智慧多功能杆赋能基层数智化治理的机制研究

摘要：基层治理是中国式现代化的“最后一公里”，是从“数字”到“数治”的排头兵。本研究团队对深圳市坪山区的民生诉求数智化治理实践进行调研，并对公众对于各类电子政务平台的采纳意愿、采纳行为及其影响因素进行调研。实证分析结果表明，感知有用性和感知易用性显著影响公众使用电子政务平台的意愿和行为，政府职能转变、模块化处理、部门联动会影响基层智慧治理绩效。因此，未来不仅需要广泛的公众参与，还需要深化基层政府改革创新，积极进行政府回应，构建“整体性智治”的框架体系。

关键词：基层数字化治理；部门联动；民生诉求

中图分类号：F274文献标识码：A文章编号：1005-6432（2024）21-0018-04

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2024.21.005

1引言

2014年初，深圳市坪山区被国家民政部确认为第二批“全国社区治理和服务创新实验区”和“全国社会公共服务示范地区”，按照“一平台、四体系、六工程”的规划，以建设社区党群服务中心为载体，努力打造枢纽型社区服务平台，鼓励社会力量参与社区治理，将“互联网+”思维应用到社区治理中。通过对该区展开多轮、多地的调研，我们发现坪山区政府可以利用大数据治理平台实现高效联动，从而满足民生诉求，是一个典型的“成功样板”。故此选择其作为研究政府数字化治理的典型案例并开展实证研究。

党的二十大报告提出，“完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台”。电子政务平台的建设是必然趋势，也必将是解决民生问题的重要支撑。将“互联网+”思维应用于政府管理与社区治理中，是推进现代化城市治理的必由之路[1]。在数智化时代，基层治理与政府服务的数字化会成为备受关注的热点。基于此背景，深圳市坪山区政府率先进行智慧平台创新搭建，针对公众诉求进行了科学、高效的政府回应。本研究提出的学术论点和对策建议，可以推动基层数智化治理体系和治理能力的提升，具有较为突出的实践意义。

2研究设计和深圳市民生诉求平台介绍

党的二十大报告围绕“数字化、智能化、信息化”进行了多方位的论述。随着大数据、云计算、物联网、机器学习、人工智能、深度学习等数字技术等普及与广泛应用，国家治理的数字化转型迫在眉睫[2]。早在2009年，深圳市坪山区民生诉求管理平台初立，各方处理系统的不成熟导致了许多问题：在问题沟通渠道上，运用社交工具而不是系统办公软件，使得信息冗杂而原始；部门间缺乏横向沟通与联动经验，导致问题解决速率慢、效果无法保证。深圳市坪山区摸着石头过河，将系统进行升级，将管理机制进行自我调整。2017年，深圳市坪山区基本完成了民生诉求平台的各项改进：按照“一平台四体系六工程”的规划，深圳市坪山区着力打造枢纽型社区服务平台，将“互联网+”思维“化整为零”思维应用到社区治理中，把更多的管理、资源以及服务下沉到了社区，再将各个小片区的信息归拢到处理中心。同时，深圳市坪山区致力于构建“1+6+N”分拨体系，各区各自成立运行指挥中心，各种医疗、服务、治安事项以及所有的人员、地名地形、建筑物等要素全部都有规则地落入社会网格中。

2021年深圳市提出将多功能智能杆进行全市的推广性建造，为智慧管理提供了细而密的信息：通过“5G新基建”概念在深圳市的推进，多功能智能杆得到大面积推广，发展也逐渐驶入“快车道”[3]。深圳市坪山区结合实际探索的多样化建设运营模式兼具开创性与实用性，目前已经具备了相当成熟的专业技术，由点及面形成了密集的城市基础设施网络与信息监测网络，这与深圳市坪山区现行的综合大数据平台治理模式不谋而合。2023年3月，深圳市坪山区政务服务中心设立了“办不成事”反映窗口。这不仅是民生诉求反馈体制的创新尝试，也是继承民生诉求平台数次改进的初衷与建设情况而衍生出的新型的助力平台作用更好发挥的窗口。

