进一步全面深化农村改革 推进农业农村高质量发展

2024年7月15-18日，党的二十届三中全会在北京顺利召开，这是在以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业的关键时期，召开的一次十分重要的会议。全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，是指导新征程上进一步全面深化改革的纲领性文件，必将为中国式现代化提供强大动力和制度保障。在该文件中，关于农业农村改革的表述占的篇幅很大，明确了农村改革的重点任务，为新征程上推进农村改革提供了重要遵循和依据。

历数往届“三中全会”

摸清“三农”改革发展脉络

历届“三中全会”都是研究国家发展和经济建设重大问题的会议，其中一些“三农”重大举措，深刻影响着中国的当下和未来。下面，我们历数往届“三中全会”中关于“三农”的内容。

十一届三中全会：1978年12月18-22日。1978年年底，安徽小岗村18个农民分田到户、包产到户，被后人称为“大包干”。随后召开的十一届三中全会，同意将《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》发到各省、市、自治区讨论和试行。

这次会议提出的“在经济上充分关心农民的物质利益，在政治上切实保障农民的民主权利”，成为贯穿农村改革发展的一条红线，成为农村改革必须始终遵循的一条原则。从这个意义上，说十一届三中全会是“伟大历史转折”、是“划时代”的，一点也不为过。

十二届三中全会：1984年10月20日召开。十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》带着很强的时代烙印，而这种时代烙印又隐含着历史的意味深长。

从十二届三中全会开始，改革从农村走向城市。在此之前，正是农村改革的鲜活实践，积累了经验、探索了道路。因此，文件中也提到，“农村改革的成功经验，农村经济发展对城市的要求，为以城市为重点的整个经济体制的改革提供了极为有利的条件。”“这几年城市改革的试验充分表明，农村实行承包责任制的基本经验同样适用于城市。”

十五届三中全会：1998年10月12-14日。十五届三中全会对于“三农”工作来说，是一个标志性的改革节点。这次会议审议通过了《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，总结了农村改革二十年的基本经验，提出了到2010年建设有中国特色社会主义新农村的目标。

在这个时期，改革的成就举世瞩目，但我们也开始正视“我国社会主义初级阶段是不发达的阶段，农村尤其不发达”“城乡差别大，农村发展也很不平衡”。与此同时，在应对当年亚洲金融危机时，发现繁荣农村经济、提高农民购买力，有利于扩大内需，“农村市场，是我国经济发展的基本立足点。”基于此，此次会议上把“三农”问题当作关系全局的重大问题来对待，充分体现了我们在对“三农”工作认识上的不断深化、实践中的不断探索。

十七届三中全会：2008年10月9-12日。此次会议再次将“三农”工作作为主线，通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，强调要“坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针”。

21世纪初，农村改革走过了三十年。人们发现，从工农关系、城乡关系上看，“三农”一直是被索取的一方，而且这种索取往往不易察觉。正是在这一背景下，十七届三中全会提出“坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针”，对工业与农业的关系、城市与农村的关系重新思考，是十分有针对性的。

十八届三中全会：2013年11月9-12日。从十八届三中全会开始，我们开启了全面深化改革、系统整体设计推进改革的新征程。

就农村改革来说，经济取得了长足的发展，政治、文化等方面虽有进展，却与经济发展不同步。另外，也需要进一步丰富维度，将改革的目光投向生态环境、乡村治理等多方面。

就城乡关系来说，城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍，需要从体制机制上改革，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。

从改革方式上，习近平总书记曾说过，“容易的、皆大欢喜的改革已经完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是难啃的硬骨头。”所以，小打小闹已经不能解决问题，必须来一场“划时代”的全面深化改革，才能推动中国这艘巨轮继续高速行驶。

如今，距离十八届三中全会已经过去了11年，当初定下的发展目标实现了吗？中国农村发生了怎样的变化？二十届三中全会上审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）又为农村改革指出了哪些方向？

