日菲达成《互惠准入协定》，防务关系再升级
2024-08-07 00:00刘琳
世界知识 2024年15期
7月8日，日本与菲律宾在外长和防长2+2会晤中正式签署《互惠准入协定》（RAA）。这是日本首次与东南亚国家达成此类协定，同时也是菲律宾继与美国和澳大利亚之后，达成的第三份有关军事准入安排的协定。
日菲防务关系新突破
所谓《互惠准入协定》，指的是协议双方允许对方军队更自由、更便捷地进入和利用本国军事基地和军事设施，从而密切两国军事交流、强化双方在联合军事演习等军事安全领域的合作。日菲此次达成的RAA共包含29个条款，涉及定义、目的、适用性、对法律法规的尊重，访问部队人员、舰艇、飞机和车辆的进入、活动、离开，对驻在国设施、区域和相关服务的使用等。它将使日本自卫队和菲律宾武装部队能够更便捷地在对方领土上开展训练和行动，简化日菲两国在演习、巡逻、救灾等联合行动期间人员、装备、弹药等在入境方面的手续。协定还对军事人员在联合行动时的犯罪行为和意外事故的管辖权做出法律规定。
日菲早在2022年4月首次外长和防长2+2会晤中就同意对RAA展开探讨。2023年2月，菲律宾总统马科斯访日期间，两国就简化日本向菲律宾派遣自卫队进行灾害救援和人道主义援助的程序达成一致，为建立互惠准入机制奠定了基础。同年11月，日本首相岸田文雄访问菲律宾，双方商定正式启动RAA谈判。此后，日菲很快在东京举行了首次正式磋商。由于日菲均与别国达成过类似协议，有前例可循，加之双方合作意愿强烈，谈判进展较快，仅半年左右就达成协议。也可以说，这是两国战略和防务关系进入21世纪以来不断推进的结果。
早在本世纪初阿罗约担任菲律宾总统期间，日菲就决定建立“近邻间全面合作伙伴关系”。阿基诺三世上任后，菲日关系更是突飞猛进，其中防务关系成为重要组成部分，甚至是主要驱动力。2011年9月，阿基诺三世访问日本，双方发表《关于全面推进由特殊友谊纽带相连的近邻间“战略伙伴关系”联合声明》，将双边关系提升为“战略伙伴关系”。声明提出，双方领导人决定加强海洋安全部门之间的合作与协调，如日本向菲律宾派遣海上保安厅巡逻船，向菲海岸警卫队提供培训以及能力建设支持等。双方还决定加强防务机构之间的交流，如举行日本海上自卫队幕僚长和菲律宾海军参谋长之间的互访，推动日本海上自卫队舰艇对菲港口进行访问等。2015年6月阿基诺三世再次访日，双方签署了《为推进地区内外和平、安全和增长的共同原则和目标而加强战略伙伴关系的联合宣言》及其附件《加强战略伙伴关系行动计划》，明确了菲日未来可能共同开展的活动，包括救灾、安全对话、能力建设、联合演习、海上安全合作、打击海盗和海上武装抢劫等。访问期间，菲律宾与日本还正式签署了为菲海岸警卫队采购十艘巡逻艇的合同。杜特尔特就任总统后，尽管与美国的军事关系一度陷入紧张，但在菲日关系方面却延续阿基诺三世政府的基调，继续强化与日本的军事安全合作。
基于高层的重视和规划，日菲防务合作迅速推进，相关合作机制日渐完善，外长和防长2+2会晤、副防长会议、海洋与海事安全对话、年度防务对话是双方合作的主要制度性框架。此外，日菲还利用东盟防长扩大会议、东京防务会议等多边机制进行双边交流。日菲务实性防务合作的内容与形式也渐趋多样化，日本为菲律宾海警提供巡逻艇、教练机、运输机等装备，双方还在信息情报共享、联合演练、舰艇互访等方面拓展合作空间。日菲还展开更多联合演训。2015年5月，日菲进行了《海上意外相遇规则》联合演练。同年6月，日菲再次举行联合军演，日本派出P-3C巡逻机进入菲西部濒临南海的巴拉望岛普林塞萨港。2016年4月，日本首次以观察员身份参与美菲“肩并肩”联合演习。近年来，日菲双多边演习频度进一步加大。2023年11月，美菲联合日韩军队在邻近台湾的巴丹群岛和近南海的巴拉望岛等菲律宾战略要点，实施了“海上勇士合作”演习。2024年4月，美日澳菲海上力量在菲所谓“专属经济区”内举行了首次“海上合作活动”演练。6月，美国、日本、菲律宾、加拿大四国舰艇又在南海开展“海上合作活动”。
日菲推进防务合作的动因
单就《互惠准入协定》本身来看，虽然该协定不像美菲《强化防务合作协议》那样允许日本在菲基地轮换部署人员，但日本自卫队人员和装备却可以在今后的行动中，简化手续进入菲律宾境内，这为日本以更大力度开展与菲律宾的联合演习或参与美菲联合演习提供了法律支撑。例如，近年来日本都是作为观察员加入美菲“肩并肩”演习，但达成RAA后，日本便可以作为正式参演国参加演习。
