大温哥华规划的演进与启示

谢英挺 周歆

关键词：温哥华；规划演进；总体规划

大温哥华提倡绿色生活方式和可持续发展，多年来致力于打造宜居的人居环境和高品质的区域经济。通过规划达成共同的发展愿景，形成先进的规划理念和多样的规划编制方法，持续推动了大温哥华的可持续发展，使温哥华成为一个美丽繁荣的现代都市，常年位居世界宜居城市榜首。

大温哥华在近百年的规划编制历程中，发布了13部区域层面的规划和研究报告。国内学者对大温哥华的研究重在其特定规划的理念、内容和方法评价，缺乏对长时空跨度下规划演变和阶段特征的系统研究。本文选取1925年至2022年期间对大温哥华发展起到重大影响作用的6部区域层面规划为样本进行研究。通过分析时代背景、规划编制内容与实施绩效，剖析地区发展与规划的互动关系和互塑过程，总结城市发展与规划演进规律，揭示总体层面的规划在城市发展过程中的作用，有助于深入理解规划的意义、内涵和本质，理解规划系统与发展要素之间的相互关系，促进建立合理有效的规划制度。

1 大温哥华地区规划回溯

加拿大是联邦国家，联邦政府通过传播规划理念、制定规划标准、提供资金援助、持有重大基础设施用地等手段来影响城市决策；省级政府通过制定城市规划法规来明确本省的城市建制、指导各市镇规划编制和管理；各城市政府拥有自治权，负责城市规划的编制、实施和管理，形成上下贯通的规划体系。

以温哥华市为主体的区域联合是从1949年低陆平原区域规划理事会（Lower Mainland Regional Planning Board）成立开始的。低陆平原是温哥华市所处的不列颠哥伦比亚省（British Columbia，以下简称“BC省”）内约6 600 km?的区域，以此为规划范围先后编制了1966年、1980年等区域规划。1967年BC省为进一步促进区域联合，在低陆平原西部由21个市镇、一个选区（农村区域）和一个特殊区组成大温哥华地区（Greater Vancouver Regional District，以下简称“GVRD”）。大温哥华土地面积为2 882.55 km?，1976年、1996年、2011年、2022年等区域规划报告都是以此为规划范围编制的。同时，大温哥华还组建理事会（Board of Directors），协调跨市区的区域性事务。大温哥华理事会与联邦、BC省政府协商，与大温哥华交通局、旅游局、农地委员会等区域性组织具有合作伙伴关系，与各成员市镇建立规划传导机制，发布区域背景声明，共同推动大都市区的协调发展。2007年，GVRD申请更名为Metro Vancouver Regional District（MVRD），希望倡导可持续发展的理念，构建促进地区更加一体化的政策框架，建立良好的国际化形象。虽然被BC省驳回，但是这个名称从那时起开始被使用，并因为公众对该名称认可度不断提高，于2017年正式更名为MVRD。

大温哥华早期每15年左右编制一版区域层面的规划，2011年后每10年编制一版。这些规划曾采用不同的称谓，如官方区域规划（Official Regional Plan）、区域战略规划（Region Strategic Plan）、区域增长战略（Regional Growth Strategy）。从规划特征来看，可以分成两个阶段：1920—1980年代的城镇快速发展期，规划重点聚焦于空间结构和土地使用安排，以蓝图型规划引导区域空间架构的布局和演化[1]；1990—2020年代的城镇稳定期，规划重点关注人的需求和行为，内容涵盖空间和以空间为载体的社会经济环境文化，以战略规划统筹政治、经济、社会、环境和文化的可持续发展（见表1）。

