广东省生产建设项目水土保持方案存在的问题及对策

［关键词］ 生产建设项目；水土保持方案；问题；对策；广东省

［摘 要］ 编制水土保持方案是建设单位落实《中华人民共和国水土保持法》相关规定的必然举措，是生产建设项目合法开工的依据之一。详细梳理了广东省各级水行政主管部门审批的水土保持方案，总结了存在的建设单位对编制水土保持方案的重要性认识不足、编制单位业务水平参差不齐、对技术标准和相关文件的理解不到位、对项目水土保持评价不到位、弃渣处理方案不完善、水土保持后续设计和投资落实困难等共性问题，提出了加大水保宣传和技术培训力度、完善后续设计制度、细化技术标准及审查要点、加大抽检和惩处力度、建立弃渣资源化综合利用模式等对策，以进一步提升水土保持方案的专业性和权威性，真正为生产建设项目水土流失防治、水土资源保护、生态文明建设发挥基础作用。

［中图分类号］ S157[文献标识码]CDOI：10.3969/j.issn.1000-0941.2024.06.004

［引用格式］ 王建.广东省生产建设项目水土保持方案存在的问题及对策[J].中国水土保持，2024（6）：11-14.

水土保持方案的编制，是贯彻《中华人民共和国水土保持法》等法律法规，落实水土保持“三同时”制度，防治水土流失和加快生态文明建设的重要手段[1]；是推动项目区城乡人居环境改善，建设美丽中国的重要举措；是预防和治理因生产建设活动造成的水土流失，保护生态环境和经济发展成果的技术依据。同时，也催生了大量水土保持技术咨询服务机构，为各级院校水土保持专业的发展和毕业生就业创造了良好条件，增加了就业机会。

1999年4月8日，水利部以“水保〔1999〕165号”批复了《东深供水改造工程水土保持方案》，标志着广东省生产建设项目水土保持方案编制工作正式拉开帷幕。这虽然与我国在1995年形成较为完善的水土保持方案编制和审批制度[2]相比起步较晚，但是随着广东省经济社会发展对水土保持工作需求的不断提高，以及各行各业、各级水行政主管部门对水土保持工作重要性认识的提高[3]，生产建设项目水土保持方案的编报率逐年上升。据统计，2000—2022年广东省级共审批1 995个水土保持方案（见图1），每年约87个。其中：2000—2008年共审查723个，每年80多个，并呈明显上升趋势，2008年达到峰值339个；自2008年全球金融危机以来，生产建设项目数量下降，审批的水土保持方案也呈明显下降趋势，尤其是2018年省级审批权限下放、2019年生产建设项目开展自主审查以来，至2022年底省级共审批203个水土保持方案，每年约41个。

受水土保持方案编制工作市场化、编制单位门槛模糊化、审批权限下放、缺乏对编制单位的管理和奖惩制度等影响，全省对生产建设项目水土保持方案的管理存在诸多困难，导致近年来水土保持方案质量并没有大幅提升。2022年、2023年地级市、县（市、区）审批的水土保持方案编制质量抽查结果表明，有1/3的水土保持方案不满足技术标准要求，直接导致对生产建设项目水土流失的预防和治理无法满足保护生态环境、建设美丽中国的需求，建设单位、社会公众对生产建设项目水土保持工作的合理性也心存质疑。为提高水土保持方案编制质量，实现水土保持方案的技术服务目标，笔者就广东省生产建设项目水土保持方案存在的一些管理和技术问题进行总结，并提出建议。

1 存在的主要问题

1.1 建设单位对编制水土保持方案的重要性认识有待进一步提高

根据省级审批的水土保持方案统计结果和历年图斑核查成果，2000—2022年广东省级批复项目水土保持方案编报率接近100%，并且均在开工前完成审批。这为生产建设项目水土保持后续设计、水土流失的预防和治理奠定了基础，也充分体现了省级水行政主管部门在水土保持宣传、监督检查等方面的工作成效。

