中国特色的碳市场国际化路径选择

曾盈盈 冯帅

摘要 在全球气候治理与贸易政策联动的新形势下，主动、系统且有序地推进中国特色的碳市场国际化至关重要。现有研究多从制度自足和国际适应的角度，关注国内碳市场建设和国际背景变动下的“点对点”应对，难以有效回应新形势下中国的经贸利益需求和提高低碳竞争力与全球治理地位的战略需求。鉴于此，该研究通过系统分析新形势下中国碳市场面临的三重挑战，从法学、经济学等跨学科视角，识别中国特色碳市场国际化的内涵与指导原则，在梳理碳市场国际化的规范基础（即国际法基础与低碳准则）和实践基础（即国内外碳市场国际化的实践与全球竞争态势）的同时，评估了不同国际化路径的技术可行性、合法性、经济效益和政治可接受度等，进而提出了中国碳市场国际化的“三阶段”目标与推进路径。研究表明：①在气候和贸易政策联动视角下，中国碳市场国际化的关键在于借助中国的经贸影响和低碳合作，体系性地推进相关低碳标准的国际化。②有别于欧盟等境外碳市场的国际化，中国特色碳市场的国际化强调气候正义与减排效率的互动，并在减排承诺和自身发展需求下寻求中国利益与全球利益的平衡。③在境内外强制减排市场、自愿减排市场、贸易与减排交叉场域、碳成本承担交叉场域中，碳市场国际化的阶段性目标、实施主体和推进路径存在显著区别。该研究为国家、区域和城市等公共规制主体通过碳市场手段深度参与全球治理体系改革提供了理论支持和政策建议，为中国企业、行业协会和金融机构等私人规制主体参与全球碳“软法”治理提供了学理支撑。

关键词 全球气候治理；低碳贸易壁垒；碳市场；低碳标准；低碳竞争力

中图分类号 D996. 9；F062. 2 文献标志码 A 文章编号 1002-2104（2024）05-0080-12 DOI：10. 12062/cpre. 20231015

伴随着新一轮单边主义、贸易保护主义的抬头，国际经贸格局正经历着复杂深刻的变化。在贸易和气候（减排）政策上，亦表现出了联动新态势，如欧盟通过碳边境调节机制（简称碳关税）、《欧洲议会和欧盟理事会关于电池和废旧电池的第2023/1542条例》（简称《新电池法》）等低碳（技术）贸易壁垒［1-3］，借助其全球经贸影响，获取并强化低碳标准话语权，给中国参与全球低碳发展和气候治理带来新的不确定性。在全球治理遭遇新一轮逆全球化冲击下，中国从被动接受全球气候治理到积极参与，不断以积极的姿态推进气候行动。其中，全国强制碳市场（简称“全国碳市场”）作为推进能源经济低碳转型的核心政策工具，是中国深度参与全球气候治理的重要部署，已于2021年7月全面启动。

诚然，不同国家和地区因国情、气候治理能力和应对策略不同，碳市场、碳税等碳定价制度建设情况不尽相同。但在全球气候治理和贸易政策联动的新形势下，中国的减排成果可能因碳交易规则、碳核算和额外性认定等低碳标准的差异面临质疑。事实上，在低碳转型全球博弈中，一旦丧失低碳标准话语权，中国的减排红利、低碳发展和参与全球治理的空间会面临潜在冲击。近年来，国内学者基于欧盟碳关税，或评估其合法性，或讨论相关产业竞争力和环境效应等。研究多集中在制度自足和“点对点”适应，难以系统地回应中国经贸需求和大国角色转变下的战略需求。故此，如何基于当前国情和不断变化的国家利益诉求，系统地把握新形势对中国碳市场及其推动低碳发展和参与全球治理的影响，进而厘清中国特色碳市场国际化的必要性和内涵，以回答“由谁”“在何种国际化场域”“以何路径”和“依何原则”来推动“何种低碳标准”的国际化，是当前亟待解决的现实问题。

1 全球气候治理与贸易政策联动对中国碳市场的影响

1. 1 全球气候治理与贸易政策联动的新形势

全球气候治理与贸易政策在价值目标上存在根本差异，前者具有公益性，旨在保护人类赖以生存和发展的气候资源；后者具有私益性，以实现贸易自由化、促进地区经济发展为首要目标。当承担不同减排成本的商品跨境流转时，会削弱减排国家的产业竞争力并引发碳泄漏，从而降低区域减排的有效性，严重阻碍全球减排进程。为降低碳泄漏，并促进国际贸易规则与气候政策的相容，相关方案有3种［4-6］：①在《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）和世界贸易组织（WTO）的框架下，通过谈判来促进低碳产品和贸易自由化；②在规则调整和机构改革等方面完善多边气候和贸易体制；③一国通过碳关税、出口低碳补贴和进口低碳标准等单边行动来影响WTO争端解决机构对相关规则的解释。

在WTO条款修订和多边协议不确定性增强的背景下，全球及多边机制都未取得实质性进展。然而，伴随着减排强度和成本的提高，碳泄漏问题却日益凸显。为此，2021年，欧盟委员会重提碳关税方案，计划对与其有贸易往来但未承担相应减排成本的特定商品征收碳关税［7］。根据2022年欧洲议会的相关决议，碳关税的征收范围将逐步扩大，并在2030年前覆盖欧盟碳交易体系的全部行业。2023年4月，《欧洲议会和欧盟理事会关于建立碳边境调节机制的第2023/956号条例》（简称《碳关税法》）获正式通过，于2023年10月试运行［2］。与此同时，碳关税也获得新西兰青睐，且英国、美国和加拿大等也在探索类似机制［1，3，8］。此外，值得注意的是，发达国家似有抱团推广碳关税之势。例如，2022年12月，七国集团（G7）发布了“气候俱乐部”相关文件，拟建立以国际碳价为核心的气候同盟，对非参与国的进口商品征收统一碳关税［9］。

