从“文明力量”到“建构性力量”：德国外交战略转型及影响

【关键词】德国  外交战略转型  国家安全战略  建构性力量

2022年2月乌克兰危机爆发后，面对急剧变化的欧洲地缘政治环境，德国总理朔尔茨提出“时代转折”命题，并开启了德国外交战略的转型进程。“时代转折”最初是指乌克兰危机给世界带来的变化，用朔尔茨的话来说就是“之后的世界与之前的世界已不再相同”。随着时间的推移，“时代转折”也经常被代指德国与欧盟为应对世界之变所应采取的措施。如今两年多时间过去，各界对于德国“时代转折”成效的评价莫衷一是。积极评价者指出，德国外交突破了过去的诸多禁忌，包括：改变以往不向危机地区输送武器的传统，不断加大对乌克兰的军援力度；改变以往不愿提高国防支出的立场，设立1000亿欧元用于联邦国防军现代化的特别基金，并承诺将国防支出提高到占国内生产总值2%以上；改变以往对俄罗斯所奉行的“新东方政策”以及“以商促变”政策，在欧盟内积极支持对俄全面制裁并与俄罗斯能源彻底“脱钩”。消极评价者则关注到德国“克制文化”的长期影响，指出德国外交战略转型在理想与现实之间落差明显，特别是德国在军援乌克兰时犹豫不决，这尤其鲜明地体现在德国在决定向乌输送豹2型主战坦克时瞻前顾后以及迄今不愿向乌提供“金牛座”巡航导弹上。

德国迈向基于现实政治的建构性力量

二战结束后，德国基于策动两次世界大战的惨痛历史记忆，始终在对外行动上保持低调，尤其不愿意将军事力量作为对外政策的手段。两德统一后，尽管联邦国防军参与域外行动的频次有所增加，但德国外交本质上并未背离“文明力量”的角色定位。换言之，德国外交依然具备理想型“文明力量”的核心要素，包括：拒绝强权政治和军事扩张、反对单边行动并坚定拥护多边机构、质疑军事力量的效用且极不情愿在域外部署联邦国防军、遵循国际法准则并愿意融入超国家机构。[1]但2022年乌克兰危机爆发后，德国外交的某些传统（例如“新东方政策”、非军事外交政策）出现显著变化，而朔尔茨在德国联邦议院的“时代转折”演讲则成为德国外交转型的分水岭。[2]

那么，2022年乌克兰危机爆发后德国究竟要转型成为何种力量？对此，其国内外学者一个较为普遍使用的标签是“建构性力量”。这个概念最初是德国政府对崛起中的新兴市场国家的定位，之后也曾将其运用到自己身上。[3]“建构性力量”这个概念的本质在于，德国要积极参与欧洲及国际秩序的建构。不同于“大国”“霸权”等基于德国历史而被污名化的概念，“建构性力量”赋予德国“实力”以积极内涵。尽管各方对“建构性力量”还有不同的理解，但从围绕这一概念的讨论可以看出，它表达了对德国外交的新期待、新要求。具体体现在两个方面：一是认为世界已经发生了变化，面临着新挑战，德国需要采取更为积极的外交政策；二是德国应加强能力建设和承担更多责任，这通常（但不仅仅）是指增加军费开支和参与海外行动。[4]还有的学者认为，作为“建构性力量”，德国外交较之以往具有了更多愿景和战略性，特别是德国开始从现实政治的角度思考军事力量在国际关系中的作用，在派遣德国士兵参与军事行动上不再那么犹豫不决，而且在财政和政治上重视联邦国防军的建设。[5]

