欧盟供应链法生效，如何影响中国企业出海
2024-08-07 00:00:00杨昆灏
世界知识 2024年15期
7月25日，欧盟《公司可持续性尽责指令》（简称《公司尽责指令》）正式生效。该指令要求各成员国在未来两年内完成转化立法。这是欧盟层面首部跨行业强制适用的公司尽责法，也是近期欧盟出台的最重要的供应链法。它将人权和环境保护等价值目标嵌入经贸规则，通过公司实施尽责，确保在公司治理和全球供应链管理中遵守欧盟单方面指定的人权和环境标准。
公司尽责：从自愿实施到法定义务
《公司尽责指令》要求在欧盟内部市场经营的特定大型公司实施人权和环境尽责，以预防、识别、降低和消除公司经营及其供应链上的“不利影响”。根据法案，尽责范围应涵盖特定公司自身经营，及其子公司等全球附属实体和供应链上商业伙伴的经营活动。法案以公司雇员人数和年度营业额为适用标准。原则上，平均雇用人数超过1000人且上一财政年度全球净营业额超过4.5亿欧元的欧盟本土公司，以及上一财政年度在欧盟境内的净营业额超过4.5亿欧元的第三国公司须履行尽责义务。对于被识别为违反法案设定的人权和环境标准的经营活动，公司应及时采取尽责措施，主动应对其中可能或实际存在的风险。不履行尽责义务的公司需承担行政处罚和民事问责等法律责任。
强制适用的公司尽责义务和公司问责制是法案的最主要特征。不同于过去通常以自愿实施为基础的公司社会责任或“软法”性质的行业尽责指南，法案强制要求特定大型跨国公司制定和实施公司尽责程序。换言之，这些公司未来不仅应对自身的经营活动负有直接责任，而且对其全球经营的子公司等附属实体，以及上下游供应商的人权和环境保护问题也承担所谓的尽责义务。
“尽责”这一概念反映了工商业与人权领域的最新发展。传统意义上，“尽责”或“尽职调查”通常指公司投融资和兼并购法律实务中为发现和应对隐藏交易风险而开展的法律调查程序。2008年，联合国秘书长工商业与人权问题特别代表鲁格将“尽责”概念引入工商业与人权法领域，并在规则层面将“人权尽责”写入《联合国工商业与人权指导原则》。此后，“尽责”被广泛运用于公司社会责任和“环境、社会和公司治理”（ESG）政策和实践中。
为了确保公司履行尽责义务，欧盟《公司尽责指令》专门引入包括行政处罚和民事问责在内的双重问责机制，要求未能按照法案履行尽责义务的公司承担不利法律后果。一方面，由欧盟成员国指定的监管机构可以对违反尽责义务的公司施加罚款等行政处罚；另一方面，因公司未能履行尽责而导致人权、环境损害的，受有损害的当事人可以直接在相关欧盟成员国法院向违反尽责义务的公司提起民事诉讼，要求涉案公司承担民事责任。民事问责机制突破了传统意义上民事责任的相对性，要求违反尽责义务的公司直接对其附属企业和上下游供应商造成的人权和环境损害承担民事责任。有学者认为，面对高度不确定的诉讼成本和赔偿金额，这一机制使得欧盟《公司尽责指令》真正具备了“利齿”，倒逼公司尽最大努力对上下游供应链实施尽责义务，以规避可能产生的高昂民事赔偿。
立法过程争议不断
《公司尽责指令》立法在欧盟内部引发了广泛争议，争论焦点之一是强制适用的尽责义务和问责程序使公司承担了过重的合规责任和经营风险。早在欧委会正式提出立法提案前，欧委会内部负责监督立法质量的规制审查委员会罕见地两度否决该提案。审查委员会认为，欧委会未能充分说明《公司尽责指令》立法的必要性，以及政策选项的影响和法律的相称性。公司尽责义务对于企业竞争力、创新力、中小企业，以及第三国工商企业和产业等方面的负面影响仍不清晰。尽管法案始终未能获得规制审查委员会的支持，但欧委会最终以政治决定的方式绕开了内部审查程序，批准启动《公司尽责指令》立法。
