30年后，南非又一次站在十字路口
2024-08-07 00:00沈陈
世界知识 2024年15期
今年是南非打破种族隔离制度、实现民主自由30周年。在这个时间节点上，南非新一届大选举行。这次大选也被称为南非30年来竞争最激烈的一次选举。执政党非洲人国民大会（非国大）仅获得约40%的选票，执政30年来首次未能单独获得议会多数席位。在此情况下，南非总统拉马福萨宣布效仿1994年新南非首次大选后的组阁方式，与民主联盟以及因卡塔自由党、爱国联盟等反对党组建民族团结政府。这次大选也成为南非政治格局的分水岭。从形式上看，第二次组建的民族团结政府仿佛使南非重回30年前政治转型的起点，但其背后却反映出30年来新南非经济社会转型的进展与曲折。
特有的“定居者殖民主义”
新南非的起点是非国大领导的反种族隔离斗争。“种族隔离”（即apartheid），是一个南非荷兰语单词，意思是“分离”，这是20世纪90年代之前南非政府为其种族政策定的正式名称。南非的种族隔离实际上是一种基于种族歧视的政治、经济和社会制度，通过维持白人权力地位、剥夺非白人合法权利，进而固化种族之间的不平等地位。与非洲其他地区不同，白人在南非定居时间早、人口规模大，因此南非反种族隔离斗争异常漫长而艰苦。
南非特有的“定居者殖民主义”可以追溯到1487年达伽马绕过南非好望角，开启欧洲人的世界“发现”之旅。1652年荷兰东印度公司在开普敦建立殖民地，标志着欧洲人在南非定居和殖民活动的开始。由于受到上百年的殖民统治，南非当地的原住民科伊桑人逐渐消亡，而白人殖民者形成了新的民族，即布尔人（或称阿非利卡人）。到了19世纪，列强大大加快了在南部非洲的殖民活动，特别是在1814年维也纳会议后，开普殖民地成为英国的领土，引发了阿非利卡人的“大迁徙”行动。在向北迁徙的过程中，阿非利卡人与沿途的科萨人、祖鲁人等黑人族群发生激烈冲突，前者通过威逼利诱等方式获得了新的殖民地。
进入20世纪，英国殖民者与阿非利卡人达成妥协，于1910年建立了南非联邦。在这之后，种族不平等现象愈演愈烈。1913年出台的《土著人土地法》将南非联邦7.3%的土地划为“保留地”，禁止黑人在“非洲人保留地”之外占有或购买土地，以限制黑人的土地所有权，后来这一比例增至12.9%。此后，通过《人口登记法》《特定居住法》《促进班图自治法》等法律，南非白人政权限制了黑人在教育、就业、住房等方面的权利。例如在劳动分工中，技术和监督工作实际上被白人垄断，在贸易和小商品生产方面白人亦享有特权。1948年，南非国民党上台执政，意味着种族隔离制开始系统实行。南非国民党政府在20世纪50年代实行了“班图斯坦计划”，“班图斯坦”又称为“黑人家园”，南非在20世纪60年代至70年代共建立了十个所谓的“黑人家园”，所有南非的非洲人都被划归“黑人家园”。
不难看出，南非社会一开始就建立在殖民和种族压迫之上。南非的白人殖民者控制了国家政治、军事部门以及矿业、工农业等经济部门。种族隔离制度使白人不仅获得资金、土地上的全面优势，还包括各种特权。在此基础上，虽然南非的资本主义得到了较大发展，但南非的黑人无产阶级则面临着基于种族和资本的双重压迫。南非资本主义发展与殖民扩张、种族隔离之间密切联系，塑造了南非“定居者殖民主义”在政治、经济、社会等层面的特有表现。
在反种族隔离中形成了不同的政治转型方式
南非黑人反抗种族隔离的斗争一直生生不息。1912年，“南非土著人国民大会”在布隆方丹宣告成立，1923年改名为“南非非洲人国民大会”。在南非人民反抗种族主义的斗争中，非国大逐渐成为这一运动的领导核心。二战期间，很多黑人青年、工会活动家和知识分子参加非国大，为组织带来了活力。1944年，26岁的曼德拉投身革命，参加了主张非暴力斗争的非国大。二战后，曼德拉领导了1952年的非国大反抗运动。1960年3月，南非德兰士瓦省沙佩维尔镇的黑人举行大规模示威游行，反对南非当局推行带有种族歧视色彩的“通行证法”，警察向抗议者射击，打死69人，打伤180人。这就是著名的沙佩维尔惨案。惨案发生后，非国大被南非当局宣布为“非法”组织，它的一些主要领导人流亡国外，国内组织则转入地下。此后，非国大提出了进行武装斗争的主张，并于1961年12月建立了军事组织——“民族之矛”，由曼德拉任司令，领导武装斗争。1962年，曼德拉等领导人被捕入狱，被关押到罗本岛的监狱中。