总体而言，此次全球气候治理与贸易政策联动的新形势呈现三大特点：①在贸易政策中，发达国家以促进贸易伙伴国低碳减排的名义，借助碳关税等单边贸易措施，以平衡气候行动与产业竞争力，同时促进传统产业回归［10］。②在低碳发展中，发达国家正通过国家规制和以行业协会等跨国私人主体为代表的私人规制，经由全球供应链，将来自世界各地的供应商、制造商、分销零售商和用户以“市场-交易”为纽带联结在一起，以传递国家意志、推广其低碳规则和标准，从新疆棉花事件和欧盟《新电池法》的全球影响中可见一斑。③在全球气候治理中，发达国家意在将减排利益从全球公共产品转化为经贸和地缘政治利益相结合的俱乐部产品［11-12］，以构建符合西方利益的国际新秩序，并将碳关税作为收割减排红利的策略，进而强化其全球气候治理的领导地位。

1. 2 联动新形势对中国碳市场的挑战

虽然中国碳市场整体呈现稳中向好的形势，但由于碳交易上位法缺失、惩罚力度较低，碳排放监测、报告与核查（MRV）规则不健全，导致碳排放数据基础较差，中国碳市场的环境有效性遭到质疑［5，8］。同时，由于配额分配的事后调整、参与主体（即控排企业）和政府经验不足，全国碳市场囿于初期的“行政引导”和后期的“履约式集中交易”，市场流动性不足［8］，难以形成清晰、稳定的碳价信号。在全球气候治理和贸易政策联动的新形势下，中国碳市场将面临新的挑战。

1. 2. 1 对中国碳市场规则和贸易利益的现实威胁

以欧盟碳关税为例。作为欧盟第一大进口来源地，针对首批征收碳关税的钢铁、铝及铝制品等产品，中国均有密集出口，且相关产品（尤其是长流程钢铁）由于碳强度较高，短期内单位出口利润或将大幅降低［13］。随着后期受影响范围的逐步扩大，到2030年，碳关税或涉及中国每年1 442亿美元的出口，占出口欧盟总额的28. 7％；一旦前述G7统一碳关税联盟得以形成，涉及中国年出口总额将达11％（近4 000亿美元）［14-16］。

在此背景下，中国碳市场的减排成果因与欧盟体系规则和低碳标准的差异而被质疑，并将承担较大的碳价补足成本，对整体出口造成巨大压力。

一是，在碳排放量互认时，由于中欧MRV规则的差异，尤其是中欧在核算单位、排放边界、活动水平数据和排放因子的选取和计算上均有不同［8，17］，因此，在碳关税试运行阶段，中国出口商提交的碳排放数据能否获得欧盟及其指定认证机构的认可，是亟须解决的现实问题。

二是，在减排成果和碳价互认时，前述对中国碳市场环境有效性的质疑以及中欧体系在排放总量控制、覆盖范围和配额分配以及监管机制等方面的差异［8，18］，都将影响欧盟对中国出口产品减排成果的认可度［15］。例如，在行业覆盖范围上，电力行业已被纳入全国碳市场，而化工、建材、钢铁、有色金属等计划纳入全国碳市场的碳密集行业仍游离在外。纵使欧盟碳关税开征时，相关行业已被纳入全国碳市场，但准入门槛以下的小规模企业，尤其是民营企业的出口产品仍将因未承担强制减排成本，而面临较大的碳价补足和成本压力。因此，是否应降低碳市场控排企业的准入门槛或采取碳税等方式覆盖小规模企业，亦是亟待解决的重要问题。

三是，中欧存在显著的碳价水平差异。欧盟要求进口商品支付与欧盟企业同等水平的碳成本，但在现行国际法尤其是WTO规定较为模糊的背景下，这一推行全球统一碳价的做法是否违背共同但有区别的责任和各自能力（CBDR?RC）原则，学术界存有较大争议［5-6，19］。基于此，未来中欧谈判的重点之一便是如何进行“碳价折算”，即基于CBDR?RC原则和国情，就中国作为发展中国家应承担多少碳成本等问题进行谈判。

1. 2. 2 对中国低碳标准话语权和减排红利的潜在冲击

随着新一轮全球低碳转型，前述碳市场规则和低碳标准等差异将会挤压中国低碳发展空间，降低国际市场中中国传统产品和碳金融产品的低碳竞争力。

一方面，全国碳市场控排企业的钢铁、水泥等传统产品虽已在国内承担强制减排成本，却可能因前述欧盟对中国减排成果的质疑而消减减排红利。同时，由于中欧在碳关税覆盖行业的碳强度和减排成本方面存在差异，因此，欧盟碳关税不可避免地会降低中国产品相对于欧盟同类产品的竞争力［14-16］。另一方面，随着全球各大碳市场和碳金融市场的快速发展，碳配额、自愿减排额以及基于二者衍生的碳债券、碳期货和碳基金等碳金融产品的跨境贸易成为一种新兴金融业态。中国作为自愿减排额和碳金融产品等非传统产品的潜在供应方，一旦丧失标准话语权，可能会因此丧失自愿减排红利，难以在未来新兴的全球碳金融市场中获益［15］。以《京都议定书》下的清洁发展机制（CDM）为例，中国作为CDM项目核证减排量的主要供给方，因缺乏相关低碳标准的话语权和偏离基准线方法学要求等，导致CDM项目的减排额外性面临质疑，市场需求低迷［9，15］。

