以产业链政策为中心扎实推动中部地区崛起

【摘要】产业链政策是基于产业链现代化目标由其他各种相关经济政策合成的综合性经济政策。实施全方位、系统性、合成式的产业链政策，有利于协调产业政策与区域政策之间的内在冲突，重塑我国国内垂直分工体系，推动中部地区加快发展新质生产力，形成具有竞争力的区域创新产业集群与全球产业链集群。以产业链政策为中心推动中部地区崛起，可以按照“点、线、面、体”四位一体的思路，重点打通在东中西三大地带建设现代化产业链、促进区域间经济循环的堵点与卡点，推动建设区域间产业链的协调机制，兼顾效率与公平，推动建设区域创新产业集群与全球产业链集群。

【关键词】产业政策 区域政策 产业链政策 中部地区崛起

【中图分类号】F127 【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2024.12.011

改革开放以来，我国经济政策在很长一段时间里以速度效率为主要导向，随着东部地区深度嵌入全球经济循环，以速度效率为导向的产业政策在市场机制作用下驱动商品要素资源大量流入沿海发达地区，成为东部地区快速发展、地区间发展差距不断扩大的内在原因之一。推动社会经济高质量发展、推进中国式现代化必须践行以公平发展为导向的区域政策，实现地区间的相对均衡发展。习近平总书记在主持召开新时代推动中部地区崛起座谈会时强调：“中央有关部门要加大支持力度，研究提出新时代推动中部地区崛起的政策举措”。[1]新时代推动中部地区崛起的政策措施与过去有何不同？这些政策举措如何克服效率与公平之间的冲突？应该实施哪些有效的政策措施？本文试图对这些问题作出尝试性探索。

新时代需要新型政策措施推动中部地区崛起

传统产业政策的基本思路是利用政府强大的行政力量，根据非均衡发展原理，把稀缺资源重点投入到那些需求弹性大、技术进步快、产业关联性强的主导产业，目的是通过产业间的直接与间接关联效应，主导产业发展以带动国民经济其他部门加快发展。这种政策举措存在两个重要的问题：一是容易扭曲市场机制在区域协调发展中的作用，来自纵向的资源分配机制往往会抑制横向的市场协调，从而影响实际的经济效率。如按照资源条件和比较优势，某些项目本应该配置在耗能、耗资源较多的中部地区，但是在地方政府主导型产业政策的巨额补贴下，却有极大的可能性被配置到缺乏资源条件、运输成本高的沿海地区；二是这种资源配置机制容易忽视区域经济发展机会的平等性与公平性，造成地区之间发展的严重差距。这是由于在实践中符合这些选择标准的主导产业往往位于发展条件与资源禀赋较好的发达地区，以快速增长为主要导向的产业政策举措经常会忽略对相对落后地区的投资与发展。

因此，新时代推动中部地区崛起的政策措施，肯定与过去在速度型赶超战略支配下，政府传统的挑选“输家赢家”型的产业政策举措有很大不同，转为以发展公平为主要导向加码区域政策力度，也是为了纠偏产业政策对区域均衡发展的某些负效应。[2]但是否可以继续沿用实施西部大开发战略、东北地区振兴发展战略等时期采取的政策举措与主要做法，借助于区域政策机制集中将政府能够控制的资源大幅投入到中部地区，则还需要进一步研究。这些政策举措虽然落实了区域协调、均衡发展的要求，有利于实现区域发展公平，但也存在一些明显的问题。

一是从实际效果看，大量发展资源集中地在短期内投入到相对落后地区，虽然在一定程度上改进了当地的发展条件与生活条件，但这只是发展的一个必要条件而非充分条件。也就是说，如果不解决发展的根本问题，如市场与开放、科技、教育、人才和制度创新等问题，短期的快速增长态势实际上很难持续。