大温哥华近百年来区域规划的演变历程具有以下特点。一是规划思想的先进性和理念的迭代升级。始终秉承以人为本、生态优先的规划思想，高度重视人的需求，致力于建立自然和城市的良好关系[2]，建设生态城市、宜居城市、绿色城市、可持续发展城市。二是规划对象的稳定性和规划方法的针对性。经过百年变迁，规划对象始终聚焦在空间系统，并以空间为载体影响背后的经济社会力量。规划随着时代变化主动回应现实问题，提出相应的规划方法[3]。三是规划与治理机制相匹配，发挥有效的引导、统筹、协同作用。城镇快速发展期通过制定规划方案和公共政策，协调资源保护与城镇发展，引导空间结构布局，建立空间秩序[4]。城镇稳定期建构规划体系和治理机制，厘清各层级政府的职责，协调政府、市场、社会多元治理主体的诉求，提升环境品质和空间绩效，引导区域整体有序可持续发展，建构社会秩序[5]。

2 城市快速发展期，以规划蓝图引导空间架构演化

2.1 巴塞洛缪规划：以公共空间为重点

2.1.1 城镇化初期的规划设计方案

20世纪初温哥华开始城市建设，1920年代至1940年代兴建大量住房并配套商业设施，供水和污水处理系统、有轨电车系统等基础设施也已具备。1925年BC省通过《城市规划法》，授权市政当局设立规划委员会（Planning Commission），主要承担城市规划职能，并开始编制城市规划[6]527。

1928年温哥华市聘请城市规划专家编制了《巴塞洛缪规划》（Bartholomew Plan），该规划侧重于城市公共空间设计和景观环境塑造，通过分析温哥华地区的山、海、湾、森林、农田等自然要素，识别出独特的自然地理环境特征，提出“自然环境融入城市空间”的规划理念、“明亮而快乐”的城市愿景；选取主要街道、交通设施、公共休闲娱乐设施等主要城市空间，分别提出现状分析、未来需求、规划原则和标准、规划设计方案；制定“限制高速公路穿越市区、交通性干道断面可宽阔而生活性道路应保持窄而安静、重视行道树的培植和植物配置、建设众多的社区公园、预留连接滨水区的步行道和自行车道、社区中心应与学校相邻设置”等设计导则；提出公共空间系统和重要空间的设计方案[7]208-209。

2.1.2 以价值观共识和设计导则塑造城市特色

《巴塞洛缪规划》奠定了温哥华的城市特色，精准捕捉了温哥华的自然禀赋特征，提出“将山体和森林等自然风景要素作为城市景观的重要组成部分、建设公园体系并以绿化连接自然与城市空间、保持海岸线和滨水区的公共性”等规划设计原则，最终获得认可而成为全民共识[8]。这部规划保护并彰显了城市的自然禀赋和公共空间特征，促成温哥华城市中处处见山望海，滨水公共空间丰富多样，对温哥华的城市形态和公共空间产生了巨大而持久的影响[7]209。在城市建设初期，规划师通常都基于城市的自然环境特征制定规划蓝图。这些规划思想和设计导则若能转化为城市的共同价值观和审美观，将奠定城市基因，潜移默化地影响后续的规划建设，塑造城市特色[9]。

2.2 低陆平原官方区域规划：以土地利用为核心

2.2.1 工业化与城镇化发展期的土地使用规划

1950年代大温哥华正处于工业化时期，城市人口、用地规模迅速扩张，区域空间趋于无序，造成自然生态环境被破坏、乡村地区被侵蚀。1949年低陆平原区域规划理事会成立，在区域发展框架下统筹协调重大开发和规划事务，并设置专门处理相关事务的规划部，负责组织编制区域规划以限制城市蔓延和建设用地的无序扩张。BC省政府也制定了区域法规为区域治理提供法制支撑[7]183。

1952年理事会发布了《低陆平原展望》（The Lower Mainland Looks Ahead）规划报告，评估土地资源并据此划出城市区、保留区，制定功能分区和使用原则，强调区域理事会应在区域协调和规划实施过程中发挥作用[10]。在此基础上，1966年发布《低陆平原官方区域规划》（Official Regional Plan for the Lower Mainland Planning Area），提出建设“在绿色海洋里的城镇群”的愿景，划分城市区、农业区、工业区、公园区、保护区等规划分区，划分67个片区单元并编制分区指引。规划还制定BC省、区域理事会、各市镇的协调发展机制，为各市镇的决策提供基本原则和指导方针[11-12]。