1. 2. 3 对全球气候治理空间的挤占和低碳发展安全的潜在威胁

联动新形势下，发达国家拟通过前述碳关税联盟等方式绑定低碳发展利益和政治利益，并逐步辐射至贸易伙伴国，意在塑造国际经贸的不公平秩序。

一方面，碳关税等低碳贸易壁垒作为发达国家推行经济霸权的“逆全球化”举措［19］，不仅冲击了自由开放的多边贸易体系，也损害了国际合作互信，给世界经济复苏带来新的不确定性。而且，发达国家不断将气候问题泛政治化，亦阻碍了中国跨境企业等私人规制主体和国家、区域、城市等公共规制主体参与全球气候治理规则的制定。

另一方面，如前所述，新形势对中国强制减排的覆盖范围和减排强度等提出了更高要求。然而，减排强度和减排成本的提高可能引发外贸出口结构的变化和能源、排放密集型产业的跨境转移。事实上，产业快速低碳调整还会带来新的社会整合压力、就业压力和安全风险［15-16，19］。因此，如何在新形势下践行总体国家安全观，系统识别国内外形势的变化，并提前部署，以平衡减排和产业竞争力的内在需求，保障供应链安全和社会稳定，对在双循环视角下构建新发展格局、增强低碳经济领域安全主动权，具有重要的战略意义。

2 联动新形势下中国碳市场国际化的必要性

针对前述的联动新形势，以碳关税为例，早期的相关研究或关注欧盟碳交易体系在航空业的域外拓展［20-21］；或从制造业等方面研究碳关税对中国的经济影响及应对［22-24］，并聚焦美欧等对发展中国家的贸易，研究其中隐含碳排放的问题；抑或在未充分引入具体税制的情况下，研究碳关税对中国产业竞争力与减排的影响及其应对等。随着欧盟陆续公布碳关税细节，国内学者或评估其合法性［15，19］、产业竞争力和环境效应［14-16，25-26］，或建议政府尽快拓展碳交易覆盖行业、征收碳税、实施出口补贴以及调整对欧盟出口结构等［15-16，25-27］。然而，以上研究主要集中在制度自足和国际形势下的“点对点”应对，难以系统回应中国的经贸需求和大国角色转变下的战略需求。

2. 1 经贸需求

就系统应对欧盟碳关税等境外碳价与低碳标准的拓展以及维护中国经贸利益的现实需求而言，当前研究和政策仍存在以下不足：首先，相关研究忽略了前述中欧MRV规则差异下排放量测算、减排成果与认定标准等区别，因此，中方提交的碳排放数据及减排成本能否获得欧盟认可，或将成为双方谈判重点，进而影响中国政策制定。其次，相关研究在碳关税税制设定（如征税行业、税基确定）和评估方法（如贸易替代弹性、规模收益与产业技术响应）方面存在差异，对中国宏观经济和产业竞争力的影响效应不一。第三，相关研究大都假设中国被动承担碳关税成本，忽视了在CBDR?RC原则下中国产品是否应承担与欧盟等值的单位产品碳成本以及承担多少成本等关键问题。

2. 2 低碳发展的战略需求

全国碳市场是中国利用市场化手段推动低碳发展和深度参与全球气候治理的重要部署［28］，在不同发展阶段将面临不同的国际化需求。

即使在碳市场建设初期，中国亦有推进碳市场国际化的需求。其一，强制碳市场作为中国国家自主贡献（NDC）的重要部署，需符合国际气候法中的环境完整性和透明度等规定［29］；其二，由于未来国家和区域碳市场之间的合作将在全球气候治理中发挥关键作用，并对全球碳定价机制的发展产生重要影响，因此，中国应尽早协调与境外碳市场有关规则，充分考虑体系兼容性和连通性［30］，以便日后在碳市场领域开展深度的低碳合作。

随着碳市场的进一步发展，减排强度和成本将逐步提高。中国需打通域外减排通道，通过购买境外价格更低廉的减排额和境外合作投资减排项目等方式开展低碳国际合作，以持续降低“双碳”成本。一方面，在传统贸易中，伴随着减排成本提高，中国需不断平衡减排压力和产业竞争力，以降低低碳发展下的减排阵痛和社会整合压力，持续推动“双碳”目标；另一方面，在碳金融产品的跨境贸易中，中国需积极参与全球碳金融市场的规则制定，推广中国式低碳技术及标准，以提高碳金融产品的国际认可度。

2. 3 大国角色转变的战略需求

在碳市场和低碳转型的全面发展下，中国亦有推动全球减排和国际碳市场发展以及深度参与全球气候治理的大国角色需求。

第一，随着减排强度的提高和进出口排放结构及对象的变动［31］，中国存在净进口碳泄漏（即净进口碳排放）的风险。2008年，中国出口碳排放已达峰值，且在2008—2016年总体保持下降趋势［31-32］，长期被发达国家所诟病的对外碳泄漏已得到缓解。2019—2020年，东盟已超过欧美，成为中国第一大货物贸易伙伴［33］。由于东盟成员国的减排强度较低，因此双方贸易中中国存在净进口碳泄漏的风险。即在国际社会越发关注消费者责任［34］和产品全生命周期（LCA）排放的背景下，一方面，进口（消费）碳排放的增加可能会引发对中国作为负责任大国的质疑；另一方面，进口原材料和中间产品的高碳排放或将影响中国下游终端产品的LCA碳足迹及其出口，这在欧盟《新电池法》对进口电池LCA限值的规定中可见一斑。

第二，为应对气候变化提供“中国方案”、展现负责任大国担当，建立全球碳市场机制是促进各国提高气候雄心的重要举措［30］。由于同其他发展中国家在建设碳市场的环境和条件上有较大相似性，中国的碳市场建设或将为其他发展中国家提供良好借鉴［30］。因此，可通过推广成熟的包括碳市场规则和低碳标准体系在内的“中国方案”，在国际碳市场的发展及其规则制定中发挥引领作用。