3现状分析

3.1多场域、多平台应对民生诉求

2021年，坪山区进一步把“民生诉求系统”延伸到社区，推出“社区党群服务中心+民生诉求系统”改革，把基层治理“一网统管”和党群服务“一站通办”有机融合，并在多场域构建了智能杆。通过搭载充电桩、LED信息发布屏、安防监控、应急报警等设备，多功能智能杆成为了智慧城市的神经末梢。2023年2月，坪山区加设线下反馈平台——“办不成事”窗口，受理办事群众意见建议和投诉，协助群众解决诉求处理中遇到的问题。该线下平台同样与线上平台协同运作，通过“i深圳-坪山专区”、“i深圳”公众号和“创新坪山”公众号就可以进行预约。这不仅是民生诉求反馈体制的创新尝试，也是继承民生诉求平台数次改进的初衷与建设情况而衍生出的新型的助力平台作用更好发挥的窗口。

3.2民生诉求的公众参与、政府回应和智能流转

调研发现，该区进行了两轮改进。在第一轮改进时，深圳市坪山区民生诉求电子平台要解决的问题是对数量庞大的反馈信息进行分类与分拨。在这一过程中，主要矛盾是公众对平台的绩效期望过高，同时感知有用性没有达到预期。这两个因素的叠加又给群众造成了“平台服务质量低”的印象，进而影响群众对电子平台的后续使用。因此，在这一阶段，需要提升群众对政务平台诉求处理绩效的观感，保持群众对政府的信任、加强群众对技术平台的信任[4]。

在第二阶段改进时，深圳市坪山区开创了电子办公的资源多端口利用形式，打破政府部门间的资源壁垒，促进了民生事项的智能流转与“未诉先办”。多功能智能杆进入社区会给居民的生活带来各方面的便利，公众参与广度和深度加深，平台的事务处理效率也得到提升。智能杆在疫情防控、道路交通监测、环保、应急等方面也发挥了积极作用。

4从“数字”到“数治”的坪山实践：初期存在问题与后期治理创新

4.1初期反馈渠道不统一，后期进行资源整合

2009年平台刚建立时，坪山区共有12345热线、12319热线、政府邮箱、网格通APP等一百多个受理渠道，网格员工作负担重，事项处置效率也没有达到预期。治理权力没有下放到基层，导致民生问题的基层治理仍浮于表面，公众参与和政府回应都存在滞后性。如何在居民诉求处置效率与网格员工作量之间找到平衡点，以及如何真正做到治理力量向基层的下沉联动，借助智能化渠道进行全面数字管理，显然还有很长的一段升级之路要走。直到2017年，基于“集中受理、统一分拨”的理念进行了处理流程的完善，坪山区基于出现的问题通过关停、合并、共用接口等方式囊括了政府信箱、12345热线、微信、微博等150个民生诉求受理渠道并将全区各类大小治理事件纳入“一条管道”进行统一分拨受理，如图1所示。但本团队调研发现，大部分居民目前更倾向于选择微信等以社交功能为主的平台，因此，下一步是否可以将渠道继续精简，也是值得思考的问题[5]。

4.2初期协调机制不顺畅，后期进行高效联动和实现“整体性智治”

在平台构建初期，一些政府部门对职能进行了“条块分割”，大多数系统缺乏有效的高位协调机制。通过多平台反馈的同一事件或者短期内有矛盾升级趋势的热点、敏感问题，因无法及时横向交流、协调，很难在短期内高效联动，影响了处置效果。在数字化平台中，一些民生诉求非常复杂、多元，需要多部门通力协作。

在后期，我们采用深圳市政府数据开放平台提供的专用数据《坪山区民生诉求数据》进行实证研究并构建了治理网络。通过分析发现，大部分的事件都会以从事相关专业的部门为中心，其他部门形成配合，共同确保事件的有效解决。但是通过调研发现，各部门间的信息流转速度还是有较大差异的。在未来，需要进行部门联动和实现“整体性智治”。

