开鲁催收“增补承包费”于法无据

马银杰

近日，通辽市开鲁县某政府工作人员以强硬态度阻止村民春耕，其理由为“未缴费不得耕作”。然而，村民已经签订了长达30年的土地合同，租金悉数支付，合约本应在2034年到期，仍被要求额外缴纳每亩200元的土地承包费。

“开鲁止耕”事件表面是耕地费用的缴纳问题，实质是土地用途的变更问题，核心是土地用途管制。该事件主要存在两个问题：一是改变自己承包地的土地用途；二是采用2020年公布的“三调”地类，按“三调”中的新增5000亩耕地收取费用。出现这些问题的主要原因是相关人员对名词内涵不明晰、把握逻辑不准确，把“三调”确认的地类作为法定许可和合法使用土地的依据，把“三调”地类涉及的数据作为收费依据。基层工作中，也存在把空间规划地类作为现状地类使用、混淆土地使用权和所有权、把不动产登记当作合法使用土地的主要依据等现象。

我国的土地制度是以社会主义公有制为基础，以用途管制为核心的中国特色社会主义土地制度。《土地管理法》第四条规定：“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。”该条中涉及空间规划、土地用途、土地征收、农用地转用、土地所有权、土地使用权和不动产登记等专有名词。因此，明晰专有名词的内涵、把握逻辑关系是基层自然资源主管部门在实际工作中正确判断、合法履职、解决问题的关键。

国土空间规划，是对一定区域国土空间开发保护在空间和时间上作出的安排，是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。规划用途是指未来的用途，是国家行政行为，未来用途的实现需要批准手续；土地现状（即土地调查地类），是指按照国家制定的统一技术标准，全面查清全国土地利用状况，直接掌握真实准确的各类土地数据。土地现状是事实状态，土地现状并不意味着就是合法状态；土地合法（即土地利用合法），是指土地使用者遵循国家政策通过法定途径取得权属并依法使用的行为状态。土地所有权是土地所有者在法律规定的范围内，对其拥有的土地享有的占有、使用、收益和处分的权利，是一定社会形态下土地所有制的法律表现。土地所有权是权利和权能，是完全的物权；土地使用权是指单位或者个人（即土地使用者）依法或依约定，对国有土地或集体土地所享有的占有、使用、收益和有限处分的权利。土地使用权的外延比较大，这里的土地包括农用地、建设用地、未利用地，国有土地使用权的取得方式有划拨、出让、出租、入股等，农民集体土地使用权是指农民集体土地的使用人依法利用土地并取得收益的权利。土地使用权的权利和权能有一定限制，是不完全的物权。

农用地转用是指按照土地利用总体规划和国家规定的批准权限获得批准后，将农用地转变为建设用地的行为，是土地性质的改变；土地征收是指国家为了公共利益需要，依照法律规定的程序和权限将农民集体所有的土地转化为国有土地，并依法给予合理补偿安置的行为，是土地权属的改变；不动产登记是指经权利人或利害关系人申请，由国家专职部门将有关不动产物权及其变动事项记载于不动产登记簿的事实，是一种行为。因此，空间规划不同于土地现状，土地现状不同于土地利用合法，土地利用合法不同于拥有土地的所有权，土地的所有权不同于土地的使用权，农用地转用不同于土地征收，土地使用权不同于不动产登记。

结合“开鲁止耕”事件，做好土地用途管制应当从以下几个方面着手。

加强土地用途规划，充分考虑区域环境特点、自然地理条件、人口和经济发展情况和生态保护等因素综合评估。优化生产、生活、生态三位一体用地结构，合理安排空间。

坚持国土空间和地类的唯一性，严格依照有关规定将土地供给和开发利用信息录入土地市场动态监管与监测系统，对土地开发利用情况进行定期分析论证，利用监测数据，严查违法行为。

加大培训和宣传的力度。加强培训，提高执法人员的专业素质和执法水平，确保执法工作有效性和公正性。加强宣传，提高公众对违法行为的认识和了解，形成全社会共同参与监管的良好氛围。