基层干部关注的十大话题及其特征

“一分部署，九分落实”。基层干部的工作状态和干事心态，关系着当地发展面貌和社会风貌，反映着基层政权治理的能力与水平。为了更好地倾听关注基层干部的心声诉求，精准把脉基层干部的干事心态与成长规律，进一步激励基层干部在推进高质量发展中担当作为，人民论坛编辑部组织开展“2024年基层干部关注的十大话题”征集活动，在前期征求专家学者和部分基层干部意见建议的基础上，归纳出20个话题；2024年1月，在人民论坛微信、微博等平台发布网络调查问卷，并对多个地区党员干部进行了定向推送，同时结合电话采访进行抽样调查，最后得出了基层干部关注的十大话题。

当前基层干部关注的十大话题

01官僚主义、形式主义顽疾如何根治

本次调查中，如何根治官僚主义、形式主义顽疾成为基层干部最为关注的话题。调查访谈中，多数基层干部提到了对于官僚主义、形式主义顽疾的反感。在不同地区、不同部门，形式主义、官僚主义有着不同的表现，一些形式主义、官僚主义问题屡禁不绝，老问题隐形变异、新问题时而出现。一些基层干部谈到“填表之烦、台账之累”“痕迹管理”“纸来纸去”的形式主义依然存在，而“说了等于做了，做了等于做成了，做完了等于做好了”的“应付式落实”、“认认真真走过场，踏踏实实搞形式”的情况在一些地区开始冒头。有受访者坦言：“形式主义久治不愈，一个很重要的原因，就是搞形式主义得甜头，有利可图。如果搞形式主义尝的尽是苦头，搞的人自会少起来。”也有基层干部表示：“处在基层一线，任务多人手少，完成上级指派的各项工作任务已经很难了，有些突发性工作安排按照正常流程往往‘做不完‘做不好，还面临问责的风险，不得不以形式主义应付了事。” 还有干部期待“希望能够尽量减少多头重复向基层派任务要表格、执行政策‘一刀切等机械式做法”。

形式主义、官僚主义，是基层干部抓落实、干实事的“绊脚石”“拦路虎”，亟需下大力气重点突破和解决。据中央纪委国家监委网站发布的数据显示，2023年，全国共查处违反中央八项规定精神问题107547起，其中形式主义、官僚主义问题45779起，从查处问题类型看，在履职尽责、服务经济社会发展和生态环境保护方面不担当、不作为、乱作为、假作为，严重影响高质量发展方面，2023年共查处问题39781起，占查处的形式主义、官僚主义问题总数的86.9%。近年来，党中央把坚决破除形式主义、官僚主义作为重点，坚定不移推进全面从严治党，持之以恒狠抓作风建设，解决了一批突出问题，刹住了一些歪风邪气。同时，形式主义、官僚主义问题具有顽固性、反复性、变异性，反弹回潮的可能性较大，不仅加重基层干部负担，割裂干群关系，还会导致政策执行环节变形走样。

02能者多劳与庸者逍遥

在谈及工作状态时，一些基层干部表示面对日常繁杂琐碎的工作事项，既有压力焦虑，也有动力干劲。尤其是面对强度大、时间紧、任务重的工作，在齐心协力攻坚克难完成任务过程中，体会到了责任感和价值感。同时，也有一些干部坦言，不怕多劳，就怕白劳，不怕劳苦，就怕劳无所获，甚至被问责。还有一些干部提及，在基层中存在着忙闲不均、关键岗位很缺人、一般岗位养闲人的现象。在分配工作任务时出于又好又快完成的考虑，踏实肯干且出活儿的能者，越干被分配的活越多，经常加班加点，而那些不愿干、干不了、干不好的庸者却经常闲着，再加上绩效激励少，能者工作量多、承担责任多、甚至多干出错的概率大，而庸者工作强度低、责任承担少，还能够得到不少于“能者”的工资报酬与其他福利，这不仅挫伤了能者的干事积极性，面对一些棘手的任务开始“如履薄冰”，也导致一些原本有干劲和能力的人员，开始耍太极、踢皮球、撂担子，希望事情能少则少，成为心态“佛系”、状态“躺平”、工作“摆烂”的逍遥庸者。