第三，面对百年未有的大变局，可通过与特定的区域和国家构建新型低碳标准化合作关系［35］，逐步提高中国在全球治理中的地位。一方面，通过联合制定或推广低碳标准，深度参与全球治理体系改革，扩大同他国低碳经济的利益汇合点；另一方面，在新一轮围绕低碳发展的国际秩序重构中，与其他发展中国家或立场相近国家进行低碳合作，以掌握低碳经济领域的安全主动权。

3 中国特色碳市场国际化内涵和指导原则

如前所述，推进中国碳市场的国际化是系统应对境外碳价与低碳标准拓展、提高低碳竞争力和全球治理地位的根本途径。有别于欧盟等境外碳市场的国际化，中国应基于当前国情和发展中国家定位，探索具有中国特色的国际化之路，以体现大国担当、共享低碳合作收益、相互尊重、合作共赢。在此过程中，需重点关注两点。

首先，碳市场作为推动全球减排的重要机制，其国内建设和国际拓展均需置于全球气候治理语境下，通过系统辨识参与主体、国际化场域及其内在逻辑，确保不同场域及低碳标准体系的统一、完整和自洽，以回答“由谁”“在何种场域”和“以何路径”来推动国际化的问题。其中，气候和贸易政策联动的关键在于如何借助全球经贸及低碳合作，体系性地推进低碳标准的国际化［35］。

中国碳市场国际化需集中关注8大场域（图1）：①境内强制碳市场（A1）；②境内自愿减排（CCER）市场（A2）；③全球和境外强制碳市场（B1），如国际民航组织（ICAO）拟于2027年开始在几乎所有国际航线强制执行的国际航空业碳抵消与削减机制（CORSIA）［36］、全球碳税（如航海业碳税）等；④全球和境外自愿碳市场（B2），如《京都议定书》下的CDM市场、《巴黎协定》下新兴的全球碳减排成果转让（ITMO）市场和全球使用最广泛的自愿性温室气体减排计划（VCS）；⑤传统产品的跨境流转（C1）；⑥自愿减排额和碳金融产品的跨境流转（C2）；⑦碳定价与全球气候公共产品机制的交叉场域（D）；⑧碳定价与气候侵权赔偿与补偿机制的交叉场域（E），如基于碳配额拍卖和碳关税收益等的旁支付、气候补偿等。针对这八大场域，实施主体主要有3类：①国家；②区域、城市和政府间组织等非国家主体；③跨国企业、行业协会与金融机构等私人规制主体。其中，私人规制主体主要指全球供应链中充当标准制定和合规认证机构的跨国企业与非政府组织，通过制定并实施示范条款、行为守则、指导原则和认证标签等，进行自我规制［37］。

其次，推动中国特色的碳市场国际化，关键在于寻求中国特色的制度自主与国际认可的平衡，进而在减排成本分担中实现实质正义和效率的平衡、在减排承诺和自身发展需求下寻求中国利益与全球利益的平衡。

3. 1 中国特色的制度自主与国际认可的平衡

因气候条件以及经济发展状况等差异和应对策略不同，不同国家的碳市场规则不尽相同。因此，需结合中国国情，有序推动碳市场建设。在此过程中，需在制度自主与国际认可之间寻求平衡，且此种平衡在不同时期、不同国际化场域的表现不一。

以碳排放总量设置为例。中国应基于碳市场的基本减排原理，充分借鉴国际经验，通过立法等推进持续从紧的总量控制与配额分配，以建设兼具环境有效性、稳定性和流动性的碳市场。其中，在碳市场建设初期，与传统的“绝对总量控制”相比，“相对总量（即碳强度）控制”因有效地协调减排承诺与经济增长，提高了碳交易的社会接受度［18，30］。不过，随着碳市场建设的深入和排放结构趋稳，中国需逐步实现从“相对总量控制”到“相对和绝对总量双控”再到“绝对总量控制”的转变。尽管建立基于绝对总量控制的碳市场任重道远，但长期来看，这既是确保“双碳”工作有序推进和经济高质量发展的内在要求，也是对国际社会舆论压力（尤其是对中国碳强度控制和减排成果的质疑）的有效回应。

3. 2 减排成本分担的实质正义和效率的平衡

碳市场的国际化既要法律制度支撑，也需持续的经济利益驱动，以实现减排成本分担的实质正义和效率追求。然而，气候变化的全球性及其影响分布的不均衡，对减排成本的分担提出了新的要求。

首先，传统的污染者承担、生产者（领地）核算及消费者负担等责任界定已难以有效激励减排［4，34］。例如，在国际贸易中，因适用生产者核算规则而引发的碳泄漏，已成为全球减排的最大障碍之一［4］。随着国际分工程度的提高和全球价值链（GVC）的错综复杂，跨国经济场域中各国供应商、制造商、分销零售商及最终用户作为共同受益者，须依据受益者负担原则，合理分摊减排责任［34］。亦即，减排成本的责任承担者不应局限于传统意义上终端产品的生产者或消费者，而应涵盖GVC上因生产消费和投资等活动提高碳排放的众多受益者，从而系统防止碳泄漏，进而在确保环境有效性的前提下实现气候正义，提升减排效率。

其次，考虑到受益者负担原则适用于不发达国家时或将产生个案不公，故应以衡平原则作为补充。通过资金或技术的再分配，予以救济。例如，若中国在CBDR?RC原则下推进碳边境调整，则可区分不同对象，评估转移支付等不同衡平措施的影响，以协调气候正义与减排效率的关系，避免“无谓的效率损失”［5］。其中，衡平原则的考量因素包括气候变化应对的“需求”“能力”“现实排放”和“历史排放责任”（如累积碳排放量）等。需要指出，在不同时期，衡平措施的侧重点不尽相同，如在碳市场国际化初期（尤其是碳达峰阶段），前三者为重点考量；而在碳中和阶段，后者则需优先考虑。

