党的十八大以来我国中小学教师政策回溯与展望

摘要：兴国必先强师，教师是教育发展的第一资源。党的十八大以来，伴随着教育强国战略的持续推进，我国中小学教师队伍建设进入一个新的历史发展阶段。研究基于政策工具理论的视角，构建出“政策工具类型—教师政策要素”理论分析框架，运用文本计量和内容分析的方法，对党的十八大以来国家层面颁发的68份关于中小学教师队伍建设的政策文本进行了分析。研究发现，党的十八大以来国家推进中小学教师队伍建设的政策举措呈现出多元、全面、补短的特征，但总体上存在能力建设型政策工具使用过溢，政策工具在组合搭配上存在结构性失衡；教师政策要素主要集中于“能力素质”要素，政府的政策供给协调作用不充分；政策工具与教师政策要素的契合度有待提升等问题。在此基础上，提出对我国未来中小学教师政策体系的展望。

关键词：党的十八大；中小学教师政策；政策工具；政策要素

作者简介：田士旭，教育部普通高校人文社会科学重点研究基地北京师范大学教师教育研究中心博士研究生（北京 100875）

中图分类号：G521 文献标识码：A 文章编号：1009-458ｘ（2024）7-0024-14

强国必先重教，重教必须尊师。教师队伍建设是教育发展的基础，是办好人民满意教育的关键，是提升教育质量的重要抓手。党的十八大以来，国家高度重视中小学教师队伍建设，相继出台了一系列重磅政策，为进一步提升中小学教师队伍整体质量提供了良好的制度环境和强有力的政策保障。本研究从政策工具和教师政策要素的视角切入，旨在系统探究党的十八大以来我国中小学教师政策体系的内容与特征。

一、分析框架

在推进社会经济持续发展和科学管理的过程中，公共政策的科学制定和实施必然是关键抓手（顾建光， 2006）。政策制定并不等同于政策价值和政策目标的实现，其只是政策构想的一个具体、直接的呈现。公共行动的失败不是源于政府管理人员的无能或渎职，而更多是由于他们使用的工具或行动方式 （莱斯特·M.萨拉蒙， 2008， p.23），因为政策从理念转变为现实必须要依靠各种政策工具，政策工具是政策目标得以实现的手段，而政策本质上就是政府通过对各种政策工具的设计、组合及运用而形成的 （Flanagan et al.， 2011）。因此，中小学教师政策本身也是一系列政策工具的设计、组合及运用，政策工具的选择及运用必然会对其政策效果产生重要影响。基于此，本研究从政策工具类型 （Ｘ维度） 和教师政策要素 （Y 维 度）两个维度出发对国家层面所颁布的中小学教师政策展开分析。

（一）X维度：政策工具类型

政策工具是为了实现政策目标而采用的手段或方式，属于政策执行层面的概念（周付军& 胡春艳， 2019）。目前，学界对于政策工具理论的研究已比较丰富，不同学者基于不同的标准将政策工具划分为不同的类型 （陈庆云，2006， p.81）。基于已有分类，结合我国中小学教师政策的特点，综合借鉴已有政策工具分类框 架 （McDonnell & Elmore， 1987; McDonnell，1994; 薛二勇 & 周秀平， 2017; 江亚洲 & 郁建兴， 2020; 魏立才 等， 2022; 付琳 等， 2023），本研究将政策工具分为五种类型：强制型政策工具、激励型政策工具、劝告型政策工具、能力建设型政策工具、系统变革型政策工具。

强制型政策工具主要体现为通过制定各类法律法规、资格要求等，对于个体或者相关组织机构的行为进行规范要求，往往配套有相应的罚则，其高度体现了决策者的意志以及对政策目标的强力追求，强调服从规定、禁止不符合规定的行为，政策规定的刚性极强 （薛二勇 & 周秀平，2017）。在政策文本中常采用“必须”“严禁”等语词。

激励型政策工具主要体现为通过采取专项经费支持、荣誉表彰、职称职务评定倾斜等激励调节手段，刺激政策目标群体的行为，推动政策执行，往往是通过明确、直接的政策特区与优惠形式呈现的，其强调实现政策执行效果的高质量要求，政策规定相对柔性 （薛二勇& 周秀平， 2017）。在政策文本中常采用“经费支持”“倾斜”等语词。

劝告型政策工具主要体现为通过象征劝导的形式将政策价值、政策目标以及采取的行动计划等信息，以书面、图解等方式传递或者告知给政策目标群体，旨在唤起其对政策价值和观念的自发认同和遵守，进而依据政策要求，积极践行合规行为。该类政策工具成本较低，且容易建立和实施，但效力相对较弱，在政策文本中常采用“鼓励”“引导”等语词。