2.2.2 以规划分区和土地使用安排引导空间格局

1952年和1966年发布的低陆平原区域规划报告均在区域层面统筹考虑空间要素，并将规划重点放在规划分区和土地使用安排上。规划特别注重维护自然地理格局、保护生态环境，通过分析评估自然资源要素，合理划定城市发展区和自然保护区，明确空间保护、开发底线，并描绘空间形态意象，制定土地功能分区和土地管理指引。这个阶段的规划从关注城镇空间走向重视区域发展，主要作用在于明确区域保护和开发范围，界定各类规划分区，但土地使用规划和分区引导的实施效果甚微。

2.3 低陆平原规划：以增长管理为手段

2.3.1 城镇快速发展期的综合规划

1970年代至1980年代，大温哥华进入工业化中后期。1970年大温哥华地区人口规模接近100万人，城镇空间快速扩张，出现污染、噪声、拥堵等一系列问题，影响城市环境品质。人们对于美好环境的要求进一步提高，希望通过规划手段来形成区域的宜居环境[7]189。

大温哥华成立后，1975年理事会组织编制了《宜居地区1976—1986：管理大温哥华发展的建议》（The Livable Region 1976-1986： Proposals to Manage the Growth of Greater Vancouver），首次明确宜居目标，提出对大温哥华进行主动规划干预[13]。1980年低陆平原规划理事会发布《不列颠哥伦比亚省低陆平原规划》（Plan for the Lower Mainland of British Columbia），对1966年《低陆平原官方区域规划》进行修订，提出低陆平原区域的未来空间形态意象——“一个在绿海中的城市，包括大都市区、小城镇和其他城镇区，由便捷的交通连接，被丰饶的农田、稳定的乡村地区、良好的环境和休闲区所环绕”，据此制定生态、农业、城镇、基础设施等方面的发展策略，引导人口、就业岗位分布和住房、公共设施布局，制定土地使用指引、规划设计导则和各功能区政策（见图1）[14]。

2.3.2 制定边界、指标、策略等增长管理手段塑造空间形态

主动干预增长趋势、引导市场秩序是这个时期规划的主要特点。针对区域增长可能带来的问题，基于对现状的分析和发展趋势的预判，倡导规划对市场进行主动干预，引导经济社会发展趋势，根据公众的意愿进行目标选择、战略制定和空间形态塑造，以规划引导设施安排和人口、就业岗位的分布，从而形成环境宜居、职住平衡、空间高效的区域，实现增长管理。

规划对区域融合、未来空间秩序建构的引导重点放在制定和实施区域空间结构及形态。通过征集公众意见，根据规划目标原则筛选后确定空间形态意象，设置 “空间形态—发展策略—政策措施—协调机制”的实施路径（见图2）。规划运用以下边界、指标、策略等增长管理手段：划分增长边界、调整用地设施，对城镇空间拓展趋势进行修正优化；预测制定各片区的城镇人口、住房、劳动力需求、就业岗位等指标，制定服务设施和人口分布政策；在都市区、新城加强住房建设、增加高密度居住区，引导人口在城镇聚集，限制建设用地侵蚀农田和生态区；在中心区增加就业岗位、配套高中密度居住区，引导职住平衡；加强中心区与各片区的交通联系，支撑通勤，促进区域平衡发展[15]434。虽然在后续实施过程中，该规划并未很好地执行，但目标导向的增长管理手段仍然取得一定成效，划分增长边界并对人口、住房、劳动力需求、就业岗位等核心指标分布进行引导管控，促进了“多中心”空间结构的形成，实现了“在绿海中的城市”的空间形态意象，并奠定了区域空间总体格局，为推动大温哥华成为绿色、宜居、可持续发展城市打下了坚实的空间基础。