二是从发展理论看，要实现长期可持续的发展，所选择重点投入的产业要与其资源禀赋相符合，否则就会适得其反。例如，相对后进地区的生产成本低但制度性交易成本高，适合发展对生产成本敏感而对制度性交易成本不太敏感的一般性制造业。而高技术产业因为对制度创新最为敏感，光靠物质资本投入是远远不够的，所以一般不合适在制度性资源短缺的相对后进地区发展。因此，如果为了实现区域振兴、迅速缩小区域差距的目标，将大量资源短期内重点投入到相对后进地区支持发展高技术产业，往往欲速而不达，甚至可能造成严重的资源浪费。

三是从整体上看，以区域发展公平为导向的政策替代以速度与效率为导向的产业政策后，由于相对后进地区的投资效率较低、获得的发展资源较多，而发展更快、效率更高的沿海发达地区得不到更多的发展资源，导致整个国家宏观经济的配置效率必然会有所降低，并从动态上影响后续国家能力的提升，最终影响国家对相对后进地区的持续投入能力。

新时代推动中部地区崛起、推进中国式现代化，必须在新发展理念指导下，将公平与效率两者有效结合起来。能够达到这一要求的政策体系，既不可能是单一以效率为导向的产业政策，也不可能是单一以公平为导向的区域政策，而最有可能的是在强化产业链、实现产业链现代化的目标指向下，将这两个表面上看起来相互冲突的政策结合起来，实施全方位、系统性、合成式的产业链政策。

产业链政策：新时代推动中部地区崛起的有效政策举措

近年来，随着我国加快推动产业链现代化和建设现代化产业体系，产业链这一由其他经济政策基于产业链现代化目标而合成的综合性经济政策逐步形成。这一政策主要有四个特点：一是产业链中企业之间的交易行为，可能对不参与直接交易的第三者有一定的外部性影响，因而产业链这种资源就具有一定的公共品性质，维护市场运行基础的稳定性与正常秩序的产业链政策，也就具有公共政策的含义。二是产业链政策本身并没有独立行使的政策手段与工具，其形成与使用取决于与其他各种政策的精准与有效搭配。三是政策的参与主体呈现多元性，除了政府机构作为最重要的主体外，还有行业协会商会、企业与研究机构等参与。四是政策目标会根据实践需要而灵活变动，过去是追求效率，而当下最重要的是在全球产业链重组的背景下保证产业链的安全与韧性。具有上述特点的产业链政策之所以成为推动中部地区崛起的最有效的政策措施，主要是因为实施全方位、系统性、合成式的产业链政策具有其他政策不具备的特殊功能。

一是有利于协调宏观上产业政策与区域政策之间的内在冲突。在推进产业链现代化的发展过程中，完全可以综合性地运用产业政策与区域政策这两大政策工具，促进中部地区加速崛起，使两者围绕我国产业链现代化的建设目标，在推动中部地区崛起进程中产生功能互补性效应。如运用区域政策加速推动沿海地区产业链上失去比较优势的某些环节转移到中部地区，同时运用产业政策扶持转移到中部地区的这些企业，即沿海地区作为产业链“链主”，在作为“链长”的中央政府指导下，通过市场化治理把某些缺乏比较优势的产业链环节，有战略目标地转移到中部地区。这样一来，我国中部地区就能够成为全球竞争中对冲产业链外移的有效力量，在实现效率要求的同时兼顾公平发展的目标。

二是有利于重塑我国国内垂直分工体系，增强其韧性与安全性。面对当今世界的全球化趋势，构建新发展格局必然要求我国发挥超大规模市场优势，把参与全球产品内分工为主的格局，转换为以国内价值链主导国内国际双循环相互促进的新发展格局；从重视参与国际垂直分工，转向重视形成国内垂直分工体系；把充分暴露在外的产业链供应链适度内向化；以建设全产业链的思路，重组沿海地区与中部地区的产业链配置关系，以沿海发达地区企业为产业链龙头，协调横跨中国东中西地区的产业链企业，形成推动中部地区崛起的新政策举措。