能力建设型政策工具主要体现为通过在能力提升、资源配备等方面采取一系列引导性、支持性或强制性的措施，以提升政策执行主体、目标对象的能力，从而最大限度地提高和保障政策执行的效果。其直接体现了决策者对于政策执行可持续性、效果高标准性的追求，强调政策实施的长期性以及政策执行环境的持续改善和优化，政策规定刚性和柔性兼备（薛二勇 & 周秀平， 2017）。在政策文本中常采用“培训”“研修”等语词。

系统变革型政策工具主要体现为通过进行组织和制度变革，包括机构的撤并、调整以及制度的改革等，进行资源和权责的重组，以此作为政策执行的制度保障，其直接体现了决策者对于自身组织架构的关注以及对于政策执行制度环境的建设，强调政策实施的组织建设以及制度环境的持续改善，政策规定刚性和柔性兼备 （薛二勇 & 周秀平， 2017）。在政策文本中常采用“体制机制变革”“设立”等语词。

（二）Y维度：教师政策要素

基于我国实际，参照世界银行所提出的教师政策评估框架 （The World Bank， 2012），同时结合《中华人民共和国教师法》（2009年修正）、《中共中央 国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》（2018年） 中的条目结构，本研究从教师教育全过程视角切入，最终架构出职前培养、资格聘用、编制配备、职称评聘、师德师风、能力素质、考核评价、权利义务、地位待遇、表彰奖励、退出、退休12个中小学教师政策要素。

职前培养主要指对于培养机构、培养方式、培养经费、课程体系等方面的规定；资格聘用主要指对于职业资格准入条件、招聘对象和流程、聘用条件和方式等方面的规定；编制配备主要指对于编制标准和核算等方面的规定；职称评聘主要指对于评聘对象和条件、聘期管理和要求等方面的规定；师德师风主要指对于总体目标、主要举措、组织保障等方面的规定；能力素质主要指对于旨在不断提升教师队伍能力素质的主体、资源、方式等方面的规定；考核评价主要指对于考核内容、方式、标 准、结果使用等方面的规定；权利义务主要指对于教师享有的权利、应当履行的义务等方面的规定；地位待遇主要指对于财政投入、教师身份、工资分配、医疗和住房保障等方面的规定；表彰奖励主要指对于表彰对象、方式及荣誉层次等方面的规定；退出主要指对于教师退出教学岗位后的渠道，比如转岗、待岗培训、解聘和辞聘，以及对于教师退出教学岗位渠道的合法性等方面的规定；退休主要指对于教师退休年龄、退休工资、退休社会保障、退休返聘、管理机构等方面的规定。

（三） X-Y维度：教师政策二维分析框架构建

政策工具类型维度可以呈现出教师政策的一般特征，在此基础上，将我国中小学教师队伍建设的全过程要素纳入考虑，则可以对于中小学教师政策做出更加深入、更具针对性的分析（李廷洲等， 2016）。基于政策工具类型（X维 度）和教师政策要素（Y维度），最终架构形成如下教师政策“工具—要素”分析框架（图1）。

二、研究设计

（一）研究问题

本研究以党的十八大以来国家层面颁发的中小学教师政策为研究对象，具体将围绕如下研究问题展开：第一，中小学教师政策在年度发文量、政策文本类型及发文机构上呈现出哪些特征？第二，中小学教师政策在政策工具运用和政策要素关注上呈现出哪些特征？第三，中小学教师政策在政策工具和政策要素组合搭配上呈现出哪些特征？第四，中小学教师政策在政策工具使用、政策要素关注以及政策工具与政策要素组合搭配上存在哪些问题？第五，未来我国中小学教师政策体系优化完善可以在哪些方面进一步着力？

（二）研究方法

本研究主要采用文本计量与内容分析相结合的综合研究取向（郑文晖， 2006），基于教师政策“工具—要素”分析框架，对于筛选出的68 份国家层面颁发的中小学教师政策文本进行系统分析。

1. 数据收集与筛选

首先，数据收集与筛选的标准为：第一，颁发时间在 2012 年 11 月 8 日至 2022 年 11 月 8日之间；第二，国家层面颁发，即中共中央、国务院、中共中央办公厅、国务院办公厅、教育部及其他部委单独或者联合颁发；第三，政策内容直接规定和体现推进中小学教师队伍建设的态度和举措；第四，国家领导人讲话、工作报告不纳入数据收集范畴。其次，数据收集与筛选包括三个阶段：第一阶段，政府官网定向选取。参照 《中华人民共和国立法法》 （2023年修正） 第九十九条“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。 行政法规的效力高于地方性法规、规章”的相关规定（新华社， 2023），本阶段主要搜集法律、行政法规、规章。基于国务院、教育部等官网，通过人工逐一检索，共筛选出 2 项政策。第二阶段，政府官网增补选取。本阶段将意见、方 案、纲要、标准、决定、建议、规划、通知等政策类型纳入数据收集范畴，再次基于国务院、教育部等官网，通过人工逐一检索，筛选出 63 项政策。第三阶段，完善补充检索选取。对照前两阶段形成的政策文件列表，依托中国人大网的国家法律法规数据库、国务院政策文件库、中国政府法制信息网等平台，采取高级检索方式补充搜寻到3项政策。经过如上三阶段，最终选取 68 份国家中小学教师政策文本作为本研究的数据样本。