3. 3 减排承诺和自身发展需求下中国利益与全球利益的平衡

全球气候治理的（全球）公益性与贸易政策的（局部）私益性在价值目标上存在差异。但是，在二者联动下，碳市场的国际化将有助于实现气候治理与经济发展“双赢”。一方面，可借助中国的全球影响和贸易杠杆，推动国家、行业协会和跨国企业等参与国际气候规则的制定，以推动低碳标准的域外拓展并提升中国的全球气候治理地位，通过贸易发展推进气候治理。另一方面，当减排红利逐步从全球公共产品过渡为碳关税联盟下的俱乐部产品，与中国立场相近且存在深度气候合作的国家之间的经贸往来也将更为频繁，通过气候合作促进贸易发展。故此，联动视角下的中国碳市场国际化，有助于为国际社会加强气候与贸易政策的协调提供“中国方案”。

4 联动视角下中国碳市场国际化的现有基础

推动中国碳市场的国际化，需基于八大国际化场域中的低碳法律规则（规范基础）和碳市场国际化进度（实践基础），以系统识别重点突破场域及核心低碳标准。

4. 1 主要法律基础及低碳准则

见表1，在不同的国际化场域中，国际法与比较法及其低碳准则对中国碳市场规则及相关低碳标准的国际化提供了持续的法律指引。

针对境内强制碳市场和自愿碳市场（A1、A2），UNFCCC、《京都议定书》和《巴黎协定》等作为碳定价的基本法律框架，对碳市场建设提出了实体性和程序性要求。其中，《京都议定书》第6条、第12条和第17条分别确立了CDM等灵活履约机制，而UNFCCC第七次缔约方会议通过的《马拉喀什决议》亦为全球碳市场规则提供了重要借鉴。《对〈京都议定书〉的多哈修正》（简称《多哈修正案》）、《巴黎协定》及其实施细则和UNFCCC机构制定的相关法律文件，也对碳市场的总量设置、碳核算、信息披露和透明度、域外条款及环境完整性（或减排额外性）等提出了新要求。

针对全球与境外的强制和自愿碳市场（B1、B2），以ITMO机制为例，虽然《格拉斯哥气候协议》和《沙姆沙伊赫工作方案》皆未落实其具体规则，但《巴黎协定》第6条为该机制下自愿减排项目的开发提出了原则性要求：①减排指标的国际转让需与《巴黎协定》第6条第2款相协调，即处理好自愿减排交易与NDC的关系，避免减排成果的双重核算；②各方自愿合作，确保项目透明度和环境完整性等。此外，随着国际社会对可持续发展协同效益的关注，未来在开发ITMO项目时，宜参考联合国《2030年可持续发展议程》的相关指示，如根据联合国可持续发展目标（SDG-17），充分挖掘项目的可持续协同效益。需要指出的是，在欧盟推动下，ICAO第39届成员国大会决定建立CORSIA。尽管CCER 已被认可为CORSIA 下2021—2023年的合格减排体系之一［36］，但ICAO 的相关决议及《国际民用航空公约》对避免双重核算、平等与公平、CBDR?RC原则的规定，仍为后期CCER相关标准在CORSIA下的国际化提供了重要参考。

针对传统产品和碳金融产品的跨境流转（C1、C2），一方面，全球、区域及多边贸易与投资协定的低碳规则、境外低碳规则（如欧盟《新电池法》）以及国际碳“软法”对跨境流转的传统产品在排放透明度等方面提出了新要求。其中，碳“软法”中的低碳规则是指政府间组织、跨国企业和行业协会等公共、私人规制机构制定的行业示范条款、行为守则与行业标准等，内容涉及产品碳足迹核算和减排额外性等认证程序。例如，全球报告倡议组织（GRI）和可持续性会计准则委员会（SASB）发布的《企业可持续发展报告标准及指南》、世界资源研究所（WRI）和世界可持续发展工商理事会（WBCSD）联合推出的《温室气体核算体系：企业核算与报告标准》已成为国际公认准则。另一方面，国际金融法中的低碳转型制度或将影响域外减排项目的开发、投融资以及全球减排额和碳金融产品交易。与此同时，在全球气候治理中，传统的减排标准等强制手段不再适用，而是由国家之间通过谈判和缔结条约，以机制授权和规则具体化等“软法”手段协同安排。例如，受UNFCCC和联合国其他专门机构委托，世界银行和多边开发银行等国际金融机构承担着减排项目（如CDM）的投融资管理和适应基金等全球碳基金管理职能。期间发布的内部治理规则和业务章程，成为事实上调整碳金融行为并影响碳定价的国际碳金融“软法”［38］。此外，在美国的供应链审查下，美国联邦和各州关于碳信息披露的相关法律法规也应予以重视。

在碳定价与全球气候公共产品机制、气候侵权赔偿及补偿机制的交叉场域（D、E），CBDR?RC原则、《巴黎协定》相关细则以及国际人权法、国际环境法中的国家责任等规定，亦对国家间的气候技术与资金援助、能力建设以及气候侵权赔偿与补偿提供了一定指引。例如，中国可通过碳交易拍卖、碳金融产品等碳定价收益，在多边气候基金的框架下，与他国共享低碳技术资金、开展碳定价能力建设；或在华沙国际损失与损害机制下，运用气候基金和保险支持等方式提供经济损失和非经济损害援助。

4. 2 前期实践探索

从2002年内蒙古自治区辉腾锡勒风电场首次参与CDM项目［29］到2005年国家发展和改革委员会、科学技术部、外交部和财政部联合发布《清洁发展机制项目运行管理办法》（简称《CDM项目运行管理办法》），以及近10年碳市场试点和全国碳市场的全面建设等前期工作，中国在自愿减排项目开发、跨境自愿减排与碳金融合作、低碳标准建设等方面已有一些实践。

