网络使得负面情绪更容易获得广泛的关注和强烈的情感参与，存在线上表达转移到线下变现的征兆。调研显示，县域突发事件中相当部分发生在线下、推高在线上，线上线下互动给传统治理模式带来挑战，成为县域突发事件治理的重点和难点。

生命安全类突发事件风险。（1）公共卫生事件引发焦虑情绪。县域作为公共卫生事件防控“条块结合”的焦点，承担压力的同时也累积了社会面负面情绪。不确定性环境中类似公共卫生事件的风吹草动，以及县域范围内逐利性食品药品安全问题的发生等，都可能引发突发事件。（2）资源型省份潜在安全事件。以贵州为例，喀斯特地形地貌生态环境脆弱，水土流失、山体滑坡等自然灾害引起的突发事件时有发生。与此同时，作为能源大省，能矿企业安全事故也时有发生。比如，近年来煤矿死亡人数居全国前列，防范和治理难度较大。

二、县域突发事件治理短板及其问题根源

行政资源耗散影响决断力。（1）治理方式认知的上下脱节。调研中，有受访者对县领导在突发事件治理中的评价中性，认为“会议部署”“文件落实”“追责问责”是治理三件套，突发事件期间成为撤换基层干部的档口期，搞得人心惶惶。但调研同时了解到，上级组织对县领导持肯定态度，认为“组织有力”“执行有效”“不给上级添麻烦”是治理三成效。由此可见县域突发事件治理中上下认知的两面性，思想上的二元性导致行动上的差异性，进而影响治理成效的认知和评判。（2）治理方式选择的去中心化。调研了解到，《中华人民共和国突发事件应对法》在评估、防范、调处、警报、处置、重建等环节对县域突发事件治理都有明确的规定，但在实际应对中，还存在手段的“去制度化”问题，突出表现为舆论风口浪尖的过度治理，考核一票否决的加压治理等方面，尤其是重大突发事件中会议、文件、批示等接踵而至，导致治理边界模糊，难以适从。

社会力量较弱影响协同力。（1）党政统筹成本较高。按照属地属事原则，县域突发事件治理的一个突出特点，就是缺乏缓冲层而直接面对突发事件。调研显示，有74.7%的受访者比较同意或非常同意“突发事件治理要以党政统筹为主”，充分说明突发事件治理的公共属性；但受访者同时认为，突发事件治理需要调动的行政资源过多，成本投入较大，城乡建设事业费居高不下等问题需要高度重视。（2）社会力量参与较弱。面对多而复杂、相互交织的突发事件隐患，单靠政府一己之力难以有效发现、消解和善后。调研显示，48.2%的受访者认为突发事件需要协同共治，另有52.7%的受访者认为只要能降低行政成本和提升效果，就应该大胆利用社会力量参与突发事件治理；但他们同时认为，当前社会力量作用发挥非常弱，是导致治理成本高企、舆论多发以及稳定性弱等问题的原因之一。

思想认识多元影响凝聚力。（1）信任存量不足拉低动员能力。观察近年来县域发生的一些突发事件，治理成效往往与政府累积的群众信任度相关，一旦群众感受到政府主导的分配、机会、行为等有失公允，就会产生情绪压抑、态度敌视甚至行为抗争，为突发事件埋下隐患。调研显示，有77.2%的受访者认为较之以往社会公平正义“有提高”，但持中性甚至否定态度的比例也不少，不信任或者低信任潜藏突发事件风险。（2）社会异质伴随治理阵痛。以贵州为例，脱贫攻坚和城镇化进程中，几乎所有县都有移民搬迁安置点，共同富裕的社会主义本质切实转化为群众切身利益。但农民市民化需要时间的沉淀。调研了解到，一些县城的大型移民安置社区，楼房喂养家畜、绿化带开荒种地甚至族群冲突延续等引起的突发事件时有存在。

三、新时代县域突发事件治理的建议

第一，增强持续发展力，筑牢突发事件治理基石。（1）不断壮大经济基础，以“三感”提升“三度”。县域突发事件治理成效取决于生产力发展水平、社会进步程度以及信任资本存量等。县域发展不平衡不充分背景下，只有不断提升群众的获得感、幸福感和安全感，才能优化群众对于政府的满意度、信任度和协同度，进而增强突发事件的可治理性。（2）不断推进共同富裕，避免相对剥夺感引发失序。实践表明，如果只重视经济发展而忽略公平正义，则经济发展“动力源”可能演化为社会的潜在乱源。县域因此不仅要提升做大“蛋糕”的能力，同时还要提升分好“蛋糕”的能力，最大限度避免分配不公引发的社会失序。（3）优化资源配置，推动治理能力均等化。县与县之间除了经济赋能的可治理性差异，行政资源的配置也是影响突发事件治理成效的重要因素。以贵州为例，百万人口大县与人口小县的行政资源配置差异不大，人事比率存在失衡，加上普遍存在的民间自治力量较弱，导致治理压力较大，需要顶层给予优化。