对比地级市、县（市、区）审批的水土保持方案来看，补报方案较多。根据2019—2022年抽样调查的10类共520个主要分布在珠三角及沿海地区的生产建设项目水土保持方案编报情况来看，开工前完成水土保持方案编制的仅占56.54%（见表1），接近一半的项目属于开工后甚至完工后才编制水土保持方案。从项目类型来看，由大型国有企业和事业性质单位作为建设单位的发电项目、输变电线路工程、小型矿山项目、国（省）道等道路工程，能够落实或较好地落实水土保持“三同时”制度，方案正常报批率达到84.21%～100%；财政投资的水利、市政及环保工程补报水土保持方案的情况较为突出，补报率达到31.91%～44.44%；而由不同规模私营企业或个体作为建设单位的工业园区、房地产项目，以及以事业单位为主的学校医院项目补报情况最严重，补报率达到了58%以上，这些项目也是每年图斑核查的重点。

1.2 编制单位激增，但业务水平参差不齐

编制水土保持方案质量的高低直接影响后续设计、水土流失预防和治理效果。自2015年10月依据《国务院关于第一批清理规范89项国务院部门行政审批中介服务事项的决定》（国发〔2015〕58号）取消水土保持方案编制资质要求以来，编制单位数量由原来的82家呈井喷式上升。目前，有水平评价资质的水土保持方案编制单位达118家，而无水平评价资质的单位没有准确的统计数据。受新冠疫情的影响，2020—2023年广东省仅举办过两期水土保持方案编制技术培训班，且主要针对水土保持学会的成员单位。编制单位业务水平参差不齐，加上方案评审以视频和函审为主，双方沟通交流有限，导致水土保持方案质量差别大，一般要经过3次以上的修改才能基本满足技术标准要求，严重影响了后续设计进度，无法及时落实水土保持管理措施。

1.3 对技术标准和相关文件的理解不到位

编制水土保持方案的主要依据是《生产建设项目水土保持技术标准》（GB 50433—2018）和《水土保持工程设计规范》（GB 51018—2014）等，但编制单位对相关规定的理解有时会出现偏差，如对弃渣场选址的强制性要求的理解，对河道、湖泊和水库管理范围的界定等。另外，有些标准规定不明确，在编制水土保持方案时难操作，如线性工程选线不可避免地会涉及水土保持两区划分成果，按照《生产建设项目水土保持技术标准》（GB 50433—2018）对“项目约束性规定”的要求，“截排水工程、拦挡工程的工程等级和防洪标准应提高一级”，但在其第三章的分析评价中并没有对此规定如何在主体工程设计中得到落实进行论证，也没有提出落实该规定的要求，而是完全依附于主体工程设计成果。

1.4 对项目水土保持评价不到位

水土保持方案编制人员对主体工程的建设方案、土石方调配利用方案、占地面积计算依据、施工工艺和工序等了解得不到位，其中包括一些五星和四星水平评价等级较高的单位。方案编制人员所学专业、工作经验、实地调查等方面的不足，导致评价的内容没有任何逻辑关系，仅限于套取模板、照搬照抄技术标准条款的内容而迎合主体工程设计[4]，无任何优化建议。比如，在土石方平衡分析中对于既有大量借方又有大量弃方的合理性分析、大量弃渣能否资源化利用的分析、远距离调运利用的可行性分析等方面明显不足；建设方案的竖向设计既没有是否有利于土石方平衡，是否有利于与周边衔接时减少边坡等的具体分析，也没有通过优化竖向设计达到减少土石方数量的建议；施工时序安排时未结合保持水土的需求提出进一步优化的方案等。

1.5 弃渣处理方案不完善

珠三角和沿海平原区土地利用率高、土地资源有限，布设弃渣场存在难度；山丘区的居民点、水库、重要基础设施和生态环境敏感点较多，且是山洪易发区，弃渣场布设存在诸多限制因素和安全隐患，导致弃渣的处理方案不合理。比如，珠三角地区将项目没有开工、施工单位没有确定作为弃渣没有明确去向的理由，将水土流失防治责任推给施工方。一部分项目将意向性协议作为弃渣处理的依据，且在合理性方面的分析也不到位；对山丘区弃渣场现场调查不足，没有1∶10 000的地形图，或地形图范围没有覆盖弃渣场集雨范围和下游敏感范围，导致弃渣场选址不合理等。