2023年6月14日，德国柏林，德国总理朔尔茨、财政部长林德纳、内政部长费瑟、外交部长贝尔伯克和国防部长皮斯托里乌斯在新闻发布会上介绍《国家安全战略》。

两年多来，德国外交战略转型表明，其在诸多维度上迈向了以现实政治为导向的“建构性力量”的角色定位。首先，德国延续了积极有为的外交政策。默克尔政府于2013年开始推行“积极有为”的外交政策，并在一年后的乌克兰事件中发挥了斡旋和谈判主导的作用。2022年乌克兰危机的爆发则犹如催化剂，进一步加速了德国外交“积极有为”的转型进程。朔尔茨上任后，在历次和“时代转折”相关的演讲中反复提及因为世界变了，德国要承担起与自身实力相称的责任，包括在多极化的世界中推动德国及欧盟占据领导位置。其次，德国外交变得更具战略性。一个显著例证是，德国政府于2023年6月发布历史上首份《国家安全战略》。观察家认为，《国家安全战略》的出台反映了“时代转折”已经在德国决策者和民众思想中生根，并表明德国的北约盟国可以期待一个军事上更强大、政治上更现实的德国的出现。[6]以《国家安全战略》为框架，德国相继推出分地域和分领域的子战略。例如，2023年7月，德国推出历史上首份《中国战略》，将《国家安全战略》中对华所谓“去风险”“降依赖”政策进一步具体化。最后，德国将军事力量视为对外政策中的必要和重要手段。冷战结束后，鉴于欧洲处于相对安全的环境中，德国联邦国防军的任务重心转向国际危机管控。随着乌克兰危机爆发、传统安全威胁凸显，德国联邦国防军的重心也重回国防与联盟防御。为了履行好这项核心任务，德国除了设立特别基金增强联邦国防军的战斗力以确保为北约追求的能力建设目标做贡献外，还承诺将国防支出提高到国内生产总值的2%以上。在2014年北约威尔士峰会要求各国提高军费10年后，2024年德国的防务预算首次达到占国内生产总值2%以上的目标（2.1%）。

尽管如此，德国“建构性力量”的角色定位依然蒙着一层阴影，德国国内包括“交通灯”执政联盟内部对德国建构能力的建设和作用发挥仍存不同意见。仅就作为《国家安全战略》标配的国家安全委员会的设置而言，德国总理府和外交部对于该委员会管辖权的归属争执不下，导致该委员会的设置计划被搁置。类似的分歧还体现在援乌力度上，尽管德国主要政党存在共识，认为“只要必要，就应继续支持乌克兰”，但各党对于援乌何种武器意见并不一致。例如，2024年初各党围绕是否要向乌克兰援助“金牛座”巡航导弹各执一词。虽然执政联盟内的绿党、自民党以及最大反对党联盟党（基民盟/基社盟）均支持向乌克兰提供“金牛座”巡航导弹，但朔尔茨及其所在的社民党始终持反对立场，其理由是不希望德国因此被卷入战争之中。

德国外交战略转型的特点

美国学者赫尔曼曾对外交政策变化程度进行了分类，具体分为微调（Adjustment Changes）、手段变化（Program Changes）、问题或目标变化（Problem/Goal Changes） 和国际导向变化（International Orientation Changes）。[7]与2013年德国外交转型还只是“量变”不同，[8]“时代转折”引发的德国外交转型已经达到了国际导向变化这一最高变化层级。[9]国际导向变化具体涉及三个指标：行为体国际角色的改变、行为体国际行动的改变以及外交政策在许多议题领域的重新定向。参照这三个指标，此次德国外交战略转型呈现出以下三个相互关联的鲜明特征。

一是在角色定位方面，德国意欲担当欧洲安全的保障者。朔尔茨在《全球时代转折》一文中对德国在欧洲和世界中的角色定位提出了三点设想，即欧洲安全的保障者、欧盟内的架桥者以及全球问题多边主义解决方案的维护者。[10]后两个定位并无多少新意，因为德国传统上就在努力担当欧盟内“诚实的掮客”，并主张在全球治理中捍卫多边主义。但是，欧洲安全的保障者却是一个全新表达，以往德国一直被诟病为欧洲安全的“消费者”，而非“贡献者”“提供者”，更毋庸说“保障者”。2023年，德国时隔12年再度发布《防务政策指针》，从人口规模、经济实力尤其是位于欧洲中心的地理位置出发得出结论，认为德国必须是欧洲威慑与集体防务的支柱，这不仅是德国赋予自身的责任，也是德国对盟友与伙伴对其角色期待的回应。《防务政策指针》还从历史角度出发，阐释了德国成为欧洲安全保障者的原因及举措：由于德国在冷战期间作为前沿国家一直受到北约盟友在其领土驻军的保护，因此在新的欧洲安全形势下，德国有责任为其盟友的安全保障作出贡献；[11]为了使德国能够履行作为欧洲安全保障者的义务，联邦国防军应“迅速”成为“欧洲最有能力的武装力量之一”，以便其不仅成为“欧洲的军事倚重伙伴”，而且成为“欧洲常规防御的一块基石”。[12]