2. 数据编码与分析

首先，按照发布时间，对于政策文本进行编号，形成政策序号；其次，根据政策序号，逐一对政策文本进行内容分析，参考文本内容已有条款顺序，在其中选取与教师队伍建设高相关度的要点内容，形成政策内容分析单元，进而编排序号；再次，使用不同的大写英文字母指代不同的政策工具，即强制型政策工具（A）、激励型政策工具（B）、劝告型政策工具（C）、能力建设型政策工具（D）、系统变革型政策工具 （E）；使用阿拉伯数字指代不同政策要素，即职前培养（1）、资格聘用（2）、编制配备 （3）、职称评聘 （4）、师德师风 （5）、能力素质 （6）、考核评价 （7）、权利义务（8）、地位待遇 （9）、表彰奖励 （10）、退出（11）、退休 （12），通过逐一阅读政策内容分析单元，确定其对应的政策工具类型、政策要素并进行标注；最后，按照“政策序号—政策内容分析单元序号—政策工具类型—政策要素”的编码规则形成如表 1 所示内容编码表（考虑到篇幅限制，表 1 仅呈现部分编码内容）。接下来，基于内容编码，将其全部纳入教师政策“工具—要素”分析框架中，运用计量分析，统计相应频次，进而形成教师政策“工具—要素”分析表（如表2所示）。

3. 编码一致性检验

编码一致性 （归类一致性） 指数 （CA）、编码信度系数、相关系数等是质性研究中检验编码信度的常用方法 （徐建平 & 张厚粲，2005），其中编码一致性指数因其要求更严格、稳定性更高、抗干扰性更强等特点，在 质 性 研 究 中 被 广 泛 应 用 （闫 倩 倩， 2021，pp.71-72）。基于此，本研究使用编码一致性指数作为衡量研究信度的指标，对于同一政策文本由两名编码者同时编码。具体而言，编码分析过程主要包括三阶段：第一，形成理论共识，基于理论分析框架，通过3份文本实例预编码，协同编码者进行讨论，就分析单元与编码规则达成共识；第二，独立开展编码，基于理论共识，通过逐一阅读分析单元，协同编码者独立编码；第三，检验编码一致性。编码一致性指数的计算公式为：CA=2×T1∩T2/T1∪ T2。其中，T1、T2 指两位编码者各自编码的总数，T1∩T2 指两位编码者归类相同的编码数，T1∪T2 表示两位编码者的编码个数之和（唐啸 等， 2016）。编码完成后，基于如上公式计算得出研究的编码一致性结果 （见表 3）。结果显示，本研究编码一致性指数均在0.65以 上，说明研究具有良好信度。

三、研究发现

（一）政策文本的描述性分析

首先，在政策发布年度方面，2013 年所发布的政策数量最多，达 10 项；2019 年次之，达8项；2018年、2021年再次之，均为7 项；2012年最少，为2项（详见表4）。整体来看，党的十八大以来，国家层面所颁发的教师政策数量上呈现出波动递增的态势。此外，2018 年 1 月出台的 《中共中央 国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》是新中国成立以来首次以中共中央名义出台的专门针对教师队伍建设的政策文件，为全面规划新时代教师队伍建设提供了思想纲领和行动指南（宋萑 & 田士旭，2018），极大地加强和完善了我国中小学教师队伍建设的顶层设计。

其次，在政策文本类型方面，主要涉及“意见”“通知”“办法”“标准”“规定”“纲 要”“规划”“计划”“准则”“方案”“规则”11 种类型。其中，“意见”类政策数量最多， 达 27 项；“通知”类次之，达 16 项；“办法”类再次之，达 6 项。此外，计划”类有 5 项， “标准”类有4项，“方案”类有3项，“规定”类和“规划”类各有 5 项，“纲要”“准则” “规则”三类各有1项 （详见表4）。从如上政策文本类型来看，党的十八大以来，中小学教师政策一方面涉及教师队伍建设的顶层设计，另一方面对于教师队伍建设中的具体领域也有相关配套的政策设计和安排。此外，“方案” “标准”“办法”“准则”“规则”“规定”类政策占有相当的比重，使得国家中小学政策的可操作性以及政策效力的强制性都得到进一步增强。