首先，中国作为全球CDM项目签发量最多的国家，在自愿减排项目的跨境开发和投融资等方面积累了一定经验。根据《2023—2029年中国CDM市场深度调查与市场年度调研报告》，截至2011 年，在中国批准的3 105 个CDM项目中，于UNFCCC下注册的有1 503个，获正式签发的有500 个。其中，已签发CDM 项目的年减排量约1. 86亿t的CO2当量。在项目减排类型上，新能源和可再生能源类项目占比最多（77. 40%），其次是节能和能效提高类项目。然而，也应看到，后期中国因缺乏低碳标准话语权，且项目类型过于单一，缺乏对市场需求变化的关注，导致CDM项目的市场需求萎靡不振［9，38］。2012年，由于欧盟出台新规等，CDM交易的萎缩催生了中国本地核证减排量CCER市场的发展［30］。如前所述，ICAO已经批准CORSIA计划下使用包括CCER和CDM等在内的六类自愿减排额用于碳抵消，但其技术咨询机构对合规CCER的类型和使用期限作了限制，仅允许减排项目活动自2016年1月1日及其后开始，至2020年12月31日产生的CCER在2021—2023年合规周期中使用［36］。

其次，中国在碳市场的境外投资审查和碳金融跨境合作等方面也进行了积极探索。例如，2014年8月，深圳试点碳市场获得国家外汇管理局批准，成为全国首个面向境外投资者开放的碳市场。广东也正在探索建设粤港澳大湾区碳交易市场，发展大湾区碳资产管理业务。其中，广州碳排放权交易中心与香港交易所已在政策支撑、市场实践等方面探索构建区域碳市场，同时合作开发适用于大湾区的自愿减排机制及其标准［1，8］。

针对前述国际化场域，在低碳标准建设的政策实践中，国务院、国家标准化管理委员会（简称“国家标准委”）等部门已开始推进“双碳”标准化体系的顶层设计和部署，如发布《国家标准化发展纲要（2021）》《碳金融产品（2022）》等行业标准。而且，根据国家市场监督管理总局等九部门联合发布的《建立健全碳达峰碳中和标准计量体系实施方案（2022）》，国家标准委等11部门在2023年4月下发《碳达峰碳中和标准体系建设指南》（简称《指南》），提出要加快建立结构合理的“双碳”标准体系，包括：①MRV、低碳管理和碳信息披露等碳排放计算通用标准；②节能降碳等碳减排标准；③固碳、碳汇等碳清除标准；④绿色金融、碳交易等市场化机制标准。同时，《指南》也要求加强标准的国际交流合作，推动国内国际标准的对接并积极参与国际标准制定。然而，需要注意的是，前述低碳标准的宏观部署和建设仍停留在标准的“标准化”层面，尚未系统地明确标准的“国际化”和“全球化”路径，因此容易忽视在不同的国际化阶段或场域中，即使是同一低碳标准，也可能因不同的阶段目标或法律要求而导致推进方向和路径有所不同。

5 联动视角下中国碳市场国际化之路径展开

系统地识别推进路径，需基于中国碳市场国际化的现实与战略需求，紧密结合国家的顶层部署以及国内外碳市场的建设进度，并依据前述指导原则和不同路径的技术可行性、合法性和政治可接受度，平衡中国特色的制度自主与国际认可。在推进目标上，宜从“制度自主为主，与国际接轨为辅”到“制度自主和国际化兼顾”再到“深度参与全球气候治理”；在低碳合作形式上，从“重点国家和区域”到“双边和诸边”再到“多边和全球”；在低碳标准实践上，从“标准化”到“国际化”再到“全球化”。

如图1所示，整体推进可分为3个阶段：第一阶段以“制度自主为主，与国际接轨为辅”为目标，集中推动低碳标准的“标准化”，同时提高体系兼容性，通过与重点国家和区域（如欧盟）开展谈判等方式，积极应对境外碳价拓展，以降低新形势对中国经贸利益的现实冲击；第二阶段以“制度自主和国际化兼顾”为目标，通过双边和诸边合作等方式，推动低碳标准的“国际化”，以降低新形势对中国低碳发展空间的潜在冲击；第三阶段以“深度参与全球气候治理”为目标，推动低碳标准的“全球化”，以降低新形势对中国参与全球治理和低碳发展安全的潜在威胁。

5. 1 初期推进：推动低碳标准的“标准化”，实现制度自主

初期，可通过境内强制碳市场和自愿碳市场的制度建设，系统推进低碳标准的“标准化”，并稳妥地引导其“国际化”［35］，以积极应对境外碳关税。

5. 1. 1 与国际接轨的境内强制碳市场（A1）和自愿碳市场（A2）建设

境内强制碳市场和自愿碳市场的国际化，需建立与国际碳市场接轨的相关规则和标准，提高碳金融的服务与定价能力。

第一，在国际法和比较法框架下建设有效、稳定且兼具国际适应性的强制碳市场，推行持续从紧的总量控制与配额分配、完善的MRV 规则和碳排放信息披露与监管，同时推动交易主体和交易目标的国际化。当下，在综合性的信息披露及监管法律缺失的背景下，宜尽早参考国际通行标准，对碳排放信息披露的主体、范围、监管和法律责任等予以明确：在披露主体和范围上，可参考前述国际碳“软法”和比较法的碳核算和披露规定（A1、B1、C1），结合产业调研，合理界定适合中国国情并具前瞻性的披露规定，以克服当前各地规定过于笼统且不一导致的规则冲突和可操作性不强等问题；在监管主体和责任方面，宜完善政府监管、企业内部监督和第三方外部监督等机制，提高信息披露的真实性、准确性和完整性［30］。