1.6 水土保持方案重点不突出，措施布设不合理

部分编制单位没有抓住水土保持方案的重点内容，100多页的报告书中，项目水土保持评价、水土保持措施布设等重点章节合计不足20页。其中对于主体工程基本情况的介绍，没有结合不同建设内容的水土流失特点、防治分区治理需求等突出重点内容，而是大篇幅直接拷贝主体工程设计，包括建筑物的结构设计、装饰装修、监控消防和数字化管理等与水土保持无关的内容；对于边坡分布及其防护设计、防洪排水设计、景观绿化、施工临建工程布置、表土保护等与水土保持直接相关的内容，仅介绍相关的布置和防护原则，没有具体的内容，导致新增措施的布设缺乏依据。另外，在弃渣场挡墙稳定性分析计算时相关系数全部采用经验值，与当地实际相差较大，不能反映项目区的地质及岩土特征，导致分析结果存在偏差，影响弃渣场的安全稳定。截排水沟断面设计时没有结合广东省降雨特点考虑安全超高，采用的流量计算公式不合理，使得设计的断面尺寸难以满足排水的需求。有些沉沙池设计尺寸较为随意，没有结合不同项目区的土壤、降雨、地形条件等选取计算参数，也没有考虑中间隔墙的体积，导致沉沙池容量计算有误，影响沉沙效果；有些沉沙池设计位置明显不合理，径流出入口设计在一条直线上，或设计在弃渣场截水沟末端，根本达不到沉沙效果等。

1.7 水土保持管理措施执行有待进一步加强

在建项目补报水土保持方案时，对目前落实了哪些水土保持管理措施、存在什么问题的表述不清晰，也没有提出后续需要进一步完善哪些管理措施；已完工项目补报水土保持方案时，没有表述实际建设过程中落实了哪些管理措施、效果如何，而是按照未开工项目的格式，编制项目建设期间需开展哪些与水土保持有关的工作，这完全与项目实际严重脱节。

1.8 水土保持后续设计和投资落实困难

根据水土保持相关法律法规，生产建设项目要落实水土保持“三同时”制度，水土保持方案要纳入下阶段的主体工程设计中，但实际情况是除水利行业的设计规范有水土保持设计章节的要求外，其他行业的技术规范没有编制有关水土保持章节的要求，导致水土保持方案新增的水土保持措施后续设计基本没有得到落实，新增投资也无法列入主体工程的总投资中，施工单位也没有实施新增水土保持措施的依据，大部分临时措施仅限于水土保持方案的表述上，并未落实。

2 对策与建议

2.1 加强生产建设项目水土保持宣传

①借助电视、网络、报刊等，加强水土保持宣传工作，提高生产建设项目水土保持工作的社会认可度；②及时与当地发展改革、行业主管部门共享生产建设项目信息，第一时间掌握项目情况，从源头上提高水土保持方案编报率；③加大监督检查力度，在施工准备阶段督促建设单位落实水土保持管理工作；④按照《中华人民共和国水土保持法》赋予的法律责任和水利建设市场主体信用信息管理办法，将建设单位未及时编报水土保持方案、行政许可承诺事项未落实造成水土流失危害的行为列入不良行为，并共享，直至列入“重点关注名单”或“黑名单”。

2.2 提高对水土保持方案的作用和地位的认识，完善后续设计制度

要通过建立水土保持方案回访制度、抽检制度、水土保持监测成果核查制度等，提高建设单位对水土保持方案重要性的认识，扭转目前将水土保持方案批复仅作为建设项目开工依据之一的不合理局面，将水土保持方案和批复文件的落实作为项目建设中的一项重要工作加以落实。行业技术规范没有水土保持章节要求的，要单独开展水土保持专项设计，并作为水土保持设施验收的必备条件，从根本上解决建设项目水土流失防治经费不足、水土保持措施落实不到位等问题。