最后，在政策发文机构方面，主要涉及中共中央、国务院、中共中央办公厅、国务院办公厅、教育部、人力资源和社会保障部、国家发展改革委、财政部、中央编办、中共中央组织部 、中共中央宣传部、中央网络安全和信息化委员会办公室、共青团中央、全国少工委、住房和城乡建设部、中国人民银行、国家乡村振兴局、公安部、自然资源部、税务总局、 医疗保障局、科学技术部、工业和信息化部、生态环境部、国家卫生健康委、国家文物局、中国关心下一代工作委员会共计 27 个部门。其中，以中共中央、国务院、中共中央办公厅、国务院办公厅名义单独或者联合颁发的政策共计 16 项，占比约为 24%，国家对于中小学教师队伍建设的重视程度由此可见一斑。同时，由教育部（含教育部办公厅）作为单独发文机构所颁发的政策共计 37 项，占比约为54%；教育部会同其他部门联合颁发的政策共计 14 项，占比约为 21%。此外，单个政策发文机构超过3部门的共计11项，占比约为16%，其中单个政策发文机构最多涉及 10 个部门 （详见表 4）。由上可知，党的十八大以来，在中小学教师政策发文机构上，一方面，教育部依然是主体；另一方面，多部门协同合作的态势也愈加明显，逐渐形成了中小学教师政策联合制定、政策执行共同推进的基本格局。

（二）政策工具类型维度分析

整体而言，党的十八大以来，我国中小学教师政策在政策工具使用上涉及强制型、激励型、劝告型、能力建设型以及系统变革型五种政策工具，然而不同类型政策工具的使用频次不一（详见图2）。

基于表2，结合政策具体内容分析发现：

首先，能力建设型政策工具使用频次最多，高达 535 次，约占 43%。该时期，随着“教师作为教育发展第一资源”的共识不断被强化，在教育强国战略深入推进、教育高质量发展目标不断被提及的新形势下，国家高度重视中小学教师队伍的能力素质提升，不断通过“专项资金投入与保障”“培训项目”等能力建设型政策工具的使用，达到强化政策目标群体能力建设、助推中小学教师队伍建设质量提升的目的。在某种程度上，能力建设型工具的使用与政府自身的服务意识、服务能力和改革意愿具有一定联系，该类工具的高频使用是政府在中小学教师队伍建设中的角色从“管理”转 向“治理”的一个积极信号 （魏立才 等，2022）。

其次，劝告型和激励型政策工具使用频次较 多 ， 分 别 为 247 次 、 183 次 ， 分 别 约 占20%、15%。一方面，国家比较注重使用“媒体宣传”“树立典型”等劝告型政策工具，将相关政策所倡导的价值、目标、行动计划等信息传递给政策目标群体，进行宣传引导，推进中小学教师队伍建设。该类工具的较多使用，表明在该时期的教师政策制定过程中，倡导性口号和原则性精神仍然是重要工具；另一方面，在政策制定过程中，也比较注重使用“评奖评优优先”“差别化补助”“职称（职务）评聘倾斜”等激励型政策工具，通过多元化的激励性手段不断提升政策目标群体的政策执行动力。

最后，强制型和系统变革型政策工具使用频次较少，分别为164次、124次，分别约占13%、9%。其中，该时期所使用的强制型政策工具主要包括“通报警示”“教育全行业禁入”“禁止占用编制或有编不补”等。该类政策工具的较少使用在一定程度上反映出该时期推动教师政策发展的系统化与量化刚性约束较为欠缺；所使用的系统变革型政策工具主要涉及相关体制机制的变革，主要包括“建立各类教师工作领导小组”“县管校聘管理体制改革”等。该类政策工具的使用情况在一定程度上能够体现出政府的改革意愿，同时，能力建设与组织变革的滞后往往会成为制约发展的关键性因素。

（三）教师政策要素维度分析

整体而言，党的十八大以来，国家中小学教师政策涉及职前培养、资格聘用、编制配备、职称评聘、师德师风、能力素质、考核评价、权利义务、地位待遇、表彰奖励、退出、退休 12 项要素，对于中小学教师队伍建设进行了全过程的介入干预。不过，不同政策要素出现频次不一，呈现出类别化差异特征（详见图3）。

具体而言：第一类，最为频繁涉及的政策要素为“能力素质”，出现频次达 379 次，占比约为 30%。党的十八大以来，能力素质提升在国家中小学教师队伍建设的顶层设计中被置于最为重要的位置，这与我国提出的努力造就新时代高素质专业化创新型教师队伍的总体目标相吻合。在该时期，“能力素质”主要指向思想政治素质和教书育人能力两方面。

