借公共管理之力优化乡村治理

高素芬

文章从公共管理的视角深入探讨了乡村治理的多层次逻辑耦合与协同发展问题。明确了公共管理与乡村治理在目标和方法上的统一性，解析了两者在资源优化配置、组织效能提升及社区和谐发展方面的内在联系。探讨了公共管理和乡村治理在实际操作中的协同性，包括制度建设、资源配置和居民参与等方面的具体实践。分析了乡村治理与公共管理价值追求的契合性，强调了双方在实现社会公正与效益最大化中的共同目标。并结合习近平总书记关于乡村振兴战略的重要论述，针对性地提出了加强乡村基层党组织建设、完善村民自治制度、优化乡村产业结构和布局、以及推动数字化和科技创新等一系列现代化乡村治理的路径与方法，以期推动乡村全面进入现代化发展轨道，并促进城乡协同发展，实现农村社会的全面振兴。

在新时代社会变革和发展背景下，对农村社会组织和治理机制提出新要求。目前，我国城乡发展不平衡、农村人口减少、经济结构转型等问题给乡村发展带来极大的影响。随着乡村振兴战略的提出，乡村治理的关注度进一步提高，需要在政府引导、社会参与、科技支持等多方面发力，以推动乡村治理现代化，促进农村全面发展。而公共管理视域为我们提供了一种全面把握乡村治理现状与问题的途径。乡村治理的挑战主要体现在农村社会经济结构转型、人口流动与城乡差距拉大等方面。为应对这些问题，必须在公共管理的框架下提出切实可行的对策。这不仅包括政府层面的改革和创新，还需要充分发挥社会力量和市场机制的作用，形成合力推动乡村治理的协同发展。

公共管理与乡村治理的逻辑耦合

公共管理与乡村治理内涵的统一性

公共管理与乡村治理虽然涵盖的领域各异，但二者在根本目标上存在内在的统一性。公共管理强调资源的优化配置、组织的高效运作，而乡村治理则更着眼于农村社会的整体发展和居民的综合福祉。然而，二者在实质上都追求社会公正、资源合理利用、社区和谐，正是这些共同点使得它们在协同推动乡村发展的过程中形成了内在的统一性。在实践层面，公共管理为乡村治理提供了一种系统性的组织和运作模式。通过规范农村基层组织、优化资源配置、建立信息共享平台，公共管理的理念和方法为乡村治理提供了科学而务实的支持。这种统一性为我们深入理解乡村治理的本质提供了重要的理论视角，同时也为实践中更加科学有效地推动乡村治理提供了有益的借鉴。

公共管理与乡村治理内在的协同性

公共管理注重制度建设、资源配置和组织运作的有效性，而乡村治理聚焦于塑造农村社区的整体面貌、促进居民幸福感的提升，两者在理论与实践的层面上形成了内在的协同关系。在协同性的角度来看，公共管理的规范性和科学性为乡村治理提供了强有力的支持。通过建立透明的制度和规章，公共管理为乡村治理提供了有序的组织结构，有力地推动了农村社会的稳定发展。同时，公共管理的资源配置原则也为乡村治理提供了可持续的发展动力，通过科学的资源分配，促使农村各项事业蓬勃发展。在实践层面，公共管理与乡村治理的协同性体现在政府与社会组织、居民之间的密切合作。公共管理的机制和工具，如公共参与、社会治理模式等，为乡村治理提供了多元参与的平台，使得农村居民更加积极参与到乡村建设的过程中，形成了一种共同治理的格局。

公共管理与乡村治理价值的契合性

公共管理作为一种组织资源、协调利益的手段，其本质就是为了实现社会的公正与效益最大化。而乡村治理，则在保障农民权益、促进农村社区的全面发展中追求社会的共同繁荣。这种价值追求的契合性使得公共管理与乡村治理在实现可持续发展、提升社会幸福感方面形成了有机整体，达成了一致性。在契合性的层面上，公共管理注重合法性和公正性，通过建立规范的管理体系，保障资源的公平分配，为乡村治理提供了制度性的保障。这有助于防范不当利益的滋生，促进农村社区内部的和谐发展。同时，公共管理的效能追求与乡村治理的可持续发展目标相一致。公共管理通过提高资源利用效率、提升组织运作效能，为乡村治理提供了有效的管理工具。这有助于推动农村经济的升级，增加农民收入，实现农村社区的可持续繁荣。