城镇空间的增长拓展虽然受到地理空间资源的约束，但其背后的真正动因是经济社会发展趋势，规划往往难以准确预测趋势并遏制这种市场行为。大温哥华经验表明，城镇快速发展阶段，宏观层面规划的重点内容和实施成效主要在于构建空间结构和形态。将区域作为一个动态生长的生命体，跟踪分析发展趋势，主动进行规划干预，对城镇空间拓展方向、空间结构及形态进行管理，通过规划与城市空间形态演变互塑、互促、互动的过程，可以充分发挥规划作用，引导城市空间秩序，提升空间绩效[15]443-444。

3 城市发展稳定期，以战略决策推动综合治理

3.1 宜居区域战略规划：以空间治理为基础

3.1.1 全球化与知识经济期的宜居战略

20世纪末，全球化兴起与区域竞争加剧，温哥华于1986年举办了世博会，进一步吸引国际资本和新移民进入，大温哥华逐渐成为国际分工的节点，经济结构也转变为以活力和创造力为特点的知识经济，新产业的集聚成为城市的发展动力。市民关注宜居环境，参与规划编制的意愿增强，政府也重视城市经营，以空间治理提升城市品质作为重要抓手，强调以人为本的治理统筹、更广泛深入的民主参与，推动了规划理念升级和治理方式的变革[16]582-583。

1995年BC省修改了自治区法案，鼓励建立地区和城市间合作。大温哥华规划理事会运用区域规划权力，完善区域合作机制，与交通局、旅游局、农地委员会、港口局、温哥华国际机场协商合作、签订实施协议。大温哥华规划理事会与各成员城市政府携手共同治理，规划理事会通过编制规划引导各城镇发展，维持区域的生活质量，并以高效且经济的方式促进区域服务供给，各城市通过制定土地使用、开发和交通决策，推动规划实施，二者之间通过签订协议的方式达成契约，分担责任，协调解决在区域合作中出现的问题[17]。

1996年大温哥华发布《宜居区域战略规划》（Livable Region Strategic Plan，以下简称“LRSP”），针对公众对人居环境的要求，制定宜居目标，描述地区发展愿景，制定“保护绿区、建设紧凑型大都市区、建立完整社区、增加交通选择”等4项战略，每项战略下都提出省、大温哥华地区、各市政府应采取的政策和行动[18-19]。根据LRSP，各城市制定区域背景声明（regional context statement）并提交大温哥华理事会，作为与大温哥华城市之间的一种特殊形式的协议[16]583，[20]。

LRSP的编制工作真正体现了从plan到planning的转变，从1989年启动到1996年正式发布，前后历时8年（见表2），经历了漫长的协调过程，开展全过程的公众参与，在规划编制过程中让社会公众选择战略，通过多方协调达成区域发展的一致愿景。

3.1.2 以战略引导提升环境品质，以公众参与提高实施效用

在全球化竞争背景下，为增强区域竞争力、吸引更多资本，大温哥华开展了一系列规划创新工作。LRSP凸显以人为本、环境友好、公民社会的价值取向，规划关注对象从“空间形态与土地使用安排”转向“满足人的需求，提升环境品质”，规划类型从综合规划转向战略规划，规划方法采用“目标—战略—政策—机制”的技术路线，以及规划全过程的公众参与模式。大温哥华自下而上的规划方式不仅仅是口号，通过政府、团体、民众等多元主体反复讨论协商，参与规划目标战略的选择和规划决策，在规划价值观方面达成共识，使得规划关注更加长远的目标而非短期效果，减少政治投机的影响而具有较强的稳定性，民众也从被动的遵守者角色转变为身体力行的推动者，从而降低了规划执行过程中因多元主体博弈而产生的不确定性。