南非黑人反抗种族隔离的路线主要可以分为非洲派与宪章派两种。非洲派的代表人物是安东·姆兹瓦克·伦比德。伦比德是非国大青年联盟的创立者，以其非洲主义思想著称。该思想的核心观点认为南非革命具有“以肤色划线的性质”，并主张革命力量应来源于各族非洲人之间的团结。他还反对与白人进步势力、有色人或印度人等非黑人种族结成联盟，担心这会损害黑人的内部一致性，并削弱非洲人的民族团结。曼德拉在青年时代深受非洲主义思想影响。但与此同时，非洲主义实际上提出了“黑人种族主义”思想，对建立民族统一战线和非国大的发展造成了一定的负面影响。
宪章派源自1955年由非国大发起并通过的《自由宪章》，该文件后来成为非国大领导反种族隔离斗争和推动新南非国家转型的纲领。《自由宪章》从法理上把黑人、有色人、印度人都视作“黑人”范畴，并提出南非是黑人和白人共同的家园。这一表述有助于团结进步白人势力，组成更大范围的多族群统一战线。《自由宪章》还用接近四分之三的篇幅阐述经济纲领，包括产业（特别是矿业）国有化、实行“耕者有其田”的土地改革、全民福利保障等措施。《自由宪章》签订以后，曼德拉等人转而成为宪章派的积极支持者。宪章派与非洲派的分歧到新南非成立以后仍在延续，成为非国大内部动荡和分化的根源。
20世纪80年代后期，南非对立双方的力量对比发生显著变化。白人政权尽管拥有政治、经济实力和镇压手段，但是随着南非社会经济的发展和黑人反抗运动的壮大，种族隔离制度已难以继续推行。国际社会对种族隔离政策的谴责和对南非政府实施的制裁逐渐增加，使得白人政权陷入政治与经济困境。1990年2月，时任总统德克勒克宣布取消对黑人解放组织的禁令并释放曼德拉等黑人领袖。白人政权寻求与曼德拉领导的非国大达成新的政治安排，南非制宪谈判由此展开。非国大强调“多数人统治”，而白人政府坚持要求获得“否决权”，实际上是要求让少数白人议员对任何议案均拥有否决权。双方在权力分配上僵持不下，谈判一度破裂。此外，保守的白人右翼政党、主张建立祖鲁人国家的因卡塔自由党等政党也希望左右谈判进程，制宪谈判因此变得更加艰难而漫长。为了打破谈判僵局，非国大提出了著名的“夕阳条款”，即“南非属于生活在其中的所有人，非国大不寻求立即施行多数人统治，而是在一段时间内与白人分享权力，通过组建民族团结政府的方式逐步实现向多数人统治过渡”。“夕阳条款”得到南非绝大多数民众和政治势力的支持，最终促成了第一次南非民族团结政府的成立。
1994年4月，南非举行首次不分种族的大选，最终以非国大为首的三方联盟（非国大、南非共产党、南非工会大会）以62.65%的得票率获胜，曼德拉出任南非首任黑人总统。按照“夕阳条款”，非国大、南非国民党、因卡塔自由党组成民族团结政府，吸收原有的白人公务员、有色人、印度裔等其他少数族裔进入政府。非国大还与泛非大、自由阵线、保守党等在野党广泛接触，寻求谅解与合作。“南非模式”着眼于化解种族矛盾、促进国家团结，形成了与其他非洲国家不同的政治转型方式。
新南非重点推进种族和解与经济平权
在赢得1994年大选后，非国大领导的新南非重点推动两项工作：一是清算种族隔离时期的历史问题，维护公平与正义，促进国内种族和解；二是发展经济和促进就业，尤其是改变长期以来黑人受到歧视和压迫的状况，扶持黑人经济发展。前一项工作在短时间内取得了较大进展，推动了新南非的国家整合；后一项工作则面临经济增长缓慢、社会改革滞后等挑战，成为社会矛盾持续积累、非国大内部不断分化的主要因素。