公共管理视域下乡村治理的意义

乡村振兴战略的实施是以习近平同志为核心的党中央从全局出发、着眼于实现“两个一百年”奋斗目标以及满足亿万农民对美好生活的向往而做出的重大战略决策。这是新时代做好“三农”工作的总抓手，是对农村全面发展的系统性谋划。要从政治的高度来审视“三农”问题，把实施乡村振兴战略作为一项重大的政治责任来履行。深刻理解乡村振兴战略的内在逻辑，统筹谋划并一体推进，全面抓好乡村五大振兴，为乡村振兴的全面推进奠定坚实基础。这不仅是经济发展的问题，更是关系到党和国家事业全局的大计，需要全党同志共同努力，为实现中华民族伟大复兴的中国梦注入强大动力。

有利于提高人民的生活水平

首先，乡村治理有助于促进农村经济的发展。通过合理规划和有效的资源配置，可以推动乡村产业的多元化和现代化。这不仅能够创造更多的就业机会，提高居民收入，还能够激发乡村经济的内在活力。其次，乡村治理有助于改善农村社会服务体系。加强基础教育、医疗卫生和社会保障等方面的投入，能够使农村居民享受到更好的教育、医疗和社会服务。再次，乡村治理有助于提升农民的文化水平。通过改善基础教育、加强文化设施建设、推动文化传承，可以激发农民的文化兴趣，提高乡村居民的文化素养。同时，良好的治理也有助于促进文化交流和多元化发展，为乡村注入新的文化活力。最后，乡村治理有助于改善农村生态环境。随着城市化的推进，一些乡村地区受到了环境污染和资源浪费的威胁。通过科学合理的乡村治理，可以实现资源的可持续利用和生态环境的良性循环。

有利于完善乡村治理的制度

首先，完善乡村治理的制度有助于建立更加有效的政府管理体系。在现有制度中，乡村治理可能存在着信息不对称、权责不清等问题，制约了政府的决策和执行效能。通过建立科学合理的农村治理制度，可以明确各级政府的职责，提高治理效率。例如，合理分工，将涉及土地、农业、教育等方面的事务进行科学划分，以实现资源的优化配置和协同发展。其次，健全乡村治理制度有助于激发乡村的内生动力。在乡村治理中，制度的健全直接关系到农民的积极性和创造力。通过设立有效的激励机制，如农村土地产权制度、农业科技推广政策等，可以鼓励农民更加努力地从事农业生产和乡村经济活动。同时，建立农村社会组织，强化村民自治，使他们更好地参与决策过程，增强他们的社会责任感和归属感。最后，完善乡村治理制度有助于构建更为公正和可持续的农村发展模式。通过建立健全的农村土地制度和资源管理机制，可以防止资源过度开发和滥用，保护乡村生态环境，实现农村可持续发展。

有利于促进我国的全面发展

首先，乡村治理的优化有助于实现城乡经济的协同发展。在过去几十年的发展过程中，城市和乡村之间存在巨大的发展差距，这导致了一系列的社会问题。通过改善乡村治理，可以促使农村经济向着现代化、多元化的方向发展。这包括引导农村产业结构的升级，推动现代农业、乡村旅游等新型产业的发展，从而实现城乡经济的良性互动。其次，乡村治理的提升对于农民收入的增加和生活水平的改善具有积极的影响。通过建立健全的农村社会保障和公共服务体系，可以为农民提供更好的医疗、教育和社会保障等服务。同时，优化农村经济结构，创造更多的就业机会，有助于提高农村居民的收入水平。通过乡村治理的提升，可以实现经济发展与民生改善的双赢局面。最后，乡村治理的优化有助于实现可持续的农村发展。在过去的发展中，一些地方因为资源过度开发、环境污染等问题，导致了一系列的生态危机。通过建立健全的资源管理和环境保护机制，可以有效地防范和化解农村环境问题。

乡村治理面临的困境与问题

乡村治理不仅是个社会建设问题，还关系到农村政治、经济、文化、生态等方方面面，做好现代乡村治理，更需要创新理念。当前，乡村治理中仍然存在党建工作动力不足，村干部运用法治思维和法治方式处理问题的能力差，村集体经济薄弱，缺乏为民办事的实力，跟不上农民群众日益增多的需要和诉求等诸多问题。