以进一步全面深化改革

推动农业农村高质量发展

在7月24日国务院新闻办举行的“推动高质量发展”系列主题新闻发布会上，农业农村部党组书记韩俊首先介绍了“三农”领域高质量发展有关情况。他表示，我国粮食产量连续9年稳定在1.3万亿斤以上，大豆自给率两年提高了近4个百分点，累计建成10亿多亩高标准农田，脱贫攻坚成果持续巩固拓展，没有出现规模性返贫，宜居宜业和美乡村建设稳步向前，城乡居民收入比也由2013年的2.81缩小到2023年的2.39，农业农村领域成绩喜人，为经济回升向好、高质量发展扎实推进提供了强有力支撑。

提及如何贯彻落实党的二十届三中全会精神，谋细抓实农业农村领域改革工作，韩俊表示，总的基调是扎实稳妥推进，下一步将重点抓好三方面工作。

一是坚持巩固和完善农村基本经营制度。这是党的农村政策的基石，其支柱是坚持农村土地集体所有制、坚持家庭经营的基础性地位、坚持稳定土地承包关系。这方面将按照二十届三中全会部署要求，有序推进第二轮土地承包到期后再延长三十年试点，稳步推进安徽、湖南和广西整省（区）试点；引导土地经营权按照“依法、自愿、有偿”的原则规范有序地流转，发展农业适度规模经营，严禁通过下指标定任务或者是将流转面积、流转比例纳入政绩考核等方式推动土地流转；健全农业经营体系，健全农业社会化服务体系，更好把小农户引入现代农业发展轨道。

就农村土地改革方面，中国农网评论员认为，这是农村改革的核心问题。在以新质生产力为引擎推进农业农村现代化的当下，土地制度有必要及时根据农业农村的新形势新变化作出相应调整，充分利用已有的改革成果和积累的改革经验，不断健全完善涉及农村土地的各项制度，探索各项土地权益更丰富的实现形式，让农民更多分享改革红利。

第一，深化土地制度改革，要以守牢底线红线为前提。土地制度改革与农民切身利益息息相关，要牢牢守住土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的底线。各地各部门要严格落实各项法律政策要求，始终把维护好、实现好、发展好农民权益作为出发点和落脚点，把农民对土地的权利讲清楚，突破底线的事坚决不能干，违背农民意愿、与农民争利的事坚决不能干。

第二，深化土地制度改革，要以系统长远眼光做谋划。新形势下深化土地制度改革，不能就农业论农业、就乡村说乡村，要注重系统集成、长远谋划。《决定》强调，优化土地管理，健全同宏观政策和区域发展高效衔接的土地管理制度，优先保障主导产业、重大项目合理用地，使优势地区有更大发展空间。这就是说要更加注重增强区域城乡发展协调性，根据不同地区的产业优势合理配置土地资源，适合种粮的良田要继续种好粮，不适合农业生产的地块可以探索更多产业发展路径。同时还要着眼长远，通过改革完善占补平衡制度、补充耕地质量验收机制和高标准农田建设、验收、管护机制等，在确保耕地面积的同时不断提升耕地质量，确保18亿亩耕地实至名归，农田就是农田，而且必须是良田。

第三，深化土地制度改革，要以激活资源要素为突破。城乡融合发展与深化土地制度改革高度关联，土地资源的合理配置以及高效利用影响着城乡要素的平等交换、双向流动。《决定》明确提出，允许农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用，进而增加农民财产性收入。要从村集体的“存量”土地资源入手，有序推进农村集体经营性建设用地入市改革，健全土地增值收益分配机制，切实将更多的土地增值收益留给农民、留在农村。

二是坚持农业农村优先发展。完善强农惠农富农支持制度，按照全会部署抓好落实，包括完善乡村振兴投入机制，优化农业补贴政策体系，加快健全种粮农民收益保障机制，统筹建立粮食产销区省际横向利益补偿机制等。此外，还要推动采取更加有力的措施，把“四个优先”落到具体的改革举措中，加快补齐农业农村发展的短板。