二是在计划和目标方面，德国推动安全与防务政策的重新定向。如前所述，这个领域的变化是最大的，也是迄今最具成效的。除了设置1000亿欧元的特别基金、提高常规防务预算以及大量援助乌克兰武器之外，最引人瞩目的变化莫过于德国为加强北约东翼所作出的实质性贡献。从2017年起德国就在立陶宛领导一支作战部队。2022年乌克兰危机爆发后，德国又配备了一支作战旅，负责承担北约增强型前沿存在（eFP）和增强型警戒活动（eVA）的任务。在鲍里斯·皮斯托里乌斯接任国防部长后，德国在防务领域的改革加速推进。2023年6月，皮斯托里乌斯宣布，德国将从2025年起在立陶宛长期驻扎一个5000人的作战旅。在海外长期驻军，这在乌克兰危机爆发前是无法想象的。更有甚者，《防务政策指针》还强调，未来海外永久驻军应成为常态，这无疑是对德国联邦国防军的战略重新定向。[13]从这一举动也可以看出，相对于直接增强欧盟共同安全与防务政策，德国更多地选择增强自身在北约中的存在或者说发挥北约的“欧洲支柱”作用，提高自身对欧洲安全保障的贡献。

2024年4月8日，立陶宛维尔纽斯，德国驻立陶宛士兵抵达机场。

三是在涵盖的议题方面，德国强调“综合安全观”。 德国《国家安全战略》提出“综合安全”（Integrierte Sicherheit）的观念，以应对乌克兰危机爆发后急剧变化的安全环境。“综合安全”包括横向和纵向两个维度。在横向维度上，它不像以往的《安全政策白皮书》那样局限于防务和联邦国防军，而是覆盖整个安全领域，包括外交、警察、消防和技术救援组织、发展合作、网络安全和供应链的复原力等。与此相应，它还要求各个政府部委加强协调、形成合力，以实现政策的一致性。在纵向维度上，它强调各级政府通力合作，以及国家行为体与非国家行为体（经济界、社会各界）的联动。此外，它还明确将德国的安全政策与行动嵌入欧盟及跨大西洋伙伴框架。例如，2023年10月德国联邦经济与气候保护部发布名为《时代转折下的工业政策：保障工业区位、重振富裕状况、增强经济安全》的新版工业政策文件，其核心思想是，保障德国的工业区位可以使德国降低对所谓“威权”国家的依赖，由此可以更好地确保德国的安全。[14]

德国外交战略转型的影响

德国外交战略转型究竟会对自身、欧洲（欧盟）以及全球带来怎样的影响，在很大程度上将取决于朔尔茨所宣告的“时代转折”能延续多久，又与其1000亿欧元特别基金是否有可持续的资金保证以及其防务支出能否长期保持在国内生产总值的2%以上紧密相关。同时，乌克兰危机的最终结局也是讨论德国外交战略转型影响的重要变量。

在国家层面，德国外交战略转型将推动德国战略文化的调整。外交战略与战略文化两者处在互动关系中，德国此次外交战略的转型也是德国历史记忆约束作用减弱的表现。[15]与此同时，外交战略的转型也将进一步促进德国国内“新”的战略文化的形成。乌克兰危机爆发以来，德国国内主流政党及政治精英就“援乌制俄”形成高度共识，但在援乌力度以及是否保留与俄对话可能性上依然存在分歧，尤其是朔尔茨所在的社民党在“援乌制俄”问题上持更为审慎的立场，始终避免因战事升级将德国卷入战争中。另外，德国政治精英与民众之间的认知鸿沟虽有缩小，但分歧依然存在。在传统安全威胁凸显背景下，德国民众对增强国防的接受度上升，但并不支持德国在军事上积极作为。例如，2023年9月德国科尔伯基金会关于德国外交与安全政策变化的最新“柏林脉动”（The Berlin Pulse）调查显示，尽管大多数德国民众支持德国增加国防开支，但并不希望德国在欧洲扮演军事领导角色，对德国扮演欧洲军事领导角色持反对意见的民众比例由2022年的68%上升到了2023年的71%。[16]因此，德国“克制文化”的传统依然有其惯性，在一定程度上，德国依然秉承着“政治优先于武力”的理念。[17]