治理思想滞后

首先，现代农村不再仅仅是传统的农业社区，而是涉及多元化的经济、文化和社会需求的关系。治理思想仍停滞在传统的农业观念上，则很难应对城乡融合、乡村振兴等新时代的重大任务。其次，治理思想的滞后可能导致决策的缺乏前瞻性。在乡村治理中，新的挑战和机遇不断涌现，例如人口老龄化、乡村产业升级等。治理思想无法紧跟社会变革的步伐，就难以提前预判并妥善处理这些问题，导致乡村发展的进程受到拖延和阻碍。最后，治理思想的滞后可能导致对农民群体需求的误判。随着社会的进步，农民的期望和需求也在发生变化，不再仅限于物质层面，更强调精神文化生活的提升。治理思想未能及时理解和顺应这一变化，就难以制定出真正符合农民期待的政策和项目，影响到治理效果的实际落地。

基础设施不完善

首先，交通基础设施的不完善是一个突出的问题。由于交通不便，许多农村地区难以顺利连接城市，造成农产品运输困难，制约了农村经济的发展。而且，缺乏便捷的交通条件也限制了农村居民的流动性，影响到他们获取信息、就业、教育等多方面的权利。其次，水、电、气等基础设施的不足也是乡村治理面临的问题。在许多农村地区，仍存在用水不便、电力供应不稳定等困扰。这不仅制约了农业生产的现代化，也妨碍了农民生活水平的提高。同时，缺乏可靠的电力和通信基础设施也使得信息传递、新技术应用等方面受到限制，影响了农村社区的整体发展。最后，教育和医疗等社会服务基础设施的缺失也是一个亟待解决的问题。在一些偏远农村地区，学校和医疗机构的建设滞后，导致农村居民难以获得良好的教育和医疗资源。这直接影响到农村人才的培养和农村人群的健康水平，是制约乡村治理的一大瓶颈。

乡村治理主体缺失

首先，缺乏明确的治理主体导致乡村治理决策的滞后和混乱。在缺少领导机构的情况下，农村社区往往无法有效响应新的挑战和机遇，无法制定出符合实际情况的科学决策，影响了农村治理的整体效能。其次，乡村治理主体的缺失导致资源分散、协同不力。在农村社区中，缺少明确的治理主体、各方资源无法有效整合和协同运作，这就难以实现资源的合理配置，阻碍了农村发展的整体效益。例如，农村产业、教育、医疗等方面的资源得不到有效整合，将影响到乡村经济和社会的全面进步。最后，治理主体缺失也导致农村居民的参与度不高。在农村治理中，居民没有明确的组织和平台参与到治理决策中，就难以形成广泛的共识和合作，导致治理决策的不民主、不科学。居民的参与不足也影响到治理主体对农村居民需求的真实了解，限制了农村治理的精准性。

村集体经济薄弱

首先，由于农村集体经济长期受限于传统观念和管理体制，许多村庄的集体经济组织存在着决策不民主、管理不透明的情况，导致资源配置不合理，经济活力受限。其次，村集体经济薄弱还表现在资金短缺、项目匮乏的现象上，阻碍了农村经济的可持续发展。缺乏有效的投资和资金流通机制，导致许多村集体经济无法进行有效的产业升级和技术创新，限制了其发展潜力。最后，乡村治理中存在其他问题，这都严重影响了村集体经济的健康发展。部分地方存在集体经济资金被挪用、滥用的问题，严重损害了农民的利益，同时也破坏了集体经济组织的信誉和社会声誉。

新时代公共管理视域下乡村治理的路径

乡村治理是国家治理的基石，也是乡村振兴的基础。加速推进乡村治理体系和治理能力的现代化，是农业农村发展的迫切需求，更是全面推动乡村振兴的重要举措。在实施乡村振兴战略中，确保治理的有效性是至关重要的，而数字化、智能化、信息化手段的运用成为达成这一目标的关键。

健全和完善村民自治制度，激发农村发展新活力

村民自治制度作为基层治理的重要组成部分，直接涉及农村社区居民的参与和决策权，对于构建有效的治理机制至关重要。首先，健全和完善村民自治制度有助于实现基层治理的民主化。通过建立健全的自治制度，使农村居民能够更直接地参与村务管理和决策，促使决策更贴近基层居民的实际需求。这不仅提高了治理的民主性，也增强了居民对治理过程的认同感和参与感。其次，健全和完善村民自治制度有助于提升基层治理的透明度和法治性。规范的自治制度能够明确村务管理的程序和决策机制，避免权力滥用和不公平现象的发生。最后，健全和完善村民自治制度也有助于激发农村社区的活力。