“木桶”因短板而费功，在基层治理中，部分逍遥的庸者制约了治理能力的提升，阻碍了群众急难愁盼问题的解决，破坏了党的形象和政府的公信力。2022年，江苏、浙江、河南等地曾组织评定“躺平式”干部，推动干部队伍“站起来”“跑起来”，2023年，各地紧盯党员干部不担当不作为，办事庸懒散拖、推诿扯皮等群众反映强烈的突出问题开展专项治理，倒逼党员干部履职尽责。“补短板”不是“一朝一夕”就能完成，需要综合施策“一锤一锤钉”。“补短板”的同时也要“促长板”，完善奖惩规则，用“多劳多得”破除“白劳苦劳”，用好激励机制、问责机制与容错机制，破除“多干多错”的迷思。让想干事、肯干事的基层干部轻装上阵，以更饱满的精神状态和工作状态投入到基层治理的各项事务中去。

03多头泛化的考核与指尖上的负担

对基层的各项工作予以科学有效地考核，是考察识别干部、激发干部干事活力，推动高质量发展的重要抓手。在当前考核工作中，多头泛化的考核是受访干部反映较强烈的问题。有基层干部谈到，考核项目多、指标多，评估检查多，并且考核越来越细化，赋分越来越具体。从频率上看，除了月度考核、季度考核、年终考核之外，还有综合考核、专项考核、周评比等。不少地方采取千分制考核，还要进行考核排名，落后将面临着约谈、淘汰等后果。有乡镇干部无奈地表示，为了争取不当后三名，只能在各种各样的考核指标和任务中“打转”，耗费了不少资源，占用了很多时间精力。一些基层单位为了取得好名次，干部整天与各种材料和表格打交道。还有干部表示，所做的一些实际工作没有纳入考核体系之内，甚至因为考核指标的“一刀切”要求与实际情况相差较远而影响工作实效。有干部期待“考核从重过程向重结果转变，从一味挑毛病、随意发号施令向既发现问题又帮助解决问题转变。”

访谈中，有乡镇和社区的受访者提到，在实际工作中与群众“面对面”沟通交流的时间被各种工作群和应用程序（APP）所挤占，每天在不同部门单位开发的APP中切换，完成签到打卡、学习点赞、上传“留痕”等要求。有的地方将基层干部在政务APP上活动的频率和表现异化为考核工具，使得基层干部忙于“键对键”地沟通，顾不上“面对面”解决问题，整日围着“指上考核”转，远离了百姓关切和真抓实干。原本为了提升基层治理效能的数字化异化成为“指尖上的负担”。

04干部担当作为的正向激励与保护机制

访谈中，有受访者提到在一些地区和单位中存在着不担当、不作为、乱作为、假作为现象。有的听到问题当“聋子”、遇到问题装“瞎子”、碰到问题做“拐子”，不担当不作为不负责；有的懒散躺平，领导调度勤就往前赶一赶，稍一放松就停滞，一问进展，永远在推进，永远在调度，永远没结果；有的不守纪律、不讲规矩，吃拿卡要，“不给好处不办事，给了好处乱办事”；有的业务不精，脑中无策，手中无招，忙忙碌碌装样子，平平庸庸混日子，年年都是老样子；有的说一套做一套，执行政策大打折扣，甚至把“不会干”“干不好”当作挡箭牌，认为谁能干谁干、只要工资奖金不少、不会就不干；有的不比责任比待遇、不比能力比资历，不比为民服务只比职务职级，不比干事比奖励，心态失衡、搬弄是非，诬告乱告；还有的疏于干事、精于钻营，懒于做事、善于作势，热衷于搞关系、拉帮结派、“搭天线”“拜码头”。

调查中，受访者对于担当作为对个人成长成才和基层治理的重要性表示高度认同。不少干部谈及，树立“能者上、庸者下、劣者汰”的鲜明用人导向，真正让实干者实惠、有为者有位、无为者失位，能够激发更多干部在推进高质量发展中争优、争先、争效。也有干部希望在全面从严治党的背景下，突出严管与厚爱结合、激励与约束并重，不断完善相关制度机制，使“澄清正名、回访教育、打击诬告、容错纠错、激励担当”等各项机制相互支撑、贯通协调、协同发力，从而营造干事创业“为担当者担当，为尽责者负责，为探路者护航”的良好氛围；还有干部期待，在担当作为方面，希望涌现出更多地“以上率下”的领导干部，少些只喊不干，处处要求下属“给我上”的干部，多些喊出“跟我上”带头看实情、出实招、办实事的领导干部。