首先，通过种族和解推动国家整合。南非是一个文化多元、族群复杂的国家。由于受到长达数百年的殖民主义、种族主义统治，南非社会存在的严重隔阂，体现在生活方式、民族文化、社会心理等各个方面，因此消弭社会割裂就成了新南非国家治理的起点。南非新宪法把“平等权”作为公民的首要权利，强调各民族的语言、传统习惯、宗教信仰一律平等、不受侵犯。同时，新南非政府的日常运行通常采取低调方式对待民族问题。例如在政府设置上，新南非政府不设主管民族事务的部门，有关族群问题的事务交由文化艺术部处理。在官方正式发言中，政府极少使用“多民族”这一提法，而以“文化多元性”“多语言”等表述代之。这些处理方式有利于化解原本紧张的族群关系，推动新南非在短期内实现多元一体的国家构建。
非国大政府还成立了真相与和解委员会，用以解决复杂敏感的历史问题。与报复性的历史清算方式不同，该机构不仅负责调查种族隔离时期发生的侵犯人权行为，还力图对过去的罪行给予宽恕处理。在1996～2003年，该机构共审理了约2.2万个案件，共有1200人获得大赦。真相与和解委员会以理性的精神超越过去的冲突与分裂，不仅维护了南非的正义与统一，还为世界其他地区解决历史问题提供了一条可以借鉴的新路。
其次，推进经济平权，扶助黑人经济发展。通过发起制宪会议和成立民族团结政府，非国大完成了政治平权的目标。按照《自由宪章》提出的目标，非国大执政后将通过“重建与发展计划”实现经济平权的目标。“重建与发展计划”提出，五年内创造250万个就业机会，建造100万套住宅，为250万户家庭提供生活用电，为100万户家庭提供清洁饮用水，全民享受十年免费教育，将30%的农田重新分配给黑人，建立全民医疗、事业保险等社会福利体系。由于“重建与发展计划”过于偏重社会福利而在经济增长方面着墨不多，同时追求黑人增益而白人不减益的精神，使得该计划缺乏足够的财政可持续性。非国大曾计划在五年内拿出390亿兰特来推动实施该计划，但财政最终只拨付40多亿兰特。“重建与发展计划”后来被“增长、就业与再分配计划”取代。
需要指出的是，尽管“增长、就业与再分配计划”吸纳了财政紧缩、税收减免、贸易自由化、国有企业和公共服务私有化等新自由主义政策，但非国大支持黑人就业和收入增加的宗旨并未改变。为了促进经济平权，非国大政府出台了《黑人经济赋权法案》《基础广泛的黑人经济赋权法案》等一系列向黑人倾斜的法律政策。在持股方面，黑人经济赋权政策要求过去由白人垄断的矿业、制造业、金融业、服务业等行业，在规定期限内增加黑人控股的比例。在就业方面，黑人经济赋权政策要求南非企业中的黑人高级经理人比例达到60%，中层管理者达到75%，技术人员达到80%，达不到该要求的企业将无法获得南非政府采购的项目。
黑人经济赋权政策使南非富裕阶层和中产阶级中的黑人比例明显增长，如拉马福萨1996年一度退出政坛，加入到黑人经济振兴浪潮中，后成为南非顶级富豪。不过，黑人经济赋权政策实行中也出现一些问题。在一批被称为“黑钻石”的黑人富裕阶层出现的同时，商业环境却面临困境，如用工成本大幅提高，白人资本外逃，南非黑人的失业问题和贫困问题因此雪上加霜。
种族隔离制度下土地占有的不平等，特别是旧政府强制剥夺非洲人的土地，是新政府必须解决的问题。不过非国大政府放弃了《自由宪章》中“耕者有其田”的主张，转而采取“愿买愿卖”的温和土地改革立场，即根据与农场主达成的协议价格购买土地，随后将这些土地分配给无地或少地的农民。从1994年颁布“土地再分配计划”到2014年，南非土地再分配面积达到940万公顷，受益人口约25万。但由于农场主漫天要价等多个原因，土地再分配进程推进较慢，与非国大政府的计划有一定差距。
南非的民族和解与政治转型，给经济发展带来有利的国内和国际环境，促进了贸易和投资的增长。1994～2004年南非经济年均增长3%，2005～2007年超过5%。但受国际金融危机影响，2008年南非经济增速放缓，同比增长下滑至3.1%，2009年为-1.8%。2010年以来，祖马政府相继推出“新增长路线”和《2030年国家发展规划》，围绕解决贫困、失业和贫富悬殊等社会问题，以强化政府宏观调控为主要手段，加快推进经济社会转型。拉马福萨2018年任总统后，先后推出“新投资倡议”“经济刺激与复苏计划”，举办就业峰会和投资大会，致力于恢复经济增长。2014～2019年，南非经济增长率保持在1%上下，2020年受新冠疫情影响，经济收缩6.4%，2021年出现较强复苏，经济增长4.9%。