第二，推动CCER的规则建设、市场整顿与监管，同时在国际法框架下寻求与全球和境外自愿减排体系接轨。以CORSIA为例，为了推动CORSIA计划下的CCER国际化，中国可基于CORSIA相关决议和《国际民用航空公约》等国际法及低碳准则，提高境内CCER项目的减排额外性和透明度，并挖掘项目在促进航空业平等与公平机会等方面的可持续协同效益。同时，作为全球自愿碳市场的潜在供给方，中国应积极开展与境外自愿减排标准（如同为CORSIA体系认可且全球使用最广泛的VCS标准）的沟通交流，同时由政府对跨境项目的投资者、执行方及咨询服务机构的主体资质和行为加以规范，制定CCER项目的中外联合开发规则等涉外条款，以提高CCER的海外认可度。

第三，积极推动碳金融市场的国际化，提高碳金融产品在全球市场的参与度和竞争力。首先，借鉴域外成熟碳金融市场的发展经验，有序推进各类金融衍生品的创新运用。其次，基于国际碳金融“软法”等规定（C2），鼓励更多机构参与碳金融业务，并推动涉外投资咨询、信用评级和核证等业务，通过完备的第三方服务，减少交易成本、提高资本运行效率并降低市场风险［39］。待条件成熟时，逐步开放国内碳市场，如结合深圳试点经验或借鉴韩国CDM联合开发经验［1］，渐次完善境外投资者或境外减排额的审查规则，不仅有助于促进碳市场的流动性，而且为域外项目产生的减排额进入中国留足空间。

5. 1. 2 欧盟碳关税下的积极应对

为了应对欧盟碳关税带来的冲击，中国应尽快基于相关产业的系统调查与评估，指导国内碳定价和外交策略的选择。首先，吸取美国对华供应链审查的教训，尽早对相关企业进行系统摸底，并基于欧盟《碳关税法》等相关法律规则（C1），开展企业合规审查和能力建设。其次，基于其对中国经济、社会和环境影响的系统评估以及不同国家之间策略的相互影响，完善中国外交策略及境内外配套措施。一方面，在国内，与出口退税、调整出口结构等易引发WTO合法性及环境有效性争议的路径相比，通过碳交易的行业扩张和碳税征收，覆盖欧盟中长期拟征税的行业，或为最优政策选择；另一方面，启动与欧盟的碳关税谈判，就双方的碳交易规则和前述低碳标准差异、碳排放量及认证机构互认、碳价互认与折算、欧盟碳关税初期的报告义务实体性与程序性合规以及（低碳）补贴等关键问题予以沟通，并就低碳合作、资金和技术支持等进行协商。

5. 2 中期推进：推动低碳标准的“国际化”，提高低碳竞争力

随着减排成本的提高，中国可通过自愿减排项目的联合开发和碳市场连接等双边、诸边合作等方式打通域外减排通道、降低“双碳”成本，并基于前期工作，系统推动低碳标准的“国际化”，以提高低碳竞争力。例如，《巴黎协定》第6条明确规定了国际低碳合作的三种选择，包括第6. 2条中基于自愿的双边合作（如碳市场连接），第6. 4条中的ITMO机制，以及第6. 8条中的非市场合作选择［29］。其中，碳市场连接既有助于提高碳市场流动性，又有利于促进双方制度规则的沟通与趋同，故而可成为未来全球实现NDC目标的重要途径［29-30］。此种优势在连接市场存在较大减排成本差异时更为突出，即拥有较高减排成本的一方可借助另一方较低的减排成本，走向可持续减排；而另一方可通过出售配额获取额外减排收益，推动技术更新。也应注意，市场连接易引发气候政策的主动权弱化等监管和环境有效性问题［18］，且连接是多层面的抉择，取决于对政治、经济和环境利益的衡量与判断，尤其是体系差异引发的兼容性风险能否通过单向、双向（或直接、间接）等多种连接方式得以有效控制［17］，因此，需谨慎地选取连接对象和方式。

5. 2. 1 境内自愿碳市场（A2）与全球、境外自愿碳市场（B2）的连接

基于前期的CCER国际化经验，中国应积极通过双边和诸边合作来推动自愿减排项目及相关标准的国际认可。例如，通过借力产能合作拓展碳市场，寓气候合作于经济合作，在共建“一带一路”倡议或“南南合作”框架下，运用中国低碳技术与标准来建立海外示范工程。同时，将示范项目置于ITMO机制下，借鉴日本、瑞士及瑞典经验，通过双边协定来建立（或推广）跨国互认的自愿减排标准［29］，进而基于《巴黎协定》的ITMO规定，使项目兼具经济和减排双重效果，提高中外联合减排项目在ITMO机制下的合法性，以期在ITMO的国际通行规则和标准设计上抢占先机。在此基础上，可寻求CCER与他国境内自愿减排市场的双向连接，即允许双方经核证的自愿减排额的跨境交易，以推动境内外自愿减排标准的互认，直至最终建立双边或诸边自愿减排合作联盟。

5. 2. 2 境内强制碳市场（A1）和全球、境外自愿碳市场（B2）的单向连接

针对全球和境外自愿碳市场，在条件允许时可协调全国碳市场的域外条款，与之建立单向连接。如借鉴韩国CDM国际开发经验［1］，允许中资参与或控股的且在境外开发的ITMO等自愿减排项目（或与CCER互认的境外自愿减排市场）的减排额用于全国碳市场履约。

5. 2. 3 境内强制碳市场（A1）和境外强制碳市场（B1）的间接连接

尽管短期内，全国碳市场尚不具备与境外强制碳市场的直接连接条件，但从长远来看，尤其是2030年之后碳中和成本不断提高，不排除与特定体系通过与第三方体系的直接连接来实现“间接连接”的可能性，并设置过渡措施，逐步拓展低碳合作，最终实现直接连接［15，17-18，40］。前期，可与东盟或共建“一带一路”沿线立场相近且具备成熟碳定价条件的国家进行强制碳市场的间接连接，如通过各自法律调整，允许境外适用中国低碳标准的ITMOs用于国内履约。事实上，这将带来可观收益，且在推广低碳标准上具有较大优势，程序较全球或多边谈判而言更为简单、灵活。但是，考虑到市场连接可能引发前述监管和环境有效性问题，因此，还需结合具体情况，深入分析潜在的环境和社会效应，同时设置阶段性比例限制和安全阀门等风险控制与过渡措施［17］。