第二，规范制度执行力，保障突发事件治理长效性。（1）强调制度刚性，避免治理边界模糊拉低治理效力。调研了解到，县域突发事件治理还存在制度执行的人格化或主观化问题，即事急从权、事重趋乱或事缓则圆的问题，一定程度上使制度成为摆设并导致行政资源耗散。有受访人员表示，一些重大突发事件的治理存在较大的边界模糊性，上级讲话、指示、批示、文件以及社会舆论等，都可能导致治理重心的转移。由于决策的弹性和裁量权过大，下级执行中有时存在等待观望、推诿塞责、欲盖弥彰或威逼利诱等问题，需要强调制度刚性和长效性。（2）理顺多方关系，形成治理合力。只有社会能够有效治理自己的事务，县域才能以低成本实现善治。因此，需要处理好党委政府、政府社会、属事主体、责任主体、利益相关者以及行业协会、社会组织等的关系，打造形成突发事件立体式治理的长效机制。（3）规范权力运用，谨防执法犯法。调研了解到，一些突发事件的初期治理由基层人员甚至无执法权的雇员执行，能力不足、权限不明、信息失真甚至利益趋附等导致治理失效，需要进行矫正和规范。

第三，注重防范化解，夯实突发事件群防群治基础。（1）防患于未然，处置于未乱。调研显示，89.4%的受访者同意或比较同意“领导干部应提升风险预判能力与治理能力”，同时认为没有哪一种治理举措、个人品质或技术方法放之四海而皆准，治理方式应根据不同的情景进行研判和优化。（2）增强民意吸纳能力，提升群防群治的信任基础。一些县的突发事件与群众心理救济较弱相关，由于诉求表达不畅转而采取非理性表达方式，亟须提升信任资本存量筑牢群防群治的社会基础。（3）避免相互掣肘，增强党政统筹提升治理效率。突发事件治理中边界模糊导致的相互掣肘、上级问责问效伴随的加压治理时有存在，需要加以审视和理顺权限关系，推动县域突发事件治理从“九龙治水”到“一龙管水”转变，形成“同心圆”治理格局 ③。

第四，引导集体行动，形成突发事件协同共治格局。（1）推动价值共识，提升社会信任避免群体极化。调研了解到，群体极化是县域突发事件的动因之一，事件相关者从最初思想上的温和到认识上的质疑，再到最后的行为极端，是一个发酵蔓延的过程。群体极化往往源于群众对政府没有信任感、对过程没有归属感和对结果没有认同感。因此，应着力建立良好的社会信任机制，不断优化政府、社会和群众之间的信任存量，为突发事件治理奠定共识基础。（2）凝聚社会力量，注重自治组织的作用发挥。治理旨在以最小行政投入获取最大治理效果。调研中，超80%的受访者认为突发事件治理应重视行业组织、民间组织甚至贤能群体等的参与。换言之，如果有社会力量形成的治理缓冲，矛盾尚不至于很快激化并聚焦于县域政府。因此，只要社会力量能化解矛盾风险和创造社会价值，就应鼓励参与。（3）推动“四型政府”建设，打造党政统筹的协同共治格局。一些突发事件之所以成为舆论事件，除了破坏性强、影响力大引起的高关注，还与治理过程中的信息不对称、方式不精准、群众不满意以及自媒体发酵等相关。对此，需要强化透明型、互动型、服务型、责任型“四型政府”建设，通过信息公开积极回应、政社互动畅通诉求、精准施策有效应对等实现良政善治。

第五，重视技术赋能，确保突发事件治理的时效性。（1）重视技术治理，提升领导能力。有受访干部表示，以前遇到紧急突发事件只能请示汇报，然后紧盯事件等待指示，现在通过信息设备及时反馈和处置，少跑路并提升了效率。有受访领导表示，以前领导干部是“普通门诊”，涉及突发事件的问题事无巨细都要亲自过问和部署落实；技术介入以后，领导成了“专家门诊”，腾出了更多的时间和精力进行统筹治理。这些转变，表明技术之于突发事件治理的积极意义，应给予进一步重视并加以应用。（2）避免技术孤岛，提升融合治理能力。调研了解到，县域应急管理指挥系统还存在部门之间条块分割的现象，数据未联通导致行动步调不一致，需要从省级进行统筹放权，打破部门间的信息壁垒。（3）防止技术利维坦，加强突发事件治理中的人文关怀。数字赋能很好地提升了突发事件治理的精准性、协调性和高效性。但技术只是冰冷的治理手段，需要警惕过度依赖导致的人文缺失和数字牢笼，防止将所有问题技术化带来的数字利维坦。

基金项目：贵州省社会科学院重点培育学科“公共治理学”，编号：ZDPYXK202305

注释：

①根据《贵州统计年鉴2023》（中国统计出版社，2023年版）各县（市、区、特区）地区生产总值计算。

②丁胜：《中国共产党百年来的乡村治理观及其经验启示》，《北京联合大学学报（人文社会科学版）》2023年第1期。

③丁胜、吴大华：《统筹发展和安全的环境形势及对策建议——以贵州为例》，《党政论坛》2021年第4期。

作者系贵州省社会科学院研究员、博士

（责任编辑 王 玉）