在外交领域，新南非以新的姿态融入国际社会之中，奉行独立自主的和平外交政策，做出回归非洲的战略选择，站在发展中国家的立场上，积极参与国际事务。南非始终积极参与南南合作，包括加入金砖国家、77国集团、不结盟运动等，积极推进“全球南方”的议程。在南北合作中，主要的合作对象包括经济合作与发展组织、二十国集团（G20）以及欧盟等。南非在国际事务中扮演着越来越重要的角色。
出现新的社会矛盾，政党分化频现
在推动一系列改革和发展事项，取得实质性进展和成果的同时，新南非也出现了新的社会问题和矛盾。在劳资关系方面，随着一批政界、商界黑人精英群体的崛起，其关于收入分配的立场逐渐与广大黑人贫民产生分化，使南非原先以族群划分的劳资关系趋于复杂。2012年，马里卡纳矿区（世界最著名的铂金矿区）约10万名工人举行罢工。这场罢工影响深远。在土地改革方面，随着温和土改政策陷入困境，东开普省、夸祖鲁—纳塔尔省、马普马拉加省等地区出现暴力抢夺农场主土地事件，针对农场主的谋杀案件也屡见不鲜。面对社会压力，2018年南非国民议会以241票赞成、83票反对，通过了赋予总统无偿征用土地权力的修宪法案。但直到目前，南非的激进土改政策仍停留在政治说辞阶段。
在教育方面，学费攀升加剧了贫富阶层之间的不平等关系。2015年10月，南非各地的大学校园爆发了针对学费上涨的抗议活动，导致一些院校被迫暂时关闭。随后，抗议学生将关注点从教育公平问题进一步扩大到殖民主义和种族主义的历史遗留问题。随着开普敦大学学生成功拆除白人至上主义者塞西尔·罗德斯的雕像，斯坦林布什大学、金山大学等院校也纷纷效仿，“学费必须下降”运动演变为“罗德斯必须推倒”运动。由于教育公平未能得到彻底解决，类似的高校抗议活动此后不断重演。
与此同时，非国大历经数次分化。在曼德拉及其继任者姆贝基主政期间，非国大长期在南非国民议会中维持一党独大格局。但由于姆贝基推行的“增长、就业与再分配计划”是未经非国大全国代表大会讨论做出的决策，并且没有惠及广大黑人贫民，引发非国大中下层党员的强烈不满。2007年12月，在非国大主席选举中，祖马以2329票对1505票战胜姆贝基，当选非国大主席。一些姆贝基的支持者因此脱离非国大，组成人民大会党。人民大会党参加了2009年大选，直接导致非国大在国民议会中丧失绝对多数席位，这是新南非时期非国大面临的第一次重大分化。2009年5月祖马上台后，非国大内部再次出现分化。原先祖马的支持者、时任非国大青年联盟主席朱利叶斯·马莱马主张实施南非矿山和银行国有化、无偿征收土地进行再分配等政策，与祖马产生严重的政治分歧。2012年，祖马将马莱马开除党籍，后者于2013年成立经济自由斗士党。由于经济自由斗士党的成立时间与马里卡纳罢工事件、“学费必须下降”运动时间接近，加速了马莱马的激进施政主张在南非年轻人、穷人和失业者中的传播。经济自由斗士党在2014年大选首次亮相，赢得了约6%的选票，在2019年、2024年大选中，该党均赢得约10%的选票，成为非国大主要竞争对手之一。
非国大第三次分化出现在2018年后。2018年，因丑闻缠身、执政期间经济衰退及失业率上升等因素，祖马被迫辞去总统一职。尽管如此，祖马在祖鲁人中的支持率并未下降，其之后成立的民族之矛党在今年大选中表现出色，支持率超过13%，一跃成为议会第三大党，从而加快了非国大支持率的大幅下降和南非政治格局的重大调整。
南非又一次来到十字路口
1994年的民族团结政府正式宣告南非种族隔离统治的终结，象征着一个崭新历史时期的开始，因此在彼时得到了南非社会的广泛拥护和普遍期待。今年新组建的民族团结政府，则混杂着国内民众的期待和不满，反映了政党之间的分歧，标志着南非又一次站在新的十字路口。南非未来将走向何方？