05如何促进体制内人才合理流动

人才流动是人才充分发挥作用的前提条件。近年来，中央、地方出台了多项举措促进人才流动。调查中，有年轻基层干部希望通过挂职锻炼、交流转任等方式向上流动，以开拓视野提升能力。也有基层干部谈及单位的调动机制较为僵化，无奈表示“单位不愿放人走，设置了多种限制条件”“想参加遴选等各种考试，也得单位同意给开证明”。有乡镇干部反映“流动到县直机关工作变成了乡镇领导干部们的‘隐形福利”。还有受访者提及，在基层想要向上级机关流动，遴选是主要方式。参加遴选得符合年龄要求，哪怕再优秀，年龄超了也不行，有意愿有能力的年龄超了去不了，基层培养的留不住，新录用的乡镇公务员在基层服务年限满了之后就考走了。公开遴选作为促进基层与上级机关人员流动的重要方式，有助于优化公务员队伍来源和经历结构，形成从基层选人用人的良性机制。据统计，2017—2021年全国共有3.5万名基层公务员通过公开遴选进入上级机关工作。目前，国内有部分省市已经在省（市）直机关公开遴选时，将年龄要求调整为40周岁以下。

06晋升“天花板效应”

在基层，最重要的激励手段仍是晋升提拔。长期以来，受到编制和职数限制，基层干部的晋升空间较为狭窄，一些干部缺乏工作动力与积极主动性。2019年，中央办公厅印发《公务员职务与职级并行规定》，其中“坚持向基层倾斜”是公务员职务与职级并行制度的“六个坚持”之一。这一制度实施以来，拓宽了基层干部职业发展空间，县乡机关从原来主任科员以下4个层次增加到二级调研员以下9个层次，职级与待遇挂钩进一步强化了对基层公务员的持续激励。调查中，基层干部普遍认同实行职务职级并行所带来的待遇晋升利好，感觉有奔头、干劲足。同时，也有受访者表示在个别地区依然存在晋升“天花板”效应：“职级职数有比例和名额限制，考评晋升存在人为操作空间”“没有择优晋升而是论资排辈，干活多的年轻干部心里不平衡”“职级被有实职的领导兼任，默默无闻的‘老黄牛职务和职级啥都没沾边”。访谈中，还有受访者认为“晋升或许有天花板，但是成长没有天花板”，表示在基层广阔空间中经磨砺才能长阅历增才干。

07破解基层治理“小马拉大车”难题

基层是国家治理的神经末梢，也是服务群众的前沿阵地。调查中，不少受访者尤其是乡镇与村社的基层干部，对于权小责大、事多人少，“小马拉大车”的难处深有体会。某地基层治理的调研报告显示，当地乡镇承担着党的建设、城乡建设、经济发展、社会治理、公共服务五个类别152项职责事项，与县直部门共同承担城乡管理、自然资源、应急管理、农牧、林草、生态等六个领域221项共担事项。事务繁杂之余，还有不少问题关涉群众的切身实际利益，牵涉面广，处理起来较为棘手，再加上乡镇基层自主权不多，项目决策、资源调配等职权较少，“属地管理”制度下，主要抓执行落实的基层干部任务多、责任大是工作常态。不少基层干部将其工作状态比喻为“上面千条线，下面一根针”“上面千把锤，下面一颗钉”。

08基层“难留人”怎么破

由于乡镇村庄经济发展水平相对滞后，大量农村青壮年选择外出打工，在发展年轻党员和培养后备干部时，找不到合适人选，导致村（社区）干部培养断档，现有干部队伍老龄化较为明显，年轻后备力量十分短缺。近年来，通过组织实施“三支一扶”计划、教师特岗计划、大学生志愿服务西部计划等基层服务项目，有关部门已经累计选派了250多万名高校毕业生到基层服务。据统计，截至2020年底，全国累计选聘大学生村官53.7万名。

