优化城镇空间形态 促进城镇高质量发展

刚刚召开的党的二十届三中全会深入分析了推进中国式现代化面临的新情况新问题，科学谋划了围绕中国式现代化进一步全面深化改革的总体部署，是在中国式现代化成为新时代新征程党的中心任务的背景下，党带领全国各族人民推进中国式现代化的时代新篇。全会提出，城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。必须统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，全面提高城乡规划、建设、治理融合水平。因此，对照二十届三中全会的总体要求，结合我省以“五个以”为核心的中国式现代化湖北实践体系，应当看到，随着当前人口和产业向中心城镇不断集中，城镇空间形态已越来越不能适应社会经济发展的要求。这就要求我们要把握全面深化改革的历史主动，优化城镇空间形态，促进城镇高质量发展，为中国式现代化的湖北实践提供强大动力和制度保障。

近年来，在省域“双集中”发展战略的牵引下，我省绝大部分地级市的中心城区，以及大部分县域的城关镇都呈现出人口和产业持续集聚的态势。这在推动城市形成主导功能的同时，也提高了城市的运营效率。然而，由于历史和现实的种种原因，我省不少城市的中心城镇的形态还不尽合理，与人口和产业的布局不相适应。一方面，由于在一段时期内，我省部分城镇的产业发展质量和经济发展水平不高，导致相较于其当前的人口规模和产业层级而言，中心城区的现有规模过大。另一方面，随着近年来部分中心城镇对于人口和产业的吸引不断增强，其可用空间又日益捉襟见肘。上述历史和现实问题的相互交织，使得部分城镇存在“大而不强”，土地资源并未得到有效利用等问题的同时，另一部分城镇又面临“小马拉大车”，自身发展空间和辐射带动能力受到明显制约。

2023年底，我省城镇化率已超过65%，城镇化发展进入到提质升级的重要阶段。优化城镇空间形态，不仅是解决我省当前城镇发展所遇瓶颈问题的迫切需要，也将有利于从根本上改善城市品质和人居环境，从而提高劳动者素质、推动创新创业、提升产业能级，即以更高质量的人口和产业集中，实现二十届三中全会所要求的新型城镇化、新型工业化和乡村振兴的融合，是中国式现代化的重要途径和具体实践。

优化城镇空间形态，要着力解决我省部分城镇空间承载和发展势能不相匹配的问题。对于部分面积较小，人口高度密集的城区，应考虑调整其与毗邻区县边界，适当扩大发展空间，降低人口密度。如部分城市中心城区的面积不足百平方公里，但常住人口密度已接近或超过每平方公里1万人。还有的中心城区呈条带状分布，腹地宽度仅数千米，不利于交通组织和产业发展，应考虑通过向腹地区域适当延伸，或与毗邻城镇合并的方式，优化城镇形态。对于部分面积过大的中心城区，尤其是三大都市圈内主要城市的中心城区，应结合具体情况，分别通过依托功能区设立新城区、与周边区县切块设立新城区、调整与毗邻区县边界等方式，进一步优化城区规模。如全省现有四个地级“单区市”中，三个市辖区的面积都在一千平方公里以上，迫切需要通过切块设立新城区，在适度降低现有中心城区规模，提升其核心功能和管理效率的同时，增设市辖区，提升中心城区的辐射带动能力。

优化城镇空间形态，要重点解决部分城镇的行政管理层级与战略功能不相匹配的问题。除上述“单区市”外，全省武汉都市圈、襄阳都市圈、宜荆荆都市圈范围内还有一定数量的“单街道市/区”和“零街道市/区”，且全省建制县下均无街道设置。这不仅使得这些地区的综合承载能力受到较大限制，而且不利于加快完善全省城镇体系，如我省目前尚无特大城市和Ⅰ型大城市，Ⅱ型大城市和中等城市数量也较少。因此，对于上述地区中街道设置较少，甚至为零的县级行政区，应按照其发展的实际需要，分别通过对已达到设置街道标准的乡镇进行改设街道，依托部分人口相对密集的省级功能区增设街道，对现有人口规模较大的街道进行析置新街道，或对部分规模较小的乡镇合并后设置街道等多种方式，进一步提升公共服务品质和基层治理能力，带80415c9aacf5a05f6f946148af923220258e0c73d54a4d4c9c0fdcf26557e85f动人口和产业集聚，有力支撑全省“一主两翼”的快速发展。

优化城镇空间形态，要注重解决城镇内部空间布局与基层治理能力不相匹配的问题。我省部分城镇内部还存在诸多人口数量较高的“巨无霸”和土地规模很小的“迷你型”街道或乡镇。前者往往导致公共管理的颗粒化程度较粗，公共服务的最后一公里难以触及辖区居民，后者又会因规模化不足，带来行政资源的低效配置。对此，应通过拆分较大街道或乡镇、合并较小街道或乡镇，或调整街道或乡镇边界等多种方式，来完善基层社会治理。如武汉市、襄阳市下辖的城区中均存在数十万人口和面积还不足1平方公里的街道，其他城市中也存在人口超过20万或面积较小的街道或镇。可考虑通过析置、合并，或对局部边界进行调整的方式，来提升管理效率和精细化程度。

优化城镇空间形态，还要注意解决好城市更新实践与社会经济效益不相匹配的问题。要精细有序推进城市更新，稳慎处理和平衡好城市更新过程中居民需求和商业利益，规划设计部门和市场利用主体的不同诉求，避免出现片面重视商业开发，而忽视对周边社区的交通和环境影响，片面强调专业理性，而忽视市场主体的实际合理需求，或片面重视静态的封闭式保护，而忽视在合理利用中实现更大范围、更高水平的开放性保护。要使城市更新既能改善居民的日常生活品质，又有利于提升城市的知名度和美誉度，既能有效地保护城市的建筑风格和街区风貌，也有利于市场主体的合理活化与利用。通过精细化实施城市更新，使新的城镇空间更好看、更好用、更好玩，让人口引得进、留得住、过得好，使新的城镇空间成为新型城镇化、新型工业化和乡村振兴的融合剂和孵化器。

党的二十届三中全会已经吹响了以新一轮全面深化改革，推进中国式现代化的号角。加快优化城镇空间形态，不仅是城乡融合发展的内在要求，也是我省以城镇和产业“双集中”发展为切入点推动新型城镇化的必由之路。未来五年，湖北要以城市体检为契机，以行政区划调整为驱动，以城市更新为载体，解决好城镇空间承载与发展势能不相匹配、行政管理层级与战略功能不相匹配、内部空间布局与基层治理能力不相匹配，城市更新实践与社会经济效益不相匹配等问题，持续优化全省城镇空间形态，使之更好地适应统筹新型城镇化、新型工业化和乡村振兴的需要，成为中国式现代化湖北实践的有力支撑和靓丽名片。

（作者系武汉大学经济与管理学院 教授，中国中部发展研究院副院长）