就完善强农惠农富农支持制度方面，中国人民大学农业与农村发展学院教授孔祥智认为，这是基于我国大国小农的国情农情所作出的科学决策，对于新时代建设农业强国，实现党的二十大提出的第二个百年奋斗目标具有重大意义。孔祥智表示，这项工作主要应从以下三个方面推进。

第一，壮大县域富民产业，构建多元化食物供给体系，培育乡村新产业新业态。树立大农业观、大食物观，向耕地草原森林海洋、向植物动物微生物要热量、要蛋白，全方位多途径开发食物资源，发展各类富民产业。要依托县域内乡村特色优势资源包括历史文化资源发展土特产品，形成“一村一品”“一镇一特”“一县一业”格局，并在此基础上大力发展以农产品加工业为主的第二产业，推动一二三产业融合发展，建成县域现代农业全产业链体系，把产业链主体留在县城，让农民更多分享产业增值收益。

第二，加快健全种粮农民收益保障机制，推动粮食等重要农产品价格保持在合理水平。鉴于近几年主要粮食作物的生产成本总体上持续攀升，要以产业发展为目标改革目前的最低收购价格和农业补贴政策，加快健全种粮农民收益保障机制，亟须统筹建立粮食产销区省际横向利益补偿机制，在主产区利益补偿上迈出实质步伐，同时统筹推进粮食购销和储备管理体制机制改革。

第三，完善覆盖农村人口的常态化防止返贫致贫机制，建立农村低收入人口和欠发达地区分层分类帮扶制度。比如，健全防止返贫动态监测和帮扶机制，推广使用大数据预测预警手段；大力发展县域特色产业，吸收更多的农村劳动力尤其是脱贫户和低收入户劳动力，引导推动更多资源聚集到增强他们的内生发展动力方面；对欠发达地区实施分类帮扶，继续推进消费扶贫和对口支援，加大对欠发达地区产业发展的扶持力度；推进“三变”改革，用好农村集体产权制度改革成果，使脱贫农民和低收入人口得到更多的财产性收入；对于脱贫攻坚国家投入形成资产的管理权、使用权要落实到农村集体经济组织、农民专业合作社，使其保值增值并长期发挥作用。

三是坚持城乡融合发展。统筹推进新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，全面提高城乡规划、建设、治理融合水平，促进城乡要素平等交换、双向流动，逐步缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展。加快推进农业转移人口市民化，推行由常住地登记户口提供基本服务制度，推动符合条件的农业转移人口社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等享受同迁入地户籍人口同等权利，这是一项非常重大的政策。允许农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用，这方面各地可以积极探索，让农民享受更多的改革红利。

就完善城乡融合发展体制机制方面，浙江大学中国农村发展研究院教授、农业农村部乡村振兴专家咨询委员会委员黄祖辉认为，《决定》将“完善城乡融合发展体制机制”作为进一步全面深化改革的五个体制机制之一着重强调，充分说明了当前城乡融合发展正在迎来重要历史机遇。

综合观察我国城乡发展状况，我国的城乡融合发展已经到了一个城乡相互依存、互促共荣的阶段。一方面，我国工业化与城市化的发展总体已到了中后期阶段，一些发达地区已到了高级阶段。这不仅使以城带乡、以工促农具有现实可能，也使城市对乡村的生态与文化形成新需求，将大大促进城乡融合发展。另一方面，我国城乡数字化与互联网基础设施的快速发展，已经在极大程度上改变了城乡时空关系，为城乡融合发展提供了重要的技术与物质支撑。

《决定》提出，要促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展。要通过上下联动、地区联动的改革深化，国家在宏观层面制定区域城乡融合发展方略和制度架构，消除城乡融合发展的基础性制度障碍，推动区域新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴的协同发展，为城市带动乡村，城乡社保一体和地区间互通，农村集体产权制度不断优化，城乡要素平等交换、双向流动以及进城农民的市民化提供制度性保障，为有条件的县域率先突破城乡二元体制提供政策支撑。