调查中，有基层干部谈到，年轻人才的到来，给基层治理带来了新的活力与动力，只是服务是有期限的，人才是否能够留在乡村长期发展不确定。还有干部坦言，一些年轻人就是来基层过渡一下，迟早是要走的。当被问及基层难留人的缘由时，有的认为，基层工作条件艰苦，事情多劳累多收入少责任大；有的提到，大学生无论是在基层还是被抽调到上级部门帮忙，若仅仅从事资料收集、数据统计、填表格报材料等任务，对自身能力提升有限，成长获得感不足，与理想反差大；还有的提及一些现实因素，比如因工作与家人分隔两地，希望兼顾工作与家庭。对于如何破解基层留人难题，多位受访者期待进一步拓宽基层干部的发展空间，并推动减负落在实处，使来到基层的年轻人待得住、干得好，在以才兴业、业兴人强的生动实践中找到价值感和归属感。

09新形势下基层干群关系的巩固

民生福祉无小事，一枝一叶总关情。基层干部面对的是群众，操劳的是民生。在抬头不见低头见的乡村熟人社会中，基层干部与群众“同吃同住同劳动”，保持着紧密的血肉联系。改革开放后，城乡之间流动性加强，出现了不同群体的分化，基层群众工作对象复杂化、方式多样化、环境网络化、要求精细化等新特征日益凸显。

调查中，多地受访者谈及在群众工作中存在的一些问题：有的日常疲于应付上级指派的各种任务，没有充足的时间精力做深入细致的群众工作，与群众“面对面”沟通频率少，沟通效果不佳，难以发动群众；有的基层年轻干部面对矛盾纠纷，处理协调的经验和能力不足，难以说服群众，认为群众“一有事情就来找，解决不了就要骂，出了问题还要告”难以与群众心贴心；有的地方政策举措缺乏特殊性考虑，与群众需求产生偏差，在执行过程中容易引发群众的不理解、不配合、不满意，基层干部在做群众工作时容易碰壁，难以推进，有明显的无力感；还有的地方外出务工人员占比较多，干部在一定程度上以微信群聊、电话联络等取代了进村入户全面了解实际情况。

对于新形势下的干群关系，多位受访者表示，希望能够充分调动和发挥群众的主体性和创造性，使群众从旁观者转变为实践者，实现共建共治共享。还有干部期待完善舆情应对机制与问责机制，使基层干部能够放开手脚在一线矛盾多、困难多的地方经磨砺、长才干、见实效。

10地方政府隐性债务风险的积极防范化解

防范化解地方债务风险工作是统筹发展与安全的内在要求。当前，地方隐性债务规模逐步下降，债务风险得到整体缓解。同时，从全国看，地方债务分布不均匀，有的地方隐性债务规模仍然偏高，面临较大还本付息压力，风险不容忽视，由此引发了干部的关注。访谈中，受访者普遍表示理解地方财政的客观难处与地方债的复杂性，也有干部指出，近年来个别地方官员在政府债务上乱作为，干部唯GDP的扭曲政绩观是导致债务风险的重要因素。提及当前防范化解地方债务的难点，有干部指出，在传统基建趋于饱和的情况下，地方政府如何谋求新的经济增长点，以此撬动更多投资是需要关注的重要问题。在高质量发展中推进债务风险化解，在化解债务风险中找到新的发展路径，需要有更多改革创新的好点子和金果子。