第二类，较为频繁涉及的政策要素包括“职前培养”“师德师风”“地位待遇”“资格聘用 ”“ 考 核 评 价 ”， 出 现 频 次 分 别 为 256、186、96、75、74，占比分别为 19%、15%、 8%、6%、6%。该时期，“职前培养”主要指向师范生生源质量改善、培养课程与实践体系优化、培养层次提升等，这与国家所提出的“持续提升培养质量”“为中小学培养研究生层次高素质教师”“让优秀的人培养更优秀的人”等政策导向保持了一致；“师德师风”重要性愈加突出，在国家“坚持师德为先”“师德师风是评价教师队伍素质的第一标准”“师德师风一票否决制”等持续要求下，该时期更加强调考核评价、监察督导以及违规惩处； “地位待遇”主要指向政治、社会、职业、法律地位的提升以及工资、生活补助、住房保障、医疗卫生、社会保险等方面的待遇保障，其中更加强调乡村教师的地位与待遇提升； “资格聘用”主要指向教师职业准入与招聘，具体涉及资格证获取、定期注册、任职资格条件、招聘程序与办法等；“考核评价”更加强调多主体多元评价、体现中小学教师岗位特点的评价机制以及突出教育教学实绩。

第三类，较少涉及的政策要素包括“编制配备”“职称评聘”“表彰奖励”“权利义务”，出现频次分别为 56、50、33、32，占比分别为4%、4%、3%、3%。其中，“编制配备”主要涉及编制核定、调配以及标准的制定，同时对于乡村教师、思政课教师的编制保障进行了着重强调；“职称评聘”主要涉及评聘标准的制定与完善、评聘监管与评聘方式等；“表彰奖励”主要涉及对象、形式及配套优待等，其中对乡村教师、思政课教师进行了着重强调； “权利义务”主要指向教师权利义务的明确和维护保障，其中明确了中小学教师合法权利受到侵犯时的保护和追责办法。

第四类，极少涉及的政策要素包括“退 休”“退出”，出现频次分别为10、6。在该时期的国家政策安排中，“退休”要素主要涉及：其一，倡导礼敬退休教师；其二，引导鼓励退休教师到乡村和基层学校支教讲学。 “退出”要素主要指向“建立完善教师退出机制/办法”。其中，专门针对思政课教师“退 出”情境做了较为具体的说明，如“对不能胜任思政课教学、未按要求完成培训学时的，应将其退出中小学思政课教师岗位”。

（四） 政策工具类型与教师政策要素维度交叉分析

基于表2、图4可知，党的十八大以来我国中小学教师政策中所使用的5类政策工具覆盖了 12 项教师政策要素，但不同政策工具在不同教师政策要素上的配置存在差异。在政策要素中，政策工具的使用主要集中在能力建设型、劝告型及激励型三种政策工具上；在政策工具中，所涉及的政策要素则主要集中在“能力素质”“职前培养”“师德师风” “地位待遇”“资格聘用”“考核评价”六个政策要素中。同时，在该时期，国家对于各政策要素均施以劝告型政策工具进行价值同化，但在政策工具的具体使用中，对于同一政策要素，不同政策工具的作用强度不一样。在教师政策要素中，“退出”“退休”要素未能覆盖到全部政策工具，其中“退出”要素中涉及四种政策工具的使用，未使用激励型政策工具；“退休”要素中涉及三种政策工具，未涉及强制型和系统变革型政策工具的使用。对于不同教师政策要素，各类政策工具的使用比例出现明显差异，一方面反映出该时期国家制定政策时对于政策工具的使用偏好，另一方面也体现出不同政策工具的适用局限。

四、结论与展望

（一）研究结论

1. 推进中小学教师队伍建设的政策举措呈现出多元、全面、补短的特征

整体而言，党的十八大以来，国家中小学教师政策呈现出政策工具使用多元、政策要素覆盖全面、短板观照十分凸显的特征。

首先，中共中央、国务院始终坚持把教育作为支撑国家长远发展的基础性、战略性投资，予以优先保障和重点投入，明确提出“一个不低于、两个只增不减”要求（教育部，2020）。在此保障下，政府可支配的资源更加充足，从而也使得其政策工具箱得到了进一步的丰富和扩充。

其次，该时期国家中小学教师政策涵盖了十二项政策要素，覆盖了教师教育全过程，为中小学教师队伍建设提供了多元、全面的引导与支撑。同时，随着“教师是教育发展的第一资源”政策理念的日益凸显，国家将教师职前培养和职后教师能力素质提升作为实现教育高质量发展的关键抓手。因此，在该时期中小学教师队伍建设的职前培养和教师能力素质提升方面，无论是在政策要素关注度，还是在政策工具使用上都有着较为明显的体现。

最后，国家在该时期高度聚焦于乡村中小学教师队伍这一突出短板。单就政策工具使用而言，该方面所使用的政策工具占比达25%。针对“下不去、留不住、教不好”的典型问题，国家在乡村中小学教师的培养、编制、职 称、专业发展、考核评价、地位待遇、表彰奖励等方面全面施策，不断出真招实招。