4.3新平台新工具初期普及困难，后期的公众参与力度和政府治理成效提升

智能杆作为近几年的新兴产业，推广与运营尚处于探索阶段，未形成全面、有序、稳定的运营模式，也缺少宣传推广，导致大部分城市及居民对于智能杆的作用、建设运营认识并不清晰。同时，由于缺乏专门部门统一调度，无法形成快速反应体系对资源进行整合，这导致通过新工具上传诉求至新平台仅仅成为一件“有仪式感”的事。各部门交互却职责不清时出现的数据使用效率不高现象让民生诉求得不到高效的解决。一些公众转而使用传统模式直接去相关部门或寻找网格员去解决问题，使公众对新工具及新平台的参与热情大打折扣。

另外，由于缺乏行业建设标准，顶层设计的不到位使各地行业标准参差不齐、建设重心各异，现行三种智能杆建设运营模式都存在不同的弊端，如果使用政府出资模式会增加政府财政压力，如果使用市场模式，若监管力度不到位容易产生风险。如果使用共同出资的PPP模式，则会产生利益博弈，均无法有效平衡政府、市场、社会资本之间的关系。在三方无法达到有效制衡与共存的背景下，利用智能杆进行民生诉求的模式必然无法大力推广与宣传。最后，智能杆作为一种兼顾数据收集与照明功能的治理平台，高度整合用户数据资源，覆盖范围广泛，对数据安全性有很高的要求。由于现行智能杆运维中并未出现相关法律为用户数据保驾护航，网络安全体系不完善和信息防范技术支持的缺乏让公众无法放心将自身信息进行提交，后台数据保密性遭到质疑。此外，还存在“数字鸿沟”现象，不同部门、不同群体的参与能力存在明显的差异性。目前，当地政府正在进行大幅度的职能转变和改革创新。

5研究结论

（1）通过调研发现，在平台建立初期，一系列的硬件设施和管理制度并不能满足人们对于处置速度和反馈便捷程度的期望。由于前期平台的打造并未充分考虑到诉求数量和处置效率，导致数字化管理的群众基础薄弱，这也正是工作人员在与群众们沟通的时候经常得不到理解和支持的原因。该区外来人口众多，流动人口占比大，社会管理形式复杂多变，民生诉求数量巨大。由于在诉求渠道的选择上网络便捷性强，而且在事件描述、图片反映等各方面的情况相对真实，也可匿名化反馈，使得近一半的诉求事件都是通过网络传达到管理部门。虽然网络平台选择多元化，但平台运行在初期并不流畅，后台数据处理能力与技术也都不达标，多数反馈信息还要依靠网格员人工处理。因此，当地政府部门后期对平台进行了改造，大大提升了治理绩效。在面向公众发布的调查问卷中，共有73%的参与者认为后期进行数字平台升级之后自己的民生诉求能得到更加快速的处理，67%的参与者认为后期的平台升级打造了更加方便的民生诉求反馈渠道（见图2）。

（2）通过调研发现，易知使用感知、平台服务质量、公众信任、政府回应、部门流转、治理效果预期都会影响公众参与及其电子政务采纳行为。具体而言，感知有用性和感知易用性会影响居民是否使用电子政务平台参与基层治理，平台服务质量越好、公众信任越强，政民互动效果就越好。这说明，政府电子政务平台服务质量的提升和公众信任的增强，可以吸引更多的公众积极使用电子政务平台解决问题、反映自身需求、参与基层社会治理。

6对策建议

6.1整合资源平台，构建多场域、多平台、多主体共治的格局

政府应该加强资源平台的整合与统一，规范平台的办事流程，设立专门的责任单位并选取负责人，协调完成分拨和处置反馈的全流程，提高基层数智化治理的处置率，建立有效的高位协调机制，加强横向沟通协调，形成合力共同提升公众参与力度与基层自治的成效，构建多场域、多平台、多主体共治的格局，真正实现从“数字”到“数治”的转变。