基层干部关注话题的特征分析

从上述基层干部关注的十个话题来看，呈现出五个较为明显的特征。

第一，多个问题呈现出相互交织、相互影响的深度关联，其中官僚主义、形式主义或隐或显，贯穿其中。从问题本身来看，官僚主义、形式主义顽疾、能者多劳与庸者逍遥、多头泛化的考核与指尖上的负担、晋升“天花板效应”、基层“难留人”、基层治理“小马拉大车”等问题具有顽固性和反复性，并且相互交织、互相影响。例如，官僚主义、形式主义的老问题在移动互联网场景下花样翻新为基层干部“指尖上的负担”；督查考核方面，在一些地区名目多、频率高、重痕轻绩的形式主义给基层干部带来多头泛化的考核焦虑；在个别单位“干好干坏一个样”“干多干少一个样”的流于一般化、表面化的形式主义考核导致了“庸者逍遥”，“论资排辈、到点就升”削弱了职级晋升的激励作用，晋升“天花板”效应依然存在；在一些地区，基层干部面对无休止的台账清理、数据填报、数不清的以会议代替落实，各种各样摊派的临时事务以及问责风险，加重了“小马拉大车”的无力和无奈感，本就人手短缺的基层，难留人的问题更加凸显，而这些由官僚主义、形式主义在不同场景不同领域衍生变异的问题，又反过来加重了官僚主义、形式主义顽疾的根治难度。官僚主义、形式主义问题，具有多样性、变异性、顽固性和反复性，一直是基层治理中的顽瘴痼疾。习近平总书记曾对官僚主义、形式主义的实质作出深刻剖析，“官僚主义实质是封建残余思想作祟，根源是官本位思想严重、权力观扭曲，做官当老爷，高高在上，脱离群众，脱离实际。”“形式主义实质是主观主义、功利主义，根源是政绩观错位、责任心缺失，用轰轰烈烈的形式代替了扎扎实实的落实，用光鲜亮丽的外表掩盖了矛盾和问题。”可见，形式主义、官僚主义的一个明显的共性是“虚多实少”。 作风建设是一场持久战攻坚战，持续靶向纠治形式主义、官僚主义，持续提升基层干部的减负获得感。

第二，基层治理实践中，一些基层干部的工作状态和干事心态呈现出“实”与“虚”、“当前”与“长远”的权衡。调查访谈中，不少基层干部提及日常工作中的忙与累。随着交流深入，当被问及忙与累带来的价值感或者成长收获时，一些干部的回答呈现出明显不同：相比于担当作为出实绩、有实效的干部，苦于形式主义却不得不被动应付而忙碌的干部，价值感获得感偏低。在一些地区，常态化的任务繁重，再加上层层加码，“顶格管理”滥用，导致本就“压力山大”的基层干部在面对“最高标准、最严要求、最快速度”的管理要求时不堪重负，特别是面对上级部门提出的高要求，以及附带着考核督查和问责的强管理，有的基层干部选择了消极懈怠甚至“躺平”，要么得过且过应付了事，要么拈轻怕重虚字当头，要么畏首畏尾不敢做事；有的则是陷入了以形式主义应付形式主义的“伪忙碌”，被调侃为“认认真真搞形式，扎扎实实走过场”，以形式主义之虚空，替代了抓落实出实效的工作实绩，还有的基层干部出于不出错多出彩的考虑，固守着文件的条条框框和上级的任务摊派，无视当地实际和群众诉求，在当前和长远的考量上，没有把阶段性工作与长期性目标结合起来，比起干打基础、利长远的事情，更多倾向于贪一时之功、图一时之名。对此，一方面要持续深化基层减负，为基层干部干事创业创造良好条件；另一方面，也要加强理想信念教育，矫正错位的政绩观和责任观。

第三，干群关系的和谐，与担当作为的干部工作积极主动性、价值成就感，是双向互促的正向反馈过程。访谈调查中发现，群众的广泛认可，是基层干部担当作为积极主动性和成就感的重要价值来源。有不少干部坦言，为群众做实事，得到群众的认可，再苦再累也值了。一方面，基层社会治理和执行各项政策最终是要回应群众诉求。只有群众广泛认可治理措施，基层治理才会有不竭动力，干部担当作为的积极主动性在受到群众认可的成就感中形成持续正向强化。另一方面，在治理实践中，面对纷繁复杂的利益格局和多样诉求，基层干部最大程度地组织发动群众参与基层治理，充分发挥群众主体性作用，依靠群众解决群众身边的矛盾问题，能够真正出新招、出实效。近年来，湖南省岳阳市岳阳楼区东风湖社区“群英断是非”诉源治理工作方法、辽宁省沈阳市牡丹社区的“三零”工作法，福建省明溪县“侨乡枫桥”解纷工作法，四川省成都市武侯区的小区物业矛盾“信托制”解纷工作法……一个个从“枫桥经验”衍生而来的基层社会治理工作方法不断涌现，从乡村拓展到社区、网络等地域空间，从社会治安扩展到经济、政治、文化、社会、生态等多个领域。①解好一道道治理难题，彰显的是基层干部对群众的“感情指数”，标注的是基层干部的“辛苦指数”，提升的则是老百姓的“幸福指数”。