2. 政策工具组合搭配结构性失衡，能力建设型政策工具使用过溢

在公共政策科学化过程中，政策工具的正确选择和科学设计本身就是顺利实现政策目标的基本保证（顾建光， 2006）。整体来看，国家在该时期的中小学教师政策中综合运用了多种政策工具，但在使用比例上呈现出能力建设型政策工具使用过溢、系统变革型政策工具使用相对不足的结构性失衡特征。

能力建设型工具是该时期国家中小学教师政策中最主要的政策工具，其使用频次在所有政策工具使用频次总和中占有绝对比重。相较于其他政策工具，能力建设型工具更加注重在一个较长的时期内培育与提升政策执行者和政策目标群体的能力素质，其存在投资周期长、目标限度无法精确把控、短期收益不易监测、效果显现具有延迟性和不确定性的客观局限。比如，在该时期的教师政策中，各类培训项目是高频出现的，但客观而言，培训形式单一、培训方法老旧、培训内容针对性不足、培训效果评价缺乏科学性与结果反馈不畅等典型问题依然不断受到诟病。尽管对于培训后的效果评估也有“制定和完善相关办法”等政策表述，但大多处于价值倡导层面，缺乏较为具体的说明或实践操作规定。在建设教育强国的战略目标下，能力建设工具的大量使用在某种程度上能够反映出国家对于中小学教师队伍质量提升的迫切需求，但教师队伍建设是一个长期而艰巨的工程，在关注长远发展的同时，及时观照和回应当下发展所面临的瓶颈难题也至关重要。

3. 政策供给协调作用发挥不充分，部分政策要素关注凸显不足

“能力素质”要素在该时期的国家中小学教师政策中占有最大比重，是政策设计和安排的重心。相对而言，在“退出”“退休”“权利义务”“表彰奖励”“职称评聘”“编制配备”方面，政策关照凸显不足。其中，“退出”“退 休”受到的关注相对更少。国家该时期相关政策中虽有一些关于教师退出、退休的政策表述，但多处于倡导层面，操作性意义不大。就教师退出而言，在目前的政策设计中，存在诸如退出权力主体不明确、退出程序不规范、退出事由可执行性不佳等典型问题 （张彩云，2014; 井燃， 2017， p.1）。特别是在公办学校中，辞退教师的标准、程序、监督机制及对教师合法权益的保障等配套措施尚不完善，学校在解决这些问题时显得力不从心 （霍晓宏 等，2021）。

在退休方面，退休教师往往具有比较明显的专业优势与经验优势，如果充分发挥其辐射带动作用，则有助于促进教育公平，营造终身学习的文化氛围，助力高质量教育体系建设。在新形势下，已有的退休制度设计在一些方面也面临着挑战，如退休年龄的设置。随着我国人口老龄化加剧，延迟退休不断被提及，但如果采用“一刀切”的设置方式，可能会导致不合理的内退以及影响一些老教师的退出（李先军， 2017）。此外，在当前“双减”以及“全面推进乡村振兴”等国家重大政策背景下，在暑期托管、课后服务、乡村振兴等参与主体上，退休教师群体或许可以发挥相应作用。

4. 政策要素与政策工具的契合度有待进一步提升

在该时期我国中小学教师政策中，政策要素与所使用的政策工具在组合搭配上可以进一步优化，主要体现在三个方面：

一是在“权利义务”要素中，劝告型政策工具使用较多。尽管该类工具具有成本低、灵活性强、受众面广的特点，但是如果过多使用劝告型政策工具，由于缺乏强制力和外部保障，很容易造成相关规定流于形式而不能发挥实质性作用。

二是在“编制配备”要素中，强制型政策工具使用较多。尽管该类工具具有成本低、效率高、受众面广、便于监控的优点，但其理想的使用情境是政策目标清晰、手段明确，政府各层级、各部门之间目标基本一致，且政策执行机构拥有充分资源（黄忠敬， 2008）。教师编制往往涉及教育、编办、人社、财政等多个部门，在协同处理编制问题时，相关权限职责尚需进一步划分厘定，而在政策目标较为模糊的情况下，易造成政策执行者对于政策目标的误读误判，进而造成政策失真 （黄忠敬， 2008）。同时，如果过多使用强制型政策工具容易使得政策执行群体处于被动接受和执行的状态，从而造成政策目标和政策执行模式僵化、缺乏回应性，不利于调动地方参与教师队伍建设的积极性，在某种程度上也会抑制相关理念、实施手段的创新和改进（胡仲勋 & 俞可， 2016）。

三是在“师德师风”要素中，激励型政策工具使用较为不足。诚然，该类工具的使用往往需要一定的财政经费投入作为重要支撑，但对于持续深入推进师德师风建设，如果单单依靠行政处罚、学习培训以及政策话语引导也会存在政策目标群体内驱力不足等客观局限，而通过适当引入灵活弹性的激励性手段，则可以更好地激发政策目标群体的内在动力与主动性（魏立才 等， 2022）。