三是有利于中部地区抓住第四次工业技术革命的机遇，加快发展新质生产力。因地制宜发展新质生产力的要求，决定了中部地区产业政策的目标不应主要集中在投资具有不确定性的前瞻性未来产业等领域，而是要根据自身条件及可能，积极发展与新质生产力相对应的新产业、新赛道。其中一个最重要的举措就是要在产业链转移过程中，利用“智改数转网联”技术，实现对所转移的传统产业的技术改造，使其焕发生命力和竞争力。[3]产业链的区域间转移不应该成为产业的区域平移，而应该是在转移中实现产业升级。

四是有利于中部地区形成具有竞争力的区域创新产业集群与全球产业链集群。一方面，以产业链现代化为中心实施区域政策，主要是引导沿海地区产业链向中部地区转移，这种转移如果叠加新技术改造，将促进中部地区先进制造业的集中与集聚；另一方面，以产业链现代化为中心实施中央主导型产业政策，要求主动优化中部地区投资营商环境，将资源主要投向基础产业，从而有利于提高产业公共服务水平，降低产业链转移的交易成本。基于在全球价值链与地方性产业集群中中国企业双重嵌入的现实，在中部地区布局一批基于国内价值链联系的、开放性的全球产业链集群，是中国政府积极应对未来产业链对产业链、产业集群对产业集群、全球产业链集群对全球产业链集群的竞争方式的有效措施。

以产业链政策为中心推动中部地区崛起的具体政策举措

可以按照“点、线、面、体”四位一体的思路，[4]面向当前制约中部地区崛起的主要问题，有目的地全面构建以产业链政策为中心推动中部地区崛起的具体政策体系。

制定产业链“点”突破政策，重点打通在东中西三大地带建设现代化产业链、促进区域间经济循环的堵点与卡点。当前，全球产业链供应链加速重构，我国产业体系完整性和产业链安全稳定面临较大挑战。为实现“优化区域产业链布局，引导产业链关键环节留在国内，强化中西部和东北地区承接产业转移能力建设”的目标，打通主要堵点与卡点，产业链政策设计的重点与难点在于运用“一链一策”的方法，对具体问题进行具体分析。首先，针对中部地区因投资营商环境欠佳而导致交易成本相对较高的短板，产业链政策的重点在于解放思想、深化体制机制改革。直接生产成本高，可以用基础设施投资、加快机械化、自动化、智能化等方法来解决，但制度性交易成本高，只能通过深化科技体制、教育体制、人才体制等改革，来打通束缚新质生产力发展的堵点卡点。其次，针对中部地区缺少市场的问题，解决关键在于提高生产率，在此基础上改进居民收入分配，提升我国居民的收入水平和消费水平。同时，要加快建设全国统一大市场，利用超大规模市场的经济效应，强化区域分工、降低生产成本和提高生产质量。最后，针对中部地区缺乏人才的问题，短期内可以考虑试行阶段性的人才政策，例如，有意识地选择一大批现代市场意识更强的东部地区优秀干部，在保留其东部地区现有待遇的前提下，组织其投身中部地区建设；中长期主要可以考虑加大内地院校对中部地区的支持力度，以及发展本地化教育就地解决人才供应问题，等等。