第四，基层干部普遍工作压力大，焦虑心态需要疏导，工作价值感和成就感需要持续强化。调查访谈中，感受到基层干部普遍压力大，有乡镇干部声音中难掩疲惫，坦言日常奔波于名目繁多的会议、加班加点挖空心思报材料、疲于应付“不接地气”的调研检查，空耗了许多时间精力，消磨了实干的热情和劲头，看似每天忙个不停，实则负面情绪交织：对形式主义倦怠却无力，对治理空转焦虑又迷茫。也有干部在访谈中提及知识能力不足和本领恐慌带来的危机感加重，特别是面对基层治理中新出现的错综复杂的矛盾和多样诉求调和等，感到焦灼不安，陷入无视推脱可能面临问责、解决应对缺乏可靠办法的两难境地；还有干部呼吁，基层减负不仅要减看得见的“文山会海”“繁文缛节”“迎来送往”，还要减看不见的“精神压力”和“心理负担”。对此，开展基层干部心理健康关爱行动，驱散基层干部心头霾，持续提升干部的工作价值感与成就感显得尤为必要。

第五，从基层治理效能提升来看，把握好国家治理的统一性与灵活性，有助于激发基层创新实践和干部干事动力。党的十八大以来，我国在城乡基层治理领域提出了一系列治理目标，在资源大规模输入和公共服务高标准供给的背景下，为了保障治理目标实现，对于基层治理实行了具体化要求和精细化考核。随着基层治理日益规范化、标准化、公开化，一些基层干部坦言，在执行政策过程中面对需要因时因地灵活处理的实际情况时，存在着一些困惑或者顾虑，“是照章办事呢，还是根据实际情况灵活应对”“搞变通万一被上级处分怎么办”“执行政策过程中面对具体问题时怎样做才算是合理变通”“部分政策与制度设计本身存在模糊性，如何正确理解与有效执行”。这些困惑以及可能被问责的顾虑，削弱了基层干部干事的自主性和积极性，曾有媒体报道，为了规避风险和责任，一些基层干部不再变通，甚至不再向上反映实际情况。由于不做“变通”，一些地方在政策执行中演变出形式主义，甚至一味迎合，为了加分而创新，片面追求标新立异，忽视实际工作效果和群众需求，耗费大量人财物力，影响恶劣。

抓落实的基层干部，在面对需要一事一议解决、因时因地灵活处理的情况时，难免会在上级部门的刚性要求和问责压力，以及群众的多样诉求中举棋不定，甚至有的直接信奉“上面怎么说，下面怎么做”，不管政策执行是否符合实际，一味照章办事，从而催生新的形式主义。基层在不违反政策原则前提下结合具体实际进行创新探索，不仅是有效落实政策、增进民生福祉的重要方式，也是有力提升基层干部工作价值感、激励干部干事创业的重要来源，还是提升基层治理效能的重要路径。

国家治理体系和治理能力现代化，不仅需要逐步推动各方面机制和制度的成熟稳定，而且需要解决规范制度与复杂流变社会的匹配性问题。如何把握好国家治理的统一性与灵活性，有专家建议“将群众工作融入国家治理体系和治理能力现代化建设中。”一方面需要通过政治建设、制度建设为经济社会发展构建稳定框架；另一方面，需要在基层领域、政府与社会接触领域、非主要矛盾领域采取“放活”策略，以此来降低国家治理成本，这些领域蕴含着巨大的群众力量，具备开展群众工作的广阔空间。概言之，发挥群众工作优势是迈向国家治理现代化的重要维度。②

习近平总书记强调，“基层是改革发展稳定的第一线，是各种矛盾和问题的集聚地”“必须把抓基层打基础作为长远之计和固本之策，丝毫不能放松”。随着我国全面深化改革进入深水区，基层治理面临着很多新的问题与挑战，需要充分调动基层干部的积极性、主动性、创造性，激励引导广大干部能担当、善作为、谋发展，在推动高质量发展的新征程上当好执行者、行动派、实干家，以忠诚担当、求真务实为基层治理现代化绘就新篇章。

（执笔：人民论坛记者王慧、常妍、李一丹）

【注释】

①沈若冲：《掌握“紧紧依靠群众”的方法——坚持好发展好新时代“枫桥经验”》，《人民日报》，2023年12月25日。

②桂华：《与时俱进创新群众工作方法》，《人民论坛》，2024年第8期。

责编/李丹妮 美编/李祥峰