2.3 细化技术标准和审查要点，突出地方特点

按照点性、线性和点线结合建设生产类项目不同的特点，细化水土保持方案的技术要求，形成行业标准。针对目前建设生产类项目水土保持方案编制仍然没有比较适用的技术标准的现状，结合相关主管部门对建设生产方面的最新要求，编制建设生产类项目水土保持方案编制技术规范，并与项目的环境整治恢复和土地复垦方案相衔接，以指导水土保持方案编制和水土流失防治工作。

2.4 加强技术培训，提高技术人员业务水平

省级水土保持学会应加大培训力度，增加培训频次，扩大培训范围，做到方案编制人员都能持证上岗；同时，也要针对建设单位和地方水行政主管部门相关人员开展针对性的培训，以提高全社会生产建设项目水土保持工作水平。

2.5 加大抽检和惩处力度

各级水行政主管部门组织水土保持方案编制单位之外的专家组，或通过购买服务，委托没有参与水土保持方案编制但具备水土保持专业技术水平的第三方机构，按已经许可的企业投资生产建设项目10%的比例，每年至少开展2次水土保持方案编制质量抽检工作，将《广东省水利厅关于企业投资生产建设项目水土保持方案检查办法（试行）》的相关要求落到实处。对不符合技术标准及相关规定的，撤销行政许可，将编制单位列入水土保持“重点关注名单”或“黑名单”；对存在较多低级错误，但不存在明显缺陷的，要求编制单位重新修编水土保持方案，并及时将抽检结果在各级水利网站公布。

2.6 建立弃渣资源化综合利用模式

水行政主管部门、城市管理部门、国土资源部门、环保部门应结合现有的建筑渣土处理模式，将建设项目弃土弃渣纳入管理范围，建立渣土管理信息系统，并向社会开放，明确弃渣物质组成、数量、来源和产生的时间，在集中堆存的基础上加以综合利用，提高弃土弃渣利用率。比如，河道清淤疏浚物固化处理后加工为建筑材料，道路和地下室余方用于场地回填或垃圾填埋场覆土，隧道弃石加工为建筑材料，矿山剥离层和废土石用于矿山复垦和矿坑回填，鱼塘底泥加工为肥料等。在有矿坑或矿山开采迹地未恢复区域设置弃渣场，减少占用其他土地，同时实现矿山的整治恢复；公路、铁路项目的弃渣尽量用于陆域桥梁下部空地、立交工程三角区域的微地形景观建设等。

3 结束语

广东省水土保持方案编制已经走过了20多a的历程，锻炼出了一大批技术全面的水土保持技术服务队伍，为生产建设项目水土保持技术服务、水土保持监督执法的技术支持、生态环境保护的规划设计等提供了保障。随着生产建设项目水土保持法律法规、技术标准、规范性文件等的不断完善，社会经济发展和生态文明建设对水土保持工作的需求不断提高，水土保持方案编制的技术要求也在不断提高。但从目前水土保持方案编制的现状来看还存在不少问题，从业者要不断学习新知识、新理论，从专业知识、思想认识等方面严格要求；行业主管部门要进一步完善不同类型建设项目的技术要求，形成操作性、适用性强的技术规范，使水土保持方案的专业性和权威性得到进一步加强，真正为生产建设项目水土流失防治、水土资源保护、生态文明建设发挥基础作用。

[参考文献]

[1]李二焕.建设项目水土保持方案编制疑难点分析.[J].中国水土保持，2019（3）：15-17.

[2]贺康宁，王治国，赵永军.开发建设项目水土保持[M].北京：中国林业出版社，2009：2.

[3]林军，林毓旗.开发建设项目水土保持方案编制技术探讨[J].中国农村水利水电，2017（1）：63-65，68.

[4]姜德文.开发建设项目主体工程设计的水土保持评价重点与修正意见[J].中国水土保持，2010（9）：11-14.

收稿日期： 2023-12-03

第一作者： 王建（1967—），男，广东广州人，高级工程师，注册水土保持工程师，学士，主要从事水土保持方案技术审查、水土保持监测管理工作。

E-mail： 769198535@qq.com

（责任编辑 张绪兰）