制定产业链“线”连接政策，重点推动建设区域间产业链的协调机制。为了在东中西三大地带建设贯通全国的产业链供应链，需要建设产业链部际省际联席机制、产业链上下游环节连接机制、产业链区域间连接机制、产业链要素连接机制、产业链国内外连接机制等协调机制。以产业链上下游各环节的连接机制为例，在政府的指导下可通过产业链“链主”与上游企业间的协调互动来实现生产力的创新性配置。一是建设面向国内外市场驱动的全球价值链“链主”机制，为位于中部地区的上游投入品、原材料、专精特新中小企业等提供符合市场需求与创新的商业化场景。这样的分工可以充分利用各区域资源禀赋、发挥各区域的比较优势，并实现最强的市场竞争力组合。在创新实践中，有很多短板问题并非由于技术难以突破，而是因为供应商不了解使用的真实场景，或缺少下游企业作为“链主”的扶持。因此市场驱动型“链主”与其供应商之间的密切互动、相互配合、同步攻坚，不仅是上游企业市场实现、拉动其成长的关键，也是实现产业链升级的基本机制。[5]二是建设具有全球竞争能力的技术驱动型全球价值链“链主”机制，为中部地区企业提供来自本产业的可靠技术支持。由于这类“链主”掌握产业链各环节非常准确、对称的信息，由其沿着产业链对短板环节进行精准投资，往往比外部人士如政府投资更具有成功的可行性。三是“链主”企业可以与中部地区上游企业结成利益联盟，利用资本市场功能进行协同创新。这种利益共同体既有强大的激励效应，也能共同抵御创新带来的风险。实践中那些以资本为纽带相互参股，形成协同创新的“利益共同体”，最终在资本市场上实现价值而获得成功的例子很多，如我国的许多新能源企业就利用了资本市场集结国内外技术人员进行开放创新，成功吸引了许多国际一流的专业人士。为此，建议在运用产业链政策扎实推动中部地区崛起的过程中，加强产业链“线上”协调的系统性思维，全力培育并扶持“链主”企业，全力建设“链主”企业与专精特新中小企业之间的联结机制。具体来说，就是要在贯穿东中西三大地带的重点产业链建设中，提升收购兼并政策的地位，大力鼓励具有市场和技术优势的企业尤其是东部沿海的民营企业充当产业链“链主”，健全“链主”的市场治理机制。

制定产业链“面”协同政策，重点解决效率与公平的冲突。当前扎实推动中部地区崛起的政策举措中，如何围绕产业链建设正确处理发展中的产业政策与区域政策的关系，是制定产业链“面”上协同政策的重点和核心问题。区域经济理论认为，城市或城市群具有巨大的集聚效应，其规模报酬递增的特性，会自动地阻止产业链从这些区域向欠发达地区转移，从而导致政府在引导区域协调发展的过程中容易遭遇挫折。一个地区的规模经济和聚集经济效应越强，产业政策就越难以促进其与区域政策目标相协调，强化区域优先发展的成本就越大。在中外产业经济活动的实践中，由于受上述效应的影响，一些产业特别是高科技产业，总是更愿意进入原本繁荣的地区而不是相对后进地区。由此可以推测，在推动新质生产力和高技术产业的发展过程中，我国沿海发达地区可能会进一步形成上述的“自我强化”趋势，从而提升中部地区崛起的发展成本。二战以来韩国、巴西、日本和美国的实践经验也表明，在发展高技术产业的条件下，如果没有强有力的中央政府导向的区域政策的实施，仅仅把发展的任务交给地方政府，容易引发激烈的区域间经济竞争，进一步加剧“马太效应”，扩大地区间经济增长和收入分配方面的差异。[6]因此，以重点解决效率与公平的冲突为导向的产业链“面”协同政策，一是要加大实施中央政府导向的区域政策力度，加速中部地区的城市群落建设，培育产业生态；二是在高技术产业发展条件下，要以形成国内“垂直分工”的态势，将高技术产业中中部地区具有优势的环节，以形成国内全产业链的思维配置到中部地区，如在算力一体化中把占用土地、消耗电力的环节配置在中部地区；三是要逐步改变地方主导型产业政策支配全国分散竞争的格局，加大实施中央政府主导型产业政策力度，有意识地将一些重点行业配置到中部地区。同时，中央政府主导型产业政策要侧重于为相对后进地区创造优良的投资营商环境，引导国内外产业有序向后进地区转移。