加大乡村社会公共服务事业建设支持力度

公共服务事业的建设直接关系到农村居民的基本生活需求、教育、医疗等方面的权益，也是推动农村社区全面发展的保障。首先，加大乡村社会公共服务事业建设支持力度有助于缩小城乡差距。通过提升乡村的教育水平、医疗服务水平以及基础设施建设，可以逐步缩小城乡之间的发展差距，实现资源的均衡配置，为农村居民提供更为公平和优质的服务。其次，加大乡村社会公共服务事业建设支持力度能够提升乡村居民的生活品质。完善乡村医疗服务体系、推动基础教育均衡发展，都能够直接影响到农村居民的身体健康和子女的受教育水平，提升整个农村社区的人力资本水平。最后，加大乡村社会公共服务事业建设支持力度也有助于构建和谐社会。通过提供更为平等和普惠的公共服务，可以缓解社会矛盾，增加农村居民对政府的信任感，促进社会的和谐稳定。公共服务事业的建设有助于构建一个全面而健康的社会环境，为乡村治理提供坚实的基础。

强化乡村治理主体

首先，建立健全乡村治理体系，加强乡村治理主体的组织架构和职能定位。这包括明确乡村治理机构的职责，强化基层政府在乡村治理中的主导作用，同时引入社区自治组织，形成多元共治的格局。其次，加强农村干部队伍建设，提高其专业素养和服务水平。通过培训和选拔优秀的农村干部，确保其具备现代公共管理的知识和技能，能够有效推动乡村治理工作。同时，建立健全激励机制，激发农村干部的工作积极性和创造性。最后，借鉴先进的乡村治理经验，推动乡村治理的创新。可以引入信息技术，建设智慧乡村，提高治理的科技含量。同时，借鉴国内外成功的案例，学习其成功经验，为我国乡村治理提供有益参考。例如，“千村示范、万村整治”工程就是一项成功的乡村治理案例。通过选取一千个示范村，带动周边万村整治，实施乡村振兴战略。这一项目强调了政府引导、社会参与和市场推动的有机结合，为乡村治理提供了可行的路径。

优化乡村产业结构和布局，提升村集体经济发展

首先，优化乡村产业结构有助于提升农村经济的竞争力。通过科学规划和合理布局产业，可以使乡村更好地发挥自身优势，形成产业链条，提高农产品附加值，推动乡村经济的升级和转型。其次，合理的乡村产业结构和布局有助于提高农民的收入水平。通过引导和支持新型农业、乡村旅游、文化创意等多元化产业发展，可以为农民提供更多的就业机会，增加农村居民的收入来源。最后，在公共管理的视域下，优化乡村产业结构和布局是促进农村经济可持续发展的关键一环。政府应通过科学规划和有效政策引导，鼓励多元化、高附加值的产业发展，提升农村产业的整体竞争力，为乡村经济注入新的发展动力。

推动数字化转型和科技创新

数字化转型和科技创新的推动不仅可以提高农村治理的效率和质量，还能促进农村经济的可持续发展、改善农民生活水平。政府、社会和企业等各方需要共同努力，形成合力，以实现数字乡村建设的目标。首先，政府在数字化转型和科技创新中担负着引领和推动作用。政府应当制定相关政策，明确支持数字乡村建设的发展方向。这包括加强数字基础设施建设，提高农村网络覆盖率，推动信息技术在农业、教育、医疗等领域的广泛应用。政府还应当鼓励和支持农村企业和农业合作社利用科技手段提升生产效益，推动农业现代化。其次，社会组织和非营利机构在数字化转型和科技创新中发挥着积极作用。社会组织可以通过引导和组织农民参与数字技术培训，提高农民的数字素养。同时，非营利机构可以提供技术支持和咨询服务，协助农村企业和农业生产者更好地利用现代科技手段。通过社会参与，可以形成多元化的科技创新体系，推动数字化在农村的全面普及和深度应用。最后，企业在数字化转型和科技创新中具有举足轻重的地位。企业可以通过研发创新型农业科技产品，提高农产品的品质和市场竞争力。

在公共管理的视域下，乡村治理不仅仅是一项任务，更是一项系统性的社会工程，需要政府、社会组织和农村居民共同努力。公共管理视域下的乡村治理要注重整体性、协同性和可持续性。政府应当发挥引导和服务的作用，鼓励社会组织和农村居民的积极参与，形成治理合力。在可持续发展的理念引导下，注重生态、经济、社会的协同发展，构建更加和谐、繁荣的农村社区。

（作者单位：中共甘孜州委党校）