除了立法酝酿阶段，《公司尽责指令》的立法谈判和表决也一波三折，法案文本经多方妥协才勉强闯关通过。欧洲议会和欧盟理事会在去年12月便完成谈判并达成临时政治协议。然而，今年2月，在欧盟理事会进行最终表决之际，由于德国执政联盟内部自由民主党的反对，德国政府临时改变一贯的支持立场，选择弃权。德国的转向使得本就立场摇摆的意大利和保加利亚等国也不再支持这一立法。最终，德国和意大利等国决定弃权，加之瑞典、奥地利和芬兰等近半数成员国本就对法案持不同立场，法案未能在欧盟理事会投票中获得所需的特定多数支持。对此，欧盟理事会不得不进一步考虑德国等国的要求及工商业的利益诉求，最终以压缩版文本才勉强在成员国间获得足够票数，并赶在本届欧洲议会任期届满前最后一次全体会议上闯关通过。
《公司尽责指令》立法的坎坷反映了法案持续面临的合理性赤字困境。除了欧盟共同立法者间的争论，来自欧盟本土和第三国的工商企业和投资者也担忧强制性尽责义务将对公司施加过重负担。欧洲商业组织在声明文件中称，该指令对公司尽责的标准和适用范围过于模糊，或将减损欧盟企业的全球竞争力。中国欧盟商会及其会员也表示，法案“或增加行政成本，给企业带来不平衡、不合理和不明确的义务”。部分商会会员企业认为，法案“要求受影响企业在其整个价值链中直接或间接开展尽职调查，这超出企业控制范围和能力水平”。
警惕对全球供应链的负面域外效应
欧盟《公司尽责指令》的实施将进一步推高全球供应链合规成本，法案的落地实施仍无法摆脱合理性之争。尽管欧委会一再强调未来公司实现可持续转型后的中长期收益，但难以掩盖其在中短期内可能面临的成本激增，以及合规负担向供应链上下游特别是向第三国商业伙伴转移，并最终转嫁给欧盟本土消费者和位于供应链产业链末端第三国中小企业的可能趋势。可以预见的是，欧盟公司供应链采购及合规成本的上升将推高产品价格和通胀率，进一步削弱欧洲企业的市场竞争力，同时也将加剧全球供应链的多元化、区域化转型态势，影响欧洲乃至全球经济复苏的步伐。
法案借助人权和环境保护等价值目标，试图论证欧盟单方面提高供应链准入门槛、建立贸易限制措施的合法性。与通常意义上的经济制裁措施相比，法案以单边方式限制市场准入和干预全球供应链，从而建立起了看似具备合法性依据的贸易限制措施。法案与经贸规则的直接挂钩将对未来贸易和投资活动带来负面影响，可能在实施中造成对国际贸易的不合理壁垒或武断的限制，甚至形成新的贸易保护工具。
尽管法案只要求在欧盟内部市场经营的特定大型公司实施尽责，但基于公司跨国治理结构和供应链全球分布，欧盟所提出的人权和环境保护标准将随着尽责程序在事实上延伸适用于公司的附属实体和全球供应商，从而单方面对包括中国在内的域外国家及其市场主体施加域外效应。中欧互为最重要的贸易伙伴，2023年，中欧贸易总额高达7830亿美元，双向投资存量超2500亿美元，经贸合作依赖度较高。欧盟《公司尽责指令》的生效实施将对中国对欧贸易和投资产生不利影响。法案单方面将欧盟指定的人权和环境标准作为涉欧经贸的前提条件，这将在事实上提高中国企业及产品进入欧盟市场及其供应链的准入门槛和合规成本。对此，应尽早识别法案可能沦为贸易保护工具的风险，对其实施过程中的变相歧视等负面域外效应保持警惕。
人权和环境等价值理念并非西方世界的专利，单边主义方式更不是全球性议题的最优解。
习近平主席曾在会见联合国人权事务高级专员时强调，“人权是历史的、具体的、现实的，各国国情不同，历史文化、社会制度、经济社会发展水平存在差异，必须也只能从本国实际和人民需求出发，探索适合自己的人权发展道路。”欧盟《公司尽责指令》所保护的可持续发展目标是人类社会共同的价值追求，这本身与中国在把握新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局，推动经济高质量发展的要求是一致的，与中国在人权和环境方面的立场和努力也是一致的。然而，对于人权和环境等价值目标的具体实现方式，特别是欧盟所引入的强制适用的公司供应链尽责立法，中国仍然需结合经济社会发展实际和国家利益予以具体分析和回应。面对人权和环境等全球性议题，中欧之间只有以平等为基础开展政府间对话磋商，在双边和多边法律框架下推动国际规则的制定和实施，才能更有利于各方的平等参与和全球问题的真正有效解决。
（作者为欧洲大学学院法学院博士研究生）