5. 2. 4 中国私人规制主体的全球碳“软法”治理

在未来“多中心”的国际气候治理中，除了国家等公共规制主体，企业、行业协会和金融机构等私人规制主体也将更深入地参与其中。企业作为重要的国际化推动力量，在不同阶段需发挥不同作用。但是，从新疆棉花事件来看，中国私人规制主体在参与全球“软法”治理时，相关能力已明显滞后。因此，应尽快强化制度和财政激励，提高企业的碳足迹和碳资产管理能力，加强碳信息披露、供应链管理和可持续意识；并引导行业协会和跨国企业密切关注行业组织动向，积极参与相关行业标准与示范条款的制定（C1），合作推动国际气候议程。此外，还需培育具有国际竞争力的碳金融机构，鼓励其参与涉外碳金融业务，通过与境外机构联合管理多边气候基金等方式，参与国际碳金融“软法”（C2）的制定，提升碳金融标准话语权。

5. 3 长期推进：推动低碳标准的“全球化”，深度参与全球气候治理

在大国角色转变下，基于前期低碳标准的建设和国际推广，中国可全面推进区域、多边和全球低碳合作。如在区域和多边贸易体系下，通过碳边境调整方案、强制碳市场的直接连接和区域碳市场的构建等方式，深入推动中国低碳标准的“全球化”。

5. 3. 1 CBDR?RC原则下的中国碳边境调整方案

与欧盟碳关税旨在收取碳价差异、收割减排红利不同，中国碳边境调整方案旨在通过贸易手段，协调国家之间的低碳规则与标准差异。虽然现行国际法对此规定较为模糊，学术界对其合法性也存有争议，但部分学者认为，如果碳关税出于降低碳泄漏和激励贸易伙伴减排目的，通过启动前期谈判、引入收入转移支付等措施，不啻为有效降低气候治理与贸易政策冲突的可行路径［5-6］。

在现有国际法框架下（C1），可从4个方面设计碳边境调整方案：其一，基于受益者负担原则和进口产品的实际碳排放量及减排成本差异，进行碳价补足的影响评估；其二，依据衡平原则，对不同国家予以区分，如对最不发达国家和小岛屿国家不作强制要求［38］，而对国内已实施碳定价的，在互惠基础上推出碳价互认规则；其三，完善衡平措施，协调减排效率和气候正义的关系，如与碳价或碳成本折算相比，对最不发达国家和小岛屿国家实行进口退税，同时辅以资金和技术援助，既可提高碳边境调整的合法性，也能降低碳价折算等衡平措施所引发的碳价信号扭曲［5］；其四，启动气候与贸易的联动谈判，或在金砖国家、亚太经合组织和共建“一带一路”倡议等合作框架下开展定期对话，将国内低碳标准推向国际社会。

此外，在碳定价与全球气候公共产品机制的交叉场域（D），通过主动测算和联合信息通报，基于碳边境调整收益，将对落后国家的赠款、优惠贷款和对外援助培训［38］等低碳资金和技术支持转化为大国角色下中国主动承担的资金和技术义务的履行，并将项目援助所得减排效果转化为可测算、可识别的ITMO等自愿减排额［38］。

5. 3. 2 强制碳市场（A1、B1）的直接连接和区域碳市场建设

在前期自愿碳市场和强制碳市场连接的基础上，可通过直接连接实现减排标准互认，以提高减排成果的国际认可。待时机成熟，依托共建“一带一路”倡议等平台，构建区域碳市场或形成《巴黎协定》下的减排合作联盟，将减排利益作为俱乐部产品予以共享（如低碳资金和技术共享），以提升中国在全球气候治理的话语权。

然而，由于并非所有国家都具备建立碳定价机制的条件［41］，因此，还应结合不同国家的具体情况，探索差异化合作路径。例如，与具备推动碳定价条件的部分东盟和共建“一带一路”国家，通过识别合作障碍，探索不同的碳市场（或碳金融市场）连接的可能性，进而建立区域碳市场或减排义务联合体；而与不具备建立碳定价条件的国家，基于前述《巴黎协定》第6.8条等规定，在不同场域（C1、D、E）中借力产能合作和低碳技术援助等措施，探索全球自愿减排项目的开发与投融资，为中国实现碳中和目标打通域外渠道。

6 结语

碳市场建设是一项复杂且艰巨的任务。中国碳市场作为推进国内低碳经济转型和参与全球治理的重要部署，需在制度自主与国际认可之间寻求平衡，且该平衡在不同时期和不同国际化场域的表现不尽相同。不过，传统产品和自愿减排量、碳金融产品等非传统产品的贸易投资为此提供了新视角和可供探索的场域。同时，新视角下的多元主体利益诉求和冲突，也为中国碳市场和低碳标准体系建设及国内法域外适用的法理研究提供了实践基础。

事实上，在新一轮“逆全球化”态势下研究中国碳市场的国际化，可为国际社会应对气候治理困境、促进气候与贸易政策的协同提供“中国视角”和“中国方案”。本研究提出的“中国特色的碳市场国际化”是符合中国国情和发展中国家定位、体现大国担当的国际化。因此，需在充分尊重各国制度和国情差异的基础上，通过低碳项目与标准合作等方式，扩大同他国的低碳利益汇合点，助力中国运用新的市场化手段参与全球气候治理，构建新型国际关系。

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（责任编辑：于杰）