“揭榜挂帅”助力盐城高质量发展的路径研究

创新是经济高速增长的重要驱动力，也是企业保持行业核心竞争优势的重要支撑。基于国际贸易比较优势理论的产业分工实现了各国互利共赢，但在全球经济下行压力加大、国际竞争日趋激烈以及发达国家科技封锁的背景下，缺乏关键核心技术严重阻碍了中国经济的高质量发展。2023年，习近平总书记在江苏考察时强调，“中国式现代化关键在科技现代化。江苏要在科技创新上率先取得新突破，打造全国重要的产业科技创新高地，使高质量发展更多依靠创新驱动的内涵型增长”。盐城具有汽车、钢铁、电子信息、新能源等主导产业，全国城市经济总量排名前40名，产业优势明显、特色鲜明，具备实施创新驱动发展的基础。实施创新驱动发展、突破关键核心技术以及实现价值链跃升是实施盐城经济高质量发展的根本路径。

2016年4月19日，在网络安全和信息化工作座谈会上，习近平总书记指出：“可以探索搞揭榜挂帅，把需要的关键核心技术项目张出榜来，英雄不论出处，谁有本事谁就揭榜”。“揭榜挂帅”作为完善国家科技治理体系重要抓手，是指将目标明确的科技难题和关键核心技术向社会公开张榜，英雄不论出处，谁有本事谁就揭榜，从而征集“帅才”进行科技攻关的一种制度安排。它是突破体制机制束缚的新型科研组织形式。近年来，盐城认真贯彻和落实习近平总书记重要讲话精神，在市委、市政府的正确领导下，盐城开展了数字化关键技术、可再生领域等一系列“揭榜挂帅”项目，实施了促进创新资源集聚的政策，科技创新实力稳步提升。为进一步提升盐城产业创新水平以及实现高质量发展，应准确认识“揭榜挂帅”助力盐城产业创新和高质量发展的机理，完善“揭榜挂帅”制度。

一、“揭榜挂帅”助力盐城高质量发展的机理

（一）把握产业方向，提升创新水平

从事技术创新需要企业长期资金投入且面临研发风险，对于企业规模和科研经费投入具有很高要求，导致企业固守传统的产业分工角色而不愿投身技术创新活动。在创新驱动发展和高质量发展背景下，政府主导科技政策有利于把握产业方向，提升城市创新水平和竞争力。政府主导的“揭榜挂帅”项目正面产业发展中的关键技术需求，有利于引导全市各方资源聚焦科技攻关，有利于突破重点产业面临的关键核心技术难题、引领城市产业发展并实现价值链跃升，从而带动城市高质量发展。

（二）弥补创新溢出，引导企业创新

科技创新往往存在外部效应，即一部分科研收益外溢给了社会而无法收回。科研收益外溢降低了企业目标利润，从而抑制了企业从事技术创新的积极性。在“揭榜挂帅”项目实施过程中，除技术需求企业提供科研经费，市政府也按照一定比例提供财政资金支持。市财政资金有助于消除企业创新溢出的顾虑，弥补企业创新活动未来可能损失的外部收益，从而有助于推动面临技术需求的企业选择开展科技创新活动并增加研发经费投入。

（三）释放产业信号，引导市场投资

科技创新具有高风险、高投入、长周期、信息不对称等特殊属性，在收益率不稳定且创新成果前途不明的背景下，科技企业难以获得外部投资者稳定的资金支持，科技创新活动开展无法获得资金支持。在“揭榜挂帅”项目实施下，政府聚焦的是企业生产经营中实际存在的技术需求，是长期可以实现产业化并获益的科技创新领域。“揭榜挂帅”项目重点关注的领域往往具有风向标作用，政府实施的财政补贴政策有助于为获资助企业建立起示范效应，有助于引发追求长期高额收益的资本市场关注并进行风险投资，帮助受资助企业获得充足的资本市场研发经费投入。

（四）搭建供需平台，引导创新人才

区域间经济发展不平衡导致资源流动加剧，创新人才聚集于经济发达地区，使区域间的创新效率存在明显差距。“揭榜挂帅”项目通过搭建揭榜挂帅平台系统，建立科技创新供给和需求对接平台，由政府将技术需求榜面向全社会发布，有助于吸引全国各地的创新人才，解决了技术市场中信息不对称、技术供需错配的困境。在“揭榜挂帅”互联网平台的连接下，能够吸引到技术需求领域的亟需领军人才并能促进研发团队形成。

二、“揭榜挂帅”助力盐城高质量发展的对策

（一）关注企业需求，扩大选题渠道

各地政府主导实施的“揭榜挂帅”项目主要聚焦政府关注的重点产业领域，而未充分关注各产业领域企业现实需求。在实施“揭榜挂帅”项目过程中，盐城除重点关注传统主导产业，也应结合自身优势特色系统地研判产业经济发展长期趋势，抢抓产业风口并提前布局，关注新能源汽车、新能源、海洋经济等具有比较优势的战略性新兴产业，以及康养、旅游和农业等具有区域特色的产业。与此同时，在“揭榜挂帅”选题时，应充分关注和征集全市各产业发展中客观存在的需求和难点，调动各产业主体参与创新的积极性，提升各产业创新竞争力。

（二）控制财政补助，发挥市场作用

“揭榜挂帅”项目运行主要依赖于技术需求和企业科研投入，政府财政补助只是引导企业参与创新的要素之一。“揭榜挂帅”项目主要是发挥了资源整合优势，吸引了市场研发经费投入和研发人员。政府应侧重“揭榜挂帅”项目本身的资源整合功能，选择适度的财政科技补贴水平。应继续完善“揭榜挂帅”配套政策，并且通过政策引导、税收优惠、人才政策等多种手段，解决阻碍科技创新要素流动的困境。政府在对“揭榜挂帅”项目进行财政科技补贴时，应控制在合理的水平，避免过高科技补助带来的创新效率损失和财政资金浪费。

（三）细化部门职责，完善管理机制

要改变现有的“揭榜挂帅”主要靠单个部门推行的现状，由市级政府统筹协调全域“揭榜挂帅”项目，建立宣传、科技、财政等多部门协同管理机制，细化征集、宣传、平台、资金、管理等环节各部门主体责任。在揭榜项目管理方面，应探索建立严格的成果阶段验收管理制度。在项目攻关过程中，政府管理部门应密切跟踪项目研发进展，对照揭榜任务书的目标严格审查研发进展的目标达成度。对于未能如期完成阶段目标的项目，政府管理部门应及时组织专家评审，应结合企业现实研发困境和研究进展酌情延长项目时间或清退处理。

（四）探索区域合作，提高创新效率

尽管各地实施的“揭榜挂帅”项目主要围绕自身产业发展中的技术需求，但从全国层面而言，这些技术需求存在着一定的重复性，从而企业资金和财政资金也存在重复支出和分散支出的现象而无法发挥规模效应。一些地区的“揭榜挂帅”项目实施范围主要是省内或市内，而忽视了地区间的创新资源配置差异，从而增加了流榜风险和研发失败风险。因此，供给和需求两个方面均要求“揭榜挂帅”项目运行层次应提升至区域乃至全国。在面临相同或类似技术需求的背景下，分属不同地区的企业和政府可以探索有效的合作机制，利用更大额度的企业科研投入和财政配套补助可以寻求更精准更有效的技术解决方案，同时，也大大降低了流榜或研发失败的风险。

本文为2024年度盐城市社科基金项目“‘揭榜挂帅’助力盐城经济高质量发展的路径研究”（项目编号：24skA182）阶段性成果。

（作者单位：盐城地域文化与社会治理研究院）