在欧洲层面，德国外交战略转型将提升德国在欧盟中的领导地位。欧债危机以来，德国经济实力凸显，也较之以往更多地将经济实力转化为政治影响力，并在欧盟历次危机应对中发挥了领导作用。在加强防务建设后，德国的武装力量将成为“欧洲最有能力的武装力量之一”，这意味着德国将在军事方面也扮演领导角色。例如，2023年版德国《防务政策指针》就明确宣示了“领导意愿”，声称德国肩负着“领导责任”，不仅在欧盟内部而且在北约中都扮演着“伙伴式的塑造者角色”。[18]但是，德国军事地位的提升意味着其将与法国争夺欧盟内的军事领导地位，同时也要看到，德法两国在欧洲战略自主的愿景、美国在欧洲安全体系中的角色以及欧洲防务建设路径等方面存在明显分歧。法国倾向于欧洲应在安全事务上拥有更大的自主权，减少对美国及其领导下的北约的依赖。相比之下，德国更倾向于保持与美国的紧密安全联系，强调跨大西洋联盟的重要性，在乌克兰危机爆发后德国进一步强化了欧洲在安全上对美国及其领导下的北约的依赖。法国倾向于推动欧洲在防务技术和装备上的自主性，强调欧洲应依靠自身工业基础来发展和采购防空及其他军事系统，鼓励通过跨国合作项目研发新的防空系统。而德国更倾向于采购国际市场上现成的、技术成熟的军事装备以迅速提升国防能力，其主要采购来源是美国和以色列的防空系统，此举引起法国强烈不满。[19]此外，德国在欧洲军事上扮演领导者角色也会引发中东欧国家的矛盾心态。在面临持续地缘政治威胁的背景下，中东欧国家普遍欢迎德国承担更大责任，但如果乌克兰危机以某种方式缓和，其对“德国的欧洲”重新冒头的担忧将会回归。

2023年11月25日，德国柏林，民众举行集会，反对战争，呼吁德国政府停止向乌克兰提供武器，并削减军费。

在全球层面，德国外交战略的转型将促使德国谋求成为国际秩序建构中的领导力量。[20]朔尔茨在《全球时代转折》一文中指出，未来的多极世界中，德国和欧盟作为拥有强大军事力量的行为体应确保拥有一个领导位置。[21]可以预见，未来德国将更多地介入全球治理，并致力于国际和地区冲突的解决。诚然，作为全球问题多边主义解决方案的维护者，德国依然会坚持在多边框架中采取行动，但随着军事实力的提升，其在国际事务中也势必会较之以往更多强调军事力量的作用，或者更加突出军事实力对德国外交行动的支撑作用。以德国在亚太地区的行动为例，近年来德国除了加强与亚太地区国家在经贸及环境、能源、数字等领域的合作外，也加大了派遣军舰和军机到亚太地区刷存在感以及与亚太地区国家开展联合军演的频次。但德国政治精英希望德国更积极介入国际事务的诉求，依然面临着国内民意的反对。在上述“柏林脉动”调查中，即便经历了“时代转折”、俄罗斯已被视为欧洲—大西洋地区和平与安全的最大威胁，仍有更多德国民众坚持认为德国应保持克制（54%），而不是强有力地介入国际危机（38%）。[22]因此，德国介入全球事务的行动只会是小步推进。

结语

面对乌克兰危机等世界变局，德国通过增强防务能力建设，谋求成为欧洲安全的保障者和多极化世界中的建构性力量。可以预见，德国未来会增强在全球和地区冲突应对中的话语权，更多发挥在欧盟内外事务上的政治影响力，更直接地运用联邦国防军这一安全政策手段。然而，德国的建构雄心不仅受到国内各种要求继续保持克制立场力量的牵制，也会不时引发法国及中东欧国家对德国“坐大”的疑虑，加之目前德国的建构能力是在对美国加强依赖的背景下建设的，因此，德国向建构性力量转型具有很大挑战性和局限性。

本文是国家社会科学基金重大研究专项（项目批准号：20VGQ011）的阶段性成果

[1] Hanns W. Maull， “Reflective， Hegemonic， Geo-economic， Civilian ... ？ The Puzzle of German Power，” German Politics， Vol.27， No.4， 2018， pp.460-478.