（二）未来展望

1. 优化政策工具组合结构，提升政策工具使用的适切性

不同政策工具有其最优的适用情境且各有其优缺点 （黄忠敬， 2011， p.93）。在实践中，一项政策往往是由不同政策工具组合搭配而成，因此，要基于现实需求与政策目标设定，对政策工具进行合理组合，实现优势互补。

一是适度降低能力建设型政策工具的使用。在乡村中小幼教师编制配置挖潜创新以及中小学体、音、美、计算机、劳动教育等学科教师选聘中，积极引入和运用市场机制。同 时，充分发挥“智慧教育平台”等新型政策工具在职前教师培养、职后教师培训与管理等方面的独特作用。此外，要重点加强对于能力建设型工具使用后效果的监测评估和反馈共享，为科学制定后续相关政策提供相应依据。

二是适度增加激励型政策工具的使用。该类工具有助于政策在较短时间内发挥出效果，对于政策执行和培养提升目标群体的能力素质能够起到催化作用。同时，在补短板、强弱项方面，需要继续增加对于乡村教师队伍建设的支持力度，在职前培养、师德师风、能力素质、地位待遇、表彰奖励等方面进一步加大经费和资源投入力度，切实配套落实相关保障机制，进而充分发挥出该类政策工具的辐射、带动作用。

三是强化系统变革型政策工具的使用。通过不断完善创新相关体制机制，进一步推进权威资源的重组，适时、合理地调整或增设领导、研究及管理教师队伍建设的专门组织机构，切实落实教师工作“一把手负责制”，建立健全“教师工作联席会议制度”，真正达到“破”而再“立”的效果。同时，对于已提出要“建立相关工作领导小组”“建立相应机制”的政策构想，应该在此基础上对诸如人员构成、资源划拨、联系部门、职责划分、协同办法等推进细节加以落实，通过制定发布任务清单、时间轴、考核要求等方式，切实推进和保障相关政策举措的落地。当然，强调政策工具的组合搭配也并不意味着必须要均衡运用，而是要根据政策推进和问题情境的变化来进行政策工具的嵌套组合（张旦生 & 张振改， 2015）。

2. 提升政策供给的均衡性，增加对于相关政策要素的关注度

政策要素的出现频次在一定程度上能够反映出国家在某一时期的政策安排中对于相关内容的重视程度。基于该时期国家中小学教师队伍建设中政策要素的呈现特征，立足于全面建设社会主义现代化国家新征程以及深入推进教育强国建设、实现教育高质量发展目标的新形势，结合当前发展实际，未来在推进中小学教师队伍建设中可以增加对如下方面的关注：

一是编制配备方面，要加快推动建立对于落实城乡统一的中小学教职工编制标准的督导制度，创新编制配备办法，探索以机动编制、编制周转池、“教师专户”等方式盘活编制存量，推动实现动态调整。

二是权利义务方面，以《中华人民共和国教师法》新一轮修订为契机，进一步明确和拓展教师权利义务的内容，扩大教师民主参与学校教学和行政事项的形式与内容，保障教师在职培训进修的权利。同时，增加教师教育教学自主权、教育惩戒权和对创新内容的知识产权，增补教师权利不能得到保障时的明确救济、补偿条款。此外，还要强化教师对未成年学生的保护救助义务（程雁雷 & 廖伟伟， 2006）。

三是表彰奖励方面，要完善中小学教师表彰奖励制度，明确表彰奖励条件和主体。进一步丰富形式，在提供相应荣誉表彰的同时，还应该积极配套落实相应物质奖励。此外，还要不断细化教师违规情形和处理办法。

四是退出方面，既要进一步明确教师退出制度中的管理主体、退出事由及法律依据，又要以退出标准为重要抓手不断完善退出机制，规范退出程序。以地方教育行政管理部门为退出的权力主体， 探索构建包括觉察期、辅导期、审议期和申诉期等一套完整的退出程序，切实保障教师权益（张彩云， 2014）。

五是退休方面，应该在国家提出的“逐步延迟法定退休年龄”（国务院， 2021）整体引导下，探索制定符合中小学教师职业特点，渐进式、有弹性、有差别的教师弹性退休年龄制度（李先军， 2017），同时不断优化健全走访慰问和分工联系制度、离退休教师党建会和评优表彰制度、离退休经费保障机制和困难帮扶机制，在必要情况下，成立教育部离退休教师工作领导小组，及时研究离退休教师工作，协调解决有关困难。此外，在全面推动建设教育强国、积极应对人口老龄化、建设全民终身学习的学习型社会与学习型大国新形势下，积极搭建相关平台，配套有关政策，调动优秀退休教师继续投身教育事业的积极性，探索发挥退休教师人力资源优势。