LRSP的规划理念和编制方法得到规划界的广泛关注，获得国际“改善人居环境最佳做法”金奖，形成大温哥华的规划治理模式，并对后续的规划产生重要影响。宜居、绿色、可持续发展成为大温哥华的规划思想延续至今，公众参与被纳入规划编制的法定程序中，引导大温哥华将宜居理念化成实际的治理行动。得益于战略规划先进理念和有效实施，地处北美、拥有大量土地资源的大温哥华，坚持紧凑高效的土地使用方式，人口集聚在都市区，社区生活品质高，生态环境保持良好，常年位居世界宜居城市榜首。优美的自然环境、高品质的生活吸引众多国际移民，房价也不断飙升，成为财富型城市。但是与此同时，区域的产业经济并未得到大力发展，普通居民生活成本高企，带来一系列社会问题。全民规划、公众参与的模式引入多元治理主体的协商，降低了规划的不确定性，也延缓了规划决策过程，增加成本、降低管理效益，影响了资本市场的快速反应，使得大温哥华在全球创新竞争中处于不利地位。显然，规划的作用是有限的，规划可以营造物质空间环境，通过空间政策影响经济社会发展，但不能解决经济社会问题，甚至可能因为过度干预而阻碍经济社会的发展。

在城市发展逐渐趋于稳定的阶段，民众对环境品质的追求、对参与空间治理的诉求，将使得规划理念转向以人为本，通过战略规划提出城市决策和实施引导，通过公众参与凝聚全民共识，使规划编制与实施的过程成为空间治理的过程，是大温哥华宜居城市战略留给我们的宝贵经验[6]527-529。

3.2 区域增长战略：以社会治理为目标

3.2.1 气候变化下的可持续发展战略

21世纪以来，全球化进一步深入，随着互联网通信技术的发展和亚洲移民的进入，大温哥华与新兴经济体的联系增强。同时，全球气候问题加剧，自然灾害频发，环境恶化，气候变暖和环境保护议题成为各国关注的焦点。

大温哥华根据BC省法规建立了完善的规划体系，包括区域层面的区域成长战略（regional growth strategy）、市镇层面的区域背景声明（regional context statement）、社区层面的官方社区规划（official development plan）和面向开发控制的区划法（zoning by law）。此外，区域和城市层面还编制了多种形式的规划，如经济住房策略、经济发展策略、健康城市策略等，也包括交通规划、供水规划、公园绿道规划、住房规划等各种类型的专项规划，以及绿色城市行动规划等（见图3）。

2000年以来，大温哥华倡导持续探讨可持续发展理念[21]。2008年制定了《大温哥华可持续发展框架手册》（Metro Vancouver Sustainability Framework），并在2011年发布《区域增长战略：大温哥华2040》（Regional Growth Strategy： Metro Vancouver 2040，以下简称“RGS2040”）。RGS2040是围绕可持续发展框架制定的一系列相互关联的规划之一，通过土地利用政策来指导该区域的未来发展。RGS2040很好地与其他规划衔接，将各类规划的目标、政策要求转化成空间策略和土地政策，从而实现政策传导（见图4-图5）。此外，还实行“一年一评估、五年一回顾”的评估监测机制，监测RGS2040实施进展是否符合战略规划的目标和策略[22]。

2022年大温哥华发布了《区域增长战略：大温哥华2050》（Regional Growth Strategy： Metro Vancouver 2050，以下简称“RGS2050”），进一步诠释可持续发展理念。新战略将RGS 2040目标中的“营建完整社区”改为“提供多样的住房选择”，其他目标保持一致。RGS2050更加重视规划实施评估，通过一系列制度将调整规划的原则和程序制度化，构建规划执行的框架体系，并将各个分区在地图上进行标识[23]。