6.2完善部门协调、监督与评估机制，推动信息、资源共享

政府应该建立健全的协调、监督和评估机制，加强平台的技术支持和维修，对数字化平台的使用情况和效果进行实时监测和评估，及时发现问题和改进不足之处，协调数字化平台的长期发展和应用。同时在数据安全和隐私保护方面，应制定严格的数据保护政策和隐私保护措施，避免用户信息泄露和滥用，同时加强数据加密和备份，保障用户数据的安全性和完整性。数字化平台在基层自治中具有重要的作用，政府应该加强对数字化平台的建设和管理，提高平台的安全性、用户体验和数据利用能力，推广平台的使用，并加强协调、监督和评估，促进基层自治和社会治理的发展，以更好地为民众服务。

6.3提升平台质量，促进公众参与，增强公众信任

在推广电子政务平台的过程中，政府应提升平台质量，降低使用难度，关注用户的反馈和需求，优化数字化平台的界面和功能，促进公众参与到基层社会治理的过程中来[6]，使每个公众都能在这一过程中意识到电子政务平台的有效性和易用性。只有这样，才能激励公众积极运用电子政务平台解决实际问题，政府应该积极宣传数字化平台的作用和优势，鼓励更多的民众使用平台提交和查询民生诉求。同时，政府还应该与社区、企业等各方合作，将数字化平台与其他服务相结合，提高平台的治理效果和社会影响力。在基层社会的数字化治理过程中，可以鼓励公众通过拍照、上传视频、留言等形式反馈民生诉求，进而增强公众信任，激励公众积极参与基层社会治理[7]，培育自治基因，形成一个“正反馈”机制。

6.4规范行业标准，完善相关法规，督促责任落实

多功能智能杆作为新兴产业，目前仍然缺少完整的成套的行业体系与行业标准，想要行稳致远，必须要有行业标准与行业规范。2022年，我国出台了19个智慧灯杆标准规范，将近100家单位参与编制。除此之外，智慧灯杆的实际应用情境中往往涉及多个部门协同作业，因此责任落实与法律法规完善也同样重要。

7结语

文章基于基于案例研究和实证调研，分析了民生诉求平台质量绩效提升的路径。在数字政府转型过程中，新型工具的推广与使用直接关系着政府的治理绩效，民生诉求平台类似的电子政务平台建立完善有助于政府早日稳步实现转型，顺应时代浪潮下的办公形式转变。构建多场域、多平台、多主体共治的格局将是未来城市治理的必由之路。同时，还要加强府际合作，完善部门协调、监督与评估机制，推动信息、资源共享。提升平台质量和政府回应能力是促进公众参与、增强公众信任的关键路径。

参考文献

[1]张妮.社区网格化治理面临的困境与路径优化[J].领导科学论坛，2022，200（6）：65-68，72.

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[3]曹小兵，王海龙，赵静雯，等.聚焦城市物联网架构下多功能智能杆建设与示范[J].中国照明电器，2020，422（5）：22-25.

[4]陈晓春，赵珊珊，赵钊，等.基于D&M和TAM模型的电子政务公民采纳研究[J].情报杂志，2016，35（12）：133-138.

[5]张冉.基于UTAUT模型的NFC业务用户采用影响因素研究[D].北京：北京邮电大学，2015.

[6]陈宇琳，赵娟.城市治理线上公众参与效果及其影响机制研究——基于公意-众意的分析视角[J].城市发展研究，2021，28（8）：107-113，121.

[7]赵煜阳.TT-SVD：基于双向稀疏信任的推荐模型研究[D].天津：天津大学，2020.

基金项目：天津市教委人文社科一般项目（项目编号：2022SK130）；中国民航大学大学生创新创业训练计划项目（项目编号：IECAUC2023045）；中国民航高质量发展研究中心开放式基金资助（项目编号：ADI2023-2-04）。

作者简介：通讯作者：杨若愚（1993—），女，管理学博士，讲师，研究方向：智慧城市与电子政务。