3. 强化政策工具与要素的耦合，从“离 散”迈向“交互”

不同类型政策工具的前提假设、作用机制等属性不同，对于推进教师队伍建设不同方面的适用性和效果也存在一定差异，未来可以通过优化政策工具与要素之间的搭配，进一步提升两者之间的耦合度。

一是权利义务方面，适当增加强制型和能力建设型工具相结合的组合搭配。一方面，以 《中华人民共和国教师法》 新一轮修订为契机，进一步明确和拓展教师权利义务的相关内容；另一方面，制订教师法治教育大纲，将法治教育纳入中小学教师培训体系，实施诸如“法治教育素养提升工程”等培训学习项目，进一步增进其权利义务意识。

二是编制配备方面，增加能力建设型和系统变革型工具相结合的组合搭配。鼓励支持地方积极探索深化编制改革的新思路新举措，推进相关试点，定期报告进展情况、积极成效、典型经验及意见建议等。一方面，可以引导鼓励地方政府适时采用政府购买服务的方式，对于腾退出来的事业单位编制向教师队伍倾斜调配；另一方面，进一步厘清教师编制所涉及的政府多部门之间的权限职责，建立科学有效的协同办公与问题解决机制。同时，为地方在编制核定指南和标准建设方面积极提供相应指导，不断优化和完善城乡统一的中小学教职工编制标准制度建设

。三是师德师风方面，强化不同政策工具的综合使用。一方面，既要通过出台相关制度规定对违反师德师风的行为予以严厉处罚，让 “零容忍”“决不姑息”“一票否决”等成为处置师德师风问题的关键词，不断凸显新时代教师职业规范中所划定的这一清晰、不可触碰的红线。同时又要通过诸如“专题研修班”等培训项目，不断增进教师群体对于师德师风的理性认识，深入领会“师德师风作为评价教师队伍素质的第一标准”的深刻含义。另一方面，对于在师德师风建设中有突出表现、产生广泛积极影响的，可以结合职称评定、评优评先等方面的政策倾斜，通过直接奖励助推师德师风建设。此外，可以引导增设推进师德师风建设的管理组织，比如师德师风工作领导小组或工作专班。由于高校和中小学校都是师德师风建设的主体，也可以鼓励有条件的学校设立师德师风建设委员会，明确委员会的组成原则和主要职责，增权赋能，充分发挥其在学校师德师风建设中的应有作用，提升政策的下沉效应。

五、局限与不足

本文从政策“工具—要素”的视角切入，通过文本计量与内容分析，尝试对党的十八大以来我国中小学教师政策的特征进行“画 像”，其实也算是一次教师政策研究中的实证探索。客观而言，囿于研究者的学术能力和知识视野，本研究也存在着如下一些局限与不足，未来仍需持续关注与深入挖掘：第一，在新时代的背景下，在当前教育治理的结构中，对于党的十八大以来我国中小学教师政策的政策工具使用特征、政策要素呈现特征何以出现的机理解释尚不充分；第二，对于不同层次主体所发布的政策，在政策工具使用、政策要素呈现以及两者之间的组合搭配上的变化特征探讨较为有限；第三，尽管教师政策从理论上是作为公共政策的一个内容范畴，但是相较于公共政策的一般特征而言，教师政策自身必然是有相应的独特性体现的，本文对此所做的探索尚不深入。

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Retrospective and Prospective of Primary and Secondary School Teacher Policy

in China since the 18th CPC National Congress：An Analysis Based on the

Framework of Policy“Instruments-Elements”

Tian Shixu

Abstract： To rejuvenate the country， teachers must be strong first. Teachers are the first resources of educa tional development. Since the 18th National Congress of the CPC， the construction of teachers in primary andmiddle schools has entered a new historical stage with the continuous promotion of the strategy of educationpower. Based on the perspective of policy tool theory， this paper constructed a theoretical analysis framework of“policy tool type-teacher policy elements”， and analyzed 68 national policy texts on primary and secondaryschool teacher team construction since the 18th CPC National Congress by using the methods of text measure ment and content analysis. The results show that since the 18th CPC National Congress， the national policies andmeasures to promote teacher team construction are diversified， comprehensive and complementary， but there areoveruse of capacity building policy tools and structural imbalance in the combination of policy tools. Teacher poli cy elements mainly focus on“ability and quality”elements， and the government’s coordinating role of policy sup ply is not sufficient. The compatibility between policy tools and teacher policy elements needs to be improved.On this basis， some suggestions are put forward to improve the policy system of future primary and secondaryschool teachers in China.

Keywords： the 18th CPC National Congress；primary and secondary school teacher policy；policy tools；policyelements

Author： Tian Shixu， doctoral candidate of the Center for Teacher Education Research of the Key Research In stitute of Ministry of Education， Beijing Normal University （Beijing 100875）

责任编辑 单 玲