3.2.2 制定体系框架传导政策策略，开展综合治理

21世纪的大温哥华完成了从工业城市到后工业城市的转变，城镇空间形态基本稳定。Metro Vancouver倡导可持续发展理念，规划视野由物质空间拓展到背后的经济社会结构，规划关注重点从空间治理转向更为宏大的社会治理命题，通过社区营造、提供多样化住房以满足多元人群的需求，推动社会公平；通过经济、环境的可持续发展策略，以空间为载体开展综合治理。规划不再追求宏大叙事，根据公众意见和社会经济发展情况，优化城市发展策略，升级城市发展目标，通过一系列指标监测城市目标战略的执行情况，评估并修正城市发展方向。规划创新性地以制度设计的方法，搭建了“政策原则集成框架”，引导并传递各类城市发展政策，使得这些政策保持在同一个方向上，并以空间为载体来实施这些政策。依托“区域—市镇—社区—区划”的规划体系并链接相关规划，建构“目标—战略—行动”的实施路径，贯彻规划理念、实行规划策略，制定并传导政策要求，真正体现了规划的公共政策本质。

RGS规划成为政策形成和实施工具，20年来推动大温哥华以空间为载体实行综合治理，引导区域整体有序、可持续发展。空间是经济社会发展的投影，规划可以通过空间政策来影响经济社会的决策，但规划对市场的干预和对社会的引导作用是有限的。大温哥华战略虽然制定了一系列社区营造方案和住房政策，但未能有效引导新移民的社会生活，更无法阻挡国际资本涌入引发的住房价格飙升。规划制定的经济可持续策略为绿色产业提供了空间，但仍然无法提供众多就业岗位来改变大温哥华产业经济不振的状况。

城镇化后期城市规划将不仅仅是物质空间规划，规划师应在综合治理的视野下思考空间问题，把握城市发展的因果逻辑，以系统思维整体考虑城市战略，使得规划成为实现城市发展愿景、协调不同主体利益的公共政策工具。

4 对我国城市国土空间总体规划编制的启示

虽然大温哥华的治理模式与我国的城市管理模式有所不同，大温哥华是若干城镇和组成的联合体，各市镇为地方自治，联邦、省对区域的管理十分有限，但大温哥华的空间单元与我国城乡结合的城市单元类似，区域空间尺度、人口和用地规模与我国大部分中小城市情况接近，规划层级、规划内容和发挥的作用与我国城市层面的总体规划相当，其规划理念、规划方法和实施绩效值得我们学习借鉴。

中华人民共和国成立以来，我国各地城市开展了大量城市层面的总体规划实践，规划名称为城市总体规划、土地利用总体规划、战略规划、国土空间总体规划，规划学界、业界对总体规划的对象、方法、作用有诸多的困惑、质疑，并不断创新探索。随着我国大量城市进入快速发展中后期，国土空间总体规划编制进入尾声，面对存量时期的规划编制，如何贯彻人民城市、可持续发展理念，总体规划重点是划定“三区三线”还是实行用途管制，能否以强制性内容来管控城市发展等问题仍然困扰着我们。对未来总体规划的核心内容，规划方法和作用的探索仍将持续。对大温哥华的规划演进和实施效用进行分析，可以得出3点启示。一是总体规划思想理念的先进性有助于彰显城市特色、提升城市品质和竞争力；总体规划的模式、方法和实施路径应与时俱进、不断创新；总体规划与治理机制相匹配，对城市发展具有引导、统筹、协调的作用。二是总体规划内涵十分丰富，其作用有效但也有限。总体规划与城市发展的阶段及其规划制度相适应，作为空间治理和社会治理的主要手段之一，通过处理空间系统和土地使用，影响政治、经济、社会、环境、文化等因素而发挥作用。三是未来阶段，我国城市的总体规划应倡导以人为本、可持续发展、公平公正的理念，优化规划方法，体现制度设计、公共政策的本质内涵，搭建“政策原则集成框架”，依托规划体系和战略实施路径来传导规划策略和公共政策，以空间治理、社会治理、综合治理、精细化治理等来引导城市经济、社会、环境的整体有序和可持续发展。