[2] Bernhard Blumenau， “Breaking with Convention？ Zeitenwende and the Traditional Pillars of German Foreign Policy，” International Affairs， Vol.98， No.6， 2022， pp.1895-1913.

[3] The Federal Government， “Shaping Globalization – Expanding Partnerships – Sharing Responsibility， A Strategy Paper by the German Government，” 2012， https：//www.auswaertiges-amt.de/blob/610644/49a58b5ecfd5a78862b051d94465afb6/gestaltungsmaechtekonzept-engl-data.pdf; Auswa?rtiges Amt， “Review 2014， Crisis – Order – Europe （final report），” 2015， http：//www.auswaertiges-amt.de/cae/servlet/contentblob/699442/publicationFile/202986/Schlussbericht.pdf.

[4] Felix Berensko?tter and Holger Stritzel， “Welche Macht darf es denn Sein？ Tracing ‘Power in German Foreign Policy Discourse，” German Politics， Vol.30， No.1， 2021， pp.31-50.

[5] Constanze Stelzenmüller， “Germany， between Power and Responsibility，” in William A. Hitchcock， Melvyn Leffler and Jeffrey A. Legro （eds.）， Shaper Nations： Strategies for a Changing World， Cambridge， MA： Harvard University Press， 2016， pp.53–69; Adrian Hyde-Price， “The ‘Sleep-walking Giant Awakes： Resetting German Foreign and Security Policy，” European Security， Vol.24， No.4， 2015， pp.600–616.

[6] Karl-Heinz Kamp， “The Zeitenwende at Work： Germanys National Security Strategy，” Survival， Vol.65， No.3， 2023， pp.73-80.

[7] Charles F. Hermann， “Changing Course： When Government Choose to Redirect Foreign Policy，” International Studies Quarterly， Vol.34， No.1， 1990， pp.3-21.

[8] 郑春荣：《德国外交政策的新动向》，载《欧洲研究》2014年第2期，第1-14页。

[9] Patrick A. Mello， “Zeitenwende： German Foreign Policy Change in the Wake of Russias War Against Ukraine，” Politics and Governance， Vol.12， 2024， pp.1-17.

[10] Olaf Scholz， “The Global Zeitenwende： How to Avoid a New Cold War in a Multipolar Era，” Foreign Affairs， Vol.102， Iss.1， Jan/Feb 2023， pp.22-38.

[11] Bundesministerium der Verteidigung， “Verteidigungspolitische Richtlinien 2023，” 2023， https：//www.bmvg.de/resource/blob/5701724/5ba8d8c460d931164c7b00f49994d41d/verteidigungspolitische-richtlinien-2023-data.pdf.

[12] 同[11]，pp.13-14。

[13] 同[11]，pp.9-10。

[14] Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz （BMWK），“Industriepolitik in der Zeitenwende： Industriestandort sichern， Wohlstand erneuern， Wirtschaftssicherheit st?rken，” 2023， https：//www.bmwk.de/Redaktion/DE/Publikationen/Industrie/industriepolitik-in-der-zeitenwende.pdf？__blob=publicationFile&v=16.

[15] 郑春荣、李勤：《俄乌冲突下德国的“时代转折”——基于历史记忆影响的分析》，载《德国研究》2022年第6期，第4-19页。

[16] K?rber-Stiftung， “The Berlin Pulse 2023/24 of Power Shifts and Paradigms，” 2023， https：//koerber-stiftung.de/en/projects/the-berlin-pulse/2023-24/.

[17] Molly ONeal， “Zeitenwende， Europe and Germanys Culture of Restraint，” The International Spectator， April 12， 2024， pp.1-17.

[18] 同[11]，pp.6-7。

[19] Camille Grand， “The Missing European Dimension of Germanys Zeitenwende： A View from France，” Internationale Politik Quarterly， February 23， 2023， https：//ip-quarterly.com/en/missing-european-dimension-germanys-zeitenwende-view-france.

[20] 郑春荣：《“时代转折”中德国外交战略的转型》，载《当代世界》2023年第6期，第50-55页。

[21] 同[10]。

[22] 同[16]，p.15。