民事支持仲裁制度探析

摘 要：检察机关基于法律监督职能和特殊群体权益保护，以民事支持起诉制度为参照，创新性地开展民事支持仲裁工作，在实现劳动争议领域的司法公正、助力特殊群体维权等方面发挥了重要作用。但民事支持仲裁工作也面临法律规定缺位、司法实务不统一、案件类型单一等困境，检察机关有必要从确立基本原则和程序、探索案件适用范围、构建多元协作机制方面完善民事支持仲裁制度的路径。

关键词：民事支持仲裁 检察机关 特殊群体 协作机制

仲裁发挥着高效便捷的定纷止争功能。目前我国法律规定中没有明确支持仲裁制度，导致在仲裁案件中具有维权意愿的特殊群体难以得到来自机关、社会团体、企事业单位的有效支持和帮助。本文立足民事支持仲裁司法实践，对检察机关开展民事支持仲裁工作进行探析。

一、民事支持仲裁的必要性与正当性

（一）检察机关开展民事支持仲裁有助于特殊群体的权益保护

近年来，全国检察机关民事支持农民工起诉案件数量不断攀升，2023年7.73万件支持起诉中占5.08万件，类型以劳动争议（占43.9%）、合同纠纷（占33%）为主。［1］可以看出，检察机关支持起诉的主要对象是特殊群体。检察机关开展民事支持仲裁的原因在于，一是特殊群体维权意识和维权能力不足，合法权益无法得到有效保障。二是相较民事诉讼的程序及办案周期，仲裁具有程序简便、方式灵活、不受地域限制、快速结案等优势，易被特殊群体接纳。三是劳动争议诉讼适用的仲裁前置程序，可以防止因案件久拖不决而损害劳动者合法权益，有助于缓和劳动者和用工企业之间的对立情绪，避免矛盾激化。因此，检察机关将民事支持仲裁灵活运用于特殊群体的权益保护，为维权能力较弱、社会地位偏低的特殊群体提供法律咨询、调取收集证据、提出支持仲裁意见书等帮助，是司法为民的生动体现。

（二）检察机关开展民事支持仲裁有助于预防和化解社会矛盾

民事支持仲裁是检察机关践行新时代“枫桥经验”、立足民事检察监督职能、凝聚法律监督合力、构建多方参与的矛盾纠纷化解机制的创新举措。第一，检察机关将多元解纷贯穿民事检察监督，以民事支持仲裁促矛盾纠纷化解，保障特殊群体合法权益，减少特殊群体诉累，加强矛盾预防，对于深化诉源治理具有重要作用。第二，检察机关坚持有限介入原则，在民事支持仲裁过程中尊重特殊群体的意思自治，以帮助该群体实现实质意义上的权利平等为追求，不代替特殊群体参与仲裁活动，做到既不缺位，也不越位。第三，检察机关全程参与支持民事仲裁活动，包括厘清争议焦点、参与调解、跟踪个案纠纷化解、推进普遍性矛盾难题破解，最大限度地修复社会关系。

（三）检察机关开展民事支持仲裁具有正当性

首先，检察机关作为社会公共利益代表，是保护国家利益和社会公共利益的重要力量。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》明确提出，进一步加强民事检察工作，畅通司法救济渠道，加强对损害社会公共利益等突出问题的监督，依法保护公民、法人和其他组织的合法权益。对于损害公共利益的行为，检察机关对受到侵害的个人或集体支持仲裁，符合作为公共利益代表的定位。其次，检察机关法律监督职能内涵具有延展性，随着监督范围变化而持续动态演进，并通过强化监督功能而不断凸显法律监督的概念内涵。［2］检察机关充分发挥法律监督职能，将“双赢多赢共赢”的监督理念融入自身工作中，在与行政机关、仲裁机构的协作配合中，探索出民事支持仲裁的创新做法，强化和拓展自身监督领域，也为法律监督职能注入了时代特色。最后，仲裁活动具有强烈的准司法属性。虽然仲裁在本质上不属于司法领域，但仲裁活动的开展，包括仲裁的申请受理、开庭和裁决等，都具有严格的程序规定，仲裁裁决在经过法院的确认后，即具备与生效裁判相同的强制执行效力。检察机关开展民事支持仲裁符合法律监督职能定位，具有正当性。

二、民事支持仲裁的司法实践

（一）案件办理情况

从收集到的20余个案例中，可总结出以下三种典型模式：

1.参照法律建机制。如浙江省嘉兴市南湖区人民检察院（以下简称“南湖区院”）办理荣某某等14人追索劳动报酬案时，根据与人社、妇联等部门达成的特殊群体权益保护协作机制，参照《民事诉讼法》第15条的规定，决定支持穷尽维权手段的劳动者向劳动仲裁机构申请仲裁，最终成功追回劳动报酬。

2.协助取证促支持。如福建省厦门市集美区人民检察院（以下简称“集美区院”）办理黄某某等19人追索劳动报酬案时，主动协助维权者补齐证据材料，送达支持仲裁文书后全程参与庭审、调解，最终促成和解。

3.员工企业同帮助。如江苏省常州市钟楼区人民检察院办理吴某等33人追索劳动报酬案时，一方面发出支持仲裁意见书，为劳动者追回劳动报酬及补偿；另一方面协调解决用工企业生产经营困难，激发经营活力，做到劳动者权益保护与服务保障民营经济共推进。［3］