从军事层面看，日菲签署RAA，双方联合演训规模、频次很可能进一步扩大，加之日菲还正在就一般军事情报共享协议进行探讨，这些举措都将加强两国互操作性，增强集体威慑能力。由于美日、美澳、美菲之间均有同盟条约，日菲达成RAA后，可与日澳RAA形成南北策应，进一步促进美日菲澳在危机或冲突事态下开展联合军事行动。此外，菲律宾还可以从日本获得先进装备，推进其军事现代化建设，日本则将实现军事足迹进一步渗透到东南亚。
从战略安全层面看，日本和菲律宾均与中国存在海洋领土争端，两国深化安全和军事合作，有联手在东海和南海应对中国的考虑。作为一个海洋国家，日本高度重视经过南海的海上交通线安全，并认为中国海上力量的崛起会改变“第一岛链”的力量平衡。在这一点上，它与菲律宾的利益是一致的。因此，日本着力强化与菲律宾的合作，并逐渐拓展到东南亚其他国家。从菲律宾角度来看，更希望积极引入域外力量，将南海问题变成多边问题，在多方势力的交错中寻求所谓自身海上安全的立足点。此外，美国拜登政府竭力打造“印太小多边机制”，继美日印澳、美英澳、美日韩等机制后，美日菲机制成为美国着力的重点，三国今年已经举行了首次峰会。美日菲三边关系中，美日合作较为紧密，美菲关系近年来也逐渐加强，若将日菲这一短板补齐，将助推美日菲这一“印太”最新的小多边机制成形。而且鉴于日菲两国距离台湾较近，日菲还有可能在台湾问题图谋合作，两国在美国的台海作战体系中将具有越来越重要的地位。因此，美日菲机制将是美国主导的“印太”小多边防务网络又一重要节点。
对“印太”安全的影响不容忽视
首先，加剧南海地区紧张局势。当前南海形势复杂严峻，菲律宾不仅派出海警船、海军舰艇等在南海采取过激行动，还积极拉拢美国、日本等域外国家介入南海争端。日本此次高调与菲律宾签署《互惠准入协定》，可能会使菲在南海采取冒险性行动时更为大胆。此外，日本通过新的“政府安全援助”（OSA）机制来持续强化菲律宾等南海沿岸国的海上安保能力，这不仅严重干扰南海地区的和平稳定，还可能诱发地区内军备竞赛，而且日本作为域外国家，在军事上深度地介入南海争端会推动南海形势进一步复杂化。
其次，影响地区安全稳定。实际上，自二战结束以来，日本通过战略性运用“政府开发援助”（ODA）不断强化在东南亚的经济影响力。近年来，日本在东盟整体“布局”，把各种力量整合起来，特别是2022年以来，随着“政府安全援助”（OSA）的推出，日本强化了8SzleakrsOa6Ya1VbTWHF/KJuLJmRNE7HU7mJ8hPEtM=军事安全能力的对外输出，在东南亚地区的军事影响力得到进一步提升，成为影响地区安全稳定的重要因素。
再次，强化了南海问题国际化和地区安全阵营化趋势。菲律宾与日本达成《互惠准入协定》，也是菲律宾打造与“志同道合”国家伙伴关系网络计划的一部分。除日本外，菲早在2012年就与澳大利亚签署《访问部队地位协定》，近期正加快拓展与更多国家的安全关系，借此增强其在南海问题上的国际支撑。菲总统马科斯就曾表示，“仅仅与日本签署这样的协定是不够的。我们需要与更多的国家签署此类协定。”菲律宾正在与法国、加拿大、新西兰探讨达成《互惠准入协定》或类似安排。这些举措会使南海问题的国际化趋势进一步强化，并可能助推形成挑动阵营对抗、鼓动“新冷战”的小圈子。
基于各自战略利益需求，日菲加强防务合作的整体趋势难以改变。但也要看到，日本与菲律宾在南海问题上的战略目标并非完全一致，日本在南海问题上的立场根本上是由日本对华意图以及战略利益决定的。通过以南海联动东海给中国造成全面的海上安全压力，同时动摇东南亚国家对中国的战略信任才是日本的真正目的。在南海问题上与菲律宾展开合作不过是日本总体战略设计中的一环。而对菲律宾来说，遏制中国并非其首要目标。巧用大国平衡，借助外部力量的支持来维护其海上利益才是菲律宾的战略诉求核心。同时，两国国内的政治决策核心更迭、社会反对力量地位提升以及大国的南海政策变化等也是影响日本和菲律宾在南海问题上互动的重要变量。例如，日本仍然面临法律上的制约、岸田政府支持率低迷、菲律宾马科斯和莎拉政治联盟走向破裂等国内政治因素，这些都可能给日菲合作带来影响。
（作者为中共中央党校〈国家行政学院〉国际战略研究院研究员）