尽管1994年和2024年的南非政府名称相同，但二者在政党格局、政府构成方面存在显著差异。其一，非国大在1994年的大选中赢得了超过62%的选票，拥有单独执政的能力，曼德拉在此情况下邀请其他党派加入政府，意在显示宽容与和解。在今年大选中，非国大的得票率下降至40%，权力分享联盟成为非国大迫不得已的选择。其二，1994年的民族团结政府几乎包含国内所有主要政党，参加政府的政党议席约占国民议会议席总数的95%。而今年的民族团结政府虽然宣布对议会中所有政党开放，但在选举中得票率排名第三的民族之矛党和排名第四的经济自由斗士党拒绝加入。二者组成了名为“进步核心小组”的反对党联盟，接近国民议会议席总数的30%。这意味着政府构成发生很大变化。
今年的民族团结政府预示着多党联合执政将成为南非未来政治的新常态，而非国大将继续在其中扮演重要角色。一方面，由于许多南非年轻黑人对非国大的感情并不像长辈那样深厚，缺乏足够的教育、住房和就业机会引发了这一群体对1994年政治和解的质疑与不满，进而导致民族之矛党、经济自由斗士党等与非国大有深厚渊源的党派异军突起，不断分化非国大原先的选民基础。另一方面，非国大在南非政党格局中处于中间位置，仍是南非最广泛的民众代表。经济自由斗士党代表黑人贫民阶层，要求立即实现公共服务、一些企业的国有化和土地改革；民族之矛党成员主要是祖鲁族，主张扶持黑人的经济政策；民主联盟传统上属于白人政党，主张实行不分族群的自由经济政策；非国大的支持者则跨越黑人、白人、有色人等所有族群和阶层，有能力推出超越族群和阶层的政策。从这个角度上讲，非国大一党独大格局虽成为过去，但该党仍在较长时期内具备其他政党所没有的政治整合优势。
新的民族团结政府的成立也会对南非的外交政策产生较大影响。基于非国大反抗种族隔离斗争的历史，新南非的对外交往基于泛非主义和南南合作两大原则，积极参与非盟、金砖国家等“全球南方”机制。新加入政府的民主联盟、因卡塔自由党等政党在意识形态、民族文化、经费资助等方面则与欧美国家有千丝万缕的联系，因此要求新政府采取更多亲西方政策。例如，非国大在乌克兰危机中采取中立立场，民主联盟则宣称“将与自由世界站在一起”；非国大领导的南非政府将以色列告上国际法庭，积极声援巴勒斯坦的民族解放斗争，民主联盟对此持反对态度。南非未来的外交转型会面临价值取向与地缘环境的结构性冲突。
历史经验表明，民族团结政府有利于促进南非的政治和解和社会进步，但并非是解决所有问题的“万能钥匙”。新南非的民主制度并未如预期那样实现显著的经济增长和贫困消除，广大黑人民众仍然处于南非社会的最底层，并且长期存在的低增长、低收入以及高通胀率、高失业率等经济问题使这一人群的处境愈加恶化。新南非历届政府尝试通过不同的经济计划和方案来解决经济问题，这些方案在新自由主义和社会民主主义之间摇摆不定，反映出非国大内部以及南非社会在经济发展道路方面的明显分歧。随着时间的推移，新南非在土地、就业、教育等领域的矛盾不断累积，使得社会抗争和暴力活动不能再被简单归咎为种族隔离时期的遗留问题，而是深刻嵌入到种族隔离结束以后的政治经济秩序中。有分析指出，新南非政府未实行过任何大规模的国有化或资产重新配置，这使得南非保留了从殖民时代就逐步成型的经济结构失衡问题，其特征包括产能不足、经济垄断、国有企业治理缺失、过度依赖资源型开发和外资流入、出口贸易结构单一（矿业是支柱产业）。因此摆脱结构性经济缺陷成为南非国家发展中最大的重点和难点。当前推动南非经济实现快速、包容和可持续增长，并通过解决贫困和不平等问题来创造一个更加公正的社会，是新组建的民族团结政府的当务之急。
总之，30年来，以非国大为首的执政联盟带领南非人民创造了丰硕成果，该国政治局势稳定，经济改革之路稳步前进，国际地位显著提升。然而，与1994年的民族团结政府相比，今年新组建的民族团结政府显然需要应对更为复杂的经济和社会挑战。随着多党联合执政成为南非政治的新常态，该国的政治稳定性和政策连贯性也面临更大考验。
（作者为中国社科院世界经济与政治研究所副研究员）