《决定》还提出，要健全推进新型城镇化体制机制。其中，县域可以作为一个重要切入点。要以县为重要载体和基本单元，推进县域城乡融合新型城镇化的改革与试点。要坚持新型城镇化与乡村振兴的双轮驱动，适应乡村人口变迁和相对集聚的趋势，深化“千万工程”建设发展，通过县域（包含镇村）规划先行引领、全域土地整治与优化利用、互联网平台和数智化效能发挥，优化县域产业、村庄、公共服务空间布局，推进县域一二三产融合发展和产村、产城（镇）的融合发展。同时，推动村庄联动联盟、村镇一体联动发展，以实现县域城乡体制融合、经济融合、社会融合，县域城镇群和乡村群的有机衔接和融合发展，乡村建设和公共服务的高效配置，县域农村居民就地就近城镇化和市民化以及中国式农业农村的现代化。

扎实推进农村改革向广度深度进军

7月22日，《农民日报》刊发了题为《扎实推进农村改革向广度深度进军》的评论员文章。

文章指出，党的二十届三中全会是在以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业的关键时期召开的一次十分重要的大会，意义重大、影响深远。全会从党和国家事业发展全局的战略高度出发，审议通过了《决定》，对进一步深化农村改革进行了全面部署，指出城乡融合发展是中国式现代化的必然要求，要健全推进新型城镇化体制机制，巩固和完善农村基本经营制度，完善强农惠农富农支持制度，深化土地制度改革。同时，涉及“三农”的改革事项在《决定》其他部分也多有体现。这充分体现了“三农”工作的基础性、重要性和综合性，也凸显了农村改革与其他改革之间的整体性、协同性、耦合性。贯彻落实好全面深化农村改革，必须准确把握好《决定》的精神实质，贯彻和运用好改革开放以来特别是新时代全面深化改革的宝贵经验，严格遵循、长期坚持。

文章提出了“三个坚持”：一是坚持守正创新谋划农村改革。守正，就是要坚持党的全面领导不动摇，坚持中国特色社会主义不动摇，把党的领导贯穿到农村改革各方面全过程，确保农村改革始终沿着正确政治方向前进。创新，就是要紧跟时代步伐，顺应实践发展，突出目标导向、问题导向。当前，城乡发展不平衡、乡村发展不充分依然是推动高质量发展面临的突出问题，农业基础还不稳固，城乡区域发展和收入分配差距仍然较大，民生保障、生态环境保护等方面尚存在短板，这些都是社会主要矛盾的反映，都是发展中亟须破解的难题，必须加大改革创新力度，从体制机制上加以推动解决。

二是坚持系统观念推动农村改革。当前，新形势、新要求提出了新任务、新挑战，“三农”工作面临着很多“两难”“多难”问题。要解决这些问题，必须坚持系统观念，强化系统集成，加强整体谋划、系统布局，既要对重大改革举措细化分类，合理安排主次关系、先后顺序、推出节奏等，又要狠抓协同推进，明确任务分工、责任主体、协同单位等，还要注重推动顶层设计和基层探索有机结合，在明确改革原则、安全底线前提下，鼓励支持地方因地制宜开展创新，最终确保深化农村改革举措配套衔接，上下贯通、条块协同、左右联动、形成合力。

三是坚持制度建设统筹农村改革。要注重加强顶层设计、总体谋划，破立并举、先立后破，筑牢根本制度、完善基本制度、创新重要制度。新征程上，要继续加强制度建设，完善健全城乡融合发展体制机制，不断激活乡村振兴内生动力，加快推进农业农村现代化进程。

文章最后指出，改革是为了人民、改革要依靠人民、改革成果应由人民共享，“人民”是所有改革的逻辑起点和价值旨归。未来，在进一步全面深化改革、推进中国式现代化新征程上，要坚持正确方向，增强前进定力，以钉钉子精神抓好改革各项任务的落实，以中国式现代化全面推进强国建设，民族复兴伟业就一定能够不断迈出坚实步伐。