制定产业链“体”集聚政策，重点推动建设区域创新产业集群与全球产业链集群。区域创新产业集群和全球产业链集群是产业链在空间布局上的具体体现。经济全球化是当今时代发展的重要趋势，中国有必要利用大国经济内部循环韧性足、空间大的优势，在全国统一大市场支撑下重塑内循环主导的新发展格局，建立内需主导的全球价值链分工方式与布局体系。主要依托京津冀、长三角与粤港澳大湾区等七大城市群的区域一体化发展，推动传统产业集群向区域创新集群转型，推进建设具有国际竞争力的全球产业链集群。基于中国企业长期以来对全球价值链与地方性产业集群双重嵌入的现实，[7]在七大城市群布局一批基于国内价值链联系的、面向全球开放的全球产业链集群，是中国政府积极应对未来产业链对产业链、产业集群对产业集群、全球产业链集群对全球产业链集群的竞争方式的有效措施。其中最重要的政策目标，应该是把城市群建设为降低交易成本的中心，而把围绕城市群的周边地区建设成降低生产制造成本的中心，从而推动两者之间产生协调效应，使城市群成为全球最具竞争力的经济中心之一。具体的政策措施可以借鉴著名管理学大师波特提出的国家竞争优势理论，在形成产业竞争力的“菱形模型”框架内，从生产要素、市场需求、相关产业、发展机会、企业战略、政府政策等方面入手进行系统化设计。[8]如在生产要素的供给方面，可以在中部地区设立新的资本市场交易机构，支持中部地区高新技术企业、中小企业快速发展。在相关配套产业方面，可以考虑推动中部地区与东部地区的产业集群联动，成对子结成援助“飞地”，构建国内市场主导的国家价值链，等等。

结语

产业政策通过非均衡发展提高发展速度与效率，但却有损于发展公平；区域政策的功能与作用虽然可以纠正这种偏差，但却会拖延速度与效率。如何把这两种功能互补的政策优势结合起来，共同服务于推动中部地区崛起，是经济政策需要研究的重大问题。在新发展阶段，推动中部地区迅速崛起，使其成为抵御国内产业大幅外移的对冲力量，有助于发挥我国区域辽阔、发展空间广阔的大国经济优势，缩小地区发展差距，顺利实现中国式现代化的发展目标。为此，要创新推动中部地区崛起的政策举措，沿着建设国家价值链和以我国为主导的全球价值链的战略思路，充分利用并发挥现代产业链政策的综合协调功能，加快建设贯通我国东中西、链接全球经济的现代产业体系。一是要横贯东中西三大地带，建立若干重要产业链的“链长”与“链主”协调机制，在中央政府主导的产业链政策指导下开展有效运作，如建设全国“算力一体化”体系、“东数西算”机制等。二是在中央政府主导的区域政策指导下，由东部作为产业“飞出地”、中部地区作为产业“飞入地”，协同“产业飞地”建设，让拥有人才、技术、市场等发展资源的东部地区主导产业飞地的运行与管理。三是中央政府要为中部地区创造特殊的发展资源和条件，优化发展环境并降低交易成本，从而推动中部地区快速崛起。

注释

[1]《习近平主持召开新时代推动中部地区崛起座谈会强调 在更高起点上扎实推动中部地区崛起》，《光明日报》，2024年3月21日，第1版。

[2]谢宝剑、江洲：《构建中国区域经济协调发展新路径》，《新视野》，2019第5期。

[3]刘志彪、凌永辉、孙瑞东：《新质生产力下产业发展方向与战略——以江苏为例》，《南京社会科学》，2023第11期。

[4]赵芸芸、林佳欣：《产业链政策：国际趋势与我国策略》，北京：电子工业出版社，2023年。

[5]王建军、马俊博、李琳：《“链主企业”网络能力在产业创新升级中的作用——以广东省佛山市为例》，《经济研究导刊》，2023第24期。

[6]刘志彪：《产业发展过程中的区域政策：国际经验及其对江苏的启示》，《江苏行政学院学报》，2001第2期。

[7]刘志彪、吴福象：《“一带一路”倡议下全球价值链的双重嵌入》，《中国社会科学》，2018年第8期。

[8]迈克尔·波特：《国家竞争优势》，北京：华夏出版社，2002年。

责 编∕杨 柳 美 编∕梁丽琛