此外，检察机关还以开通特殊群体绿色通道、引导劳动者向法院申请强制执行、发出社会治理检察建议等形式维护劳动者合法权益，为探索建立民事支持仲裁制度增强立法供给。

（二）地方机制探索

浙江省绍兴市上虞区人民检察院（以下简称“上虞区院”）于2022年10月与劳动仲裁机构联合签署了《关于建立检察机关支持劳动仲裁协作机制的若干意见（试行）》，从明确职能分工、规范办案程序、注重线索移送、加强日常协作四个方面展开，重点明确检察机关支持仲裁的对象为权益受到侵害且维权困难的劳动者，同时对争议事实有调查核实权，可派员出席仲裁庭审、发表意见并进行监督。之后，上海市黄浦区人民检察院、集美区院及南湖区院也分别与人社等部门签署了协作意见［4］，进一步明确对于特殊群体被欠薪及易引发群体性纠纷的案件，检察机关应积极参与庭审、调解、向劳动者提供法律咨询、协助申请法律援助。综上，检察机关一方面探索性地将民事支持仲裁工作纳入监督范畴，逐渐明确受案范围、办案程序、参与方式等，增加了可操作性及规范性；另一方面检察机关作为主导部门，努力与多部门达成协作意见，既为行政机关畅通矛盾纠纷化解渠道，又为特殊群体提供法律帮助，从而实现司法为民的最终目标。

三、民事支持仲裁的困境分析与完善路径

（一）困境分析

第一，法律规定缺位，参考依据模糊。民事支持仲裁目前尚无明文规定，缺乏指导性案例及做法，但因支持仲裁与支持起诉近似，各地检察机关将民事支持起诉的相关规定及工作制度作为民事支持仲裁的重要参考。最高检制定的《民事检察部门支持起诉工作指引》第14条、第15条、第21条的规定较为笼统和模糊，缺乏可操作的客观标准，如第14条规定中“协助”的方式不明，第21条规定中“重大”的衡量标准不清。

第二，开展领域狭窄，案件类型单一。目前民事支持仲裁集中在追索劳动报酬领域，被侵权人多为处于弱势地位的特殊群体，契合民事支持起诉制度的原则和条件。但仲裁案件涉及的领域不仅仅是追索劳动报酬，除《仲裁法》第3条规定的禁止性仲裁情形外，检察机关尚未对特殊群体的其他合法权益领域进行支持仲裁的探索。

第三，协作机制零散，适用地域受限。如南湖区院、上虞区院分别与人社、司法等部门签署的协作意见，适用范围均局限于所在辖区，全国性的协作机制未曾建立。工作中，检察机关与相关单位的沟通、协作经验尚不够丰富，这也增加了民事支持仲裁工作进一步推广的难度。

（二）完善路径

第一，确立基本原则和程序。检察机关可以就民事支持仲裁制度出台原则性规定，通过参照民事支持起诉制度，确立民事支持仲裁的适用原则和申请程序，细化民事支持仲裁的操作流程，如在协助调查方面，当事人申请仲裁方式解决争议，原则上应当对自己的主张提供证据，但在双方当事人社会力量悬殊、证据难以调取，或者存在灭失风险的情况下，检察机关可以参照《仲裁法》第46条的规定，协助仲裁机构采取证据保全措施。对于急需资金保障基础生活的特殊群体，或易引发群体事件的特殊案件，可视情协助获取证据、开通维权绿色通道、引导申请强制执行等，更快更好地促使矛盾化解。在案件流程方面，支持、帮助特殊群体的原则应贯穿于案件始终，包括协助、引导当事人确定合理诉求、提供法律咨询、后续跟踪监督，以及与相关部门的协作配合等。检察机关应秉持支持和监督并重的理念，既要尊重仲裁裁决的终局性和执行力，又要充分发挥仲裁优势保障特殊群体的合法权益。

第二，探索案件适用范围。检察机关民事支持仲裁的主要目的是保护特殊群体的合法权益，因此，民事支持仲裁制度在不违反《仲裁法》第3条的情况下，应将适用群体限于农民工、残障人士、妇女儿童等特殊群体。除了现有司法实践中支持劳动者追索劳动报酬仲裁案件外，检察机关支持仲裁的范围还可拓展至社会保险待遇、最低生活保障待遇、抚恤金、救济金，或者因工伤、医疗、产品质量等造成的人身、财产损害赔偿等确有支持仲裁必要性的其他情形。当然，检察机关支持仲裁的范围既不能突破原有仲裁案件的受案范围，也不能违背《仲裁法》第2条体现的立法宗旨即平等主体之间仲裁，应当在坚持比例性和必要性的基础上，有限介入，注重发挥检察专业优势，着力为特殊群体解决实际困难。

第三，构建多元协作机制。检察机关开展民事支持仲裁工作离不开人社、仲裁、妇联等部门协作配合，需要立足本地仲裁实际情况，联合多部门形成支持仲裁的共识，以协作机制推进民事支持仲裁工作的高质效开展，优化线索移送，强化协同履职，从基层到地市级、省级，随之探索全国性的协作机制，使工作开展有规可依，以期更好推动矛盾化解、助力社会治理。一方面检察机关与仲裁机构之间应加强常态化的信息互通。仲裁机构及时将涉社会特殊群体案件线索通报给检察机关，特别是涉及困难群体、弱势群体案件，做好线索移送工作，同时，检察机关也应积极主动地与仲裁机构进行交流，就受理的申请支持仲裁案件，及时与仲裁机构做好沟通、对接工作；另一方面，延伸民事监督触角，检察机关可以尝试派驻仲裁模式，与仲裁机构一道深入基层，深入群众，将对公共利益的保护、对特殊群体的支持工作融入经济社会发展各个领域，做到快速、高效、便捷化解矛盾。