乡村振兴背景下全域土地综合整治实施问题与思考

方帅

作者简介：方 帅（1985—），男，汉族，安徽合肥人，本科，工程师，研究方向为国土规划。

摘要：随着乡村振兴战略推进，全域土地综合整治工作成为实现乡村振兴战略的重要途径。安徽省全域土地综合整治省级试点项目在推进过程中面临规划实施、资金筹措、公众参与、行政管理等一系列问题。文章以安徽省无为市为例，对现实问题进行分析和理论思考，提出了相应解决思路与对策，以期为乡村振兴背景下全域土地综合整治的实施提供参考和启示。

关键词：乡村振兴；土地；综合整治

文章编号：1674-7437（2024）01-0087-03 中国图书分类号：TU984 文章标识码：A

为更好地贯彻习近平总书记“绿水青山就是金山银山”的发展理念，解决乡村土地问题，合理配置农村土地资源要素，加强农村建设用地节约集约利用，成为助力乡村振兴战略实施的重要举措。安徽省无为市自2018年起充分借鉴浙江“千万工程”经验，率先探索全域土地综合整治试点工作机制，统筹推进“土地综合整治+”独具地方特色的土地整治路径和模式。2020年初，无为市启动了开城镇和石涧镇两个全域土地综合整治省级试点申报工作，两个试点均于2021年底获批，但是在试点推进过程中遇到的一系列问题，制约着全域土地综合整治工作有序开展。

1 无为市基本情况

无为市总面积2 022km2，辖20个镇，人口121万人。总地貌特征是“山环西北，水聚东南”，大体可分为平原区和低山丘陵区。现有6 384个自然村，农村人口约74.97万人，村庄点散、乱、小，且空心化率平均达45%。耕地面积111 200hm2，但是大多数耕地田埂多、沟渠多、连片少、地块小，不利于大型农用机械耕作作业。因此，无为市农村全域土地综合整治需求极其迫切，也说明该市农村土地资源开发空间广阔，利用潜力很大。为解决宅基地超标、蚕食耕地、一户多宅、布局散乱等问题，优化乡村土地利用结构布局，实现耕地面积增加和土地利用效率提升的双重效应[1]。无为市以积极稳妥、逐步推进为原则，经过认真筛选，确定将开城、石涧两镇作为省级全域土地综合整治试点镇，通过试点镇的引领示范作用，以达到全面推进的效果。

2 全域土地综合整治实施问题

2.1规划问题

全域土地综合整治是一项复杂而重要的任务，需要进行科学规划和布局。一方面，无为市自然资源分布不均，土地利用现状复杂多样，圩区、山区村庄的发展需求各异，如何在区域范围内统筹布局并实现资源优化配置成为亟待解决的难题。另一方面，由于农民土地产权和流转问题，土地利益关系复杂，导致规划过程中容易出现冲突和阻力。

2.2资金问题

全域土地综合整治需要投入大量资金，包括农用地整治、基础设施建设、生态修复和农民收益补偿等费用。然而，无为市农村经济基础相对薄弱，财力有限，特别是北部乡镇财政压力较大，难以提供充足的资金。另外，乡村振兴战略的推进需要考虑到不同区域、不同村庄的差异性，因此，资金的分配和使用需要科学规划和合理布局，这增加了资金问题的复杂性[2]。

2.3公众参与问题

全域土地综合整治的实施需要村民的积极参与和支持，但由于村民的知识水平和参与意识有限，在两镇试点项目实际操作中存在一定困难。首先，农民对土地综合整治的重要性和必要性认知不足，缺乏对乡村振兴战略的全面认知。其次，农民在土地流转或土地资源转移中担心自身利益受损，对于整治工作持保守或抵制态度，不愿意主动参与。

2.4行政管理问题

全域土地综合整治的实施需要无为市各级政府部门的协作和配合，协调管理存在一定难度。一方面，政府部门间的沟通和协作机制不完善，导致资源整合和工作衔接不畅，影响整治工作顺利推进。另一方面，部分镇、村及部门在农村土地管理方面的能力和经验不足，对于整治工作的规划和执行存在困难[3]。

3 解决思路与对策

3.1建立科学合理的整治规划体系

全域土地综合整治要以国土空间规划为引领，充分衔接乡镇空间规划、村庄规划及其他专项规划的技术要求和编制成果，确保规划衔接落地。全域土地综合整治是衔接规划布局到项目落地的纽带，明确每个地块的用途，向上落实国土空间规划目标任务，向下满足产业振兴、村民宜居宜业用地布局需求，科学安排全域土地综合整治的工程规模、建设时序、资金筹措，切实有效地统筹各子项目的实施建设[4]。

一是充分调查研究。在全域土地综合整治规划中，通过调研分析乡村的自然、社会和经济状况，制定科学可行的综合规划，确保规划的科学性、可行性和可持续性。坚持问题导向和目标导向相结合，解决核心问题，发掘整治潜力。问题导向注重解决具体问题，如基础设施差、生态环境退化等，而目标导向注重发掘乡村潜力，推动现代农业特色产业发展，提升产业优势，培育新业态，打造乡村项目的特色和亮点。二是优化空间布局。在规划中要充分考虑不同地区的特点和优势，合理安排土地利用和空间布局，实现资源的最优配置。要充分考虑土地开发潜力、生态环境承载能力、社会经济影响等因素，确定合理的土地规划分区，如农业生产区、生活集聚区、生态保护区、文化旅游区等，明确各区的发展方向和土地利用方式，分区提出整治的重点内容和行业准入条件，使乡村发展各个方面相互促进，形成良性循环。三是加强技术支持。解决规划难题需要利用遥感影像、地理信息系统等技术手段，调查评估和分析研究土地资源情况，建立全域土地资源数据库，收集各类土地数据，包括土地类型、利用现状、土地所有权情况等。通过分析数据，了解土地资源的现状和存在的问题，为制定综合整治规划提供决策所需的科学数据和信息依据。四是加强沟通协调。解决规划难题涉及多方利益关系，需要政府、村民、企业等主体多方合作，建立起协同发展机制，形成共识，优化规划方案。

3.2加大资金支持力度

全域土地综合整治建设内容包括农用地整理、建设用地复垦、矿山生态修复、乡村生态保护和修复、公共基础设施建设等工程，需要大量资金支持，但地方多未设立专项财政资金，难以确保资金的充足和有效利用。

一是应加大资金支持力度。政府可以通过整合市直部门专项乡村振兴资金、调整财政政策、制定相关扶持政策等方式，提供更多的财政资金支持。还可以通过招商引资吸引社会资本参与乡村振兴，如利用PPP模式吸引社会资本参与全域土地综合整治[5]。二是建立多元化的资金筹措渠道。除了依赖政府财政资金，还可以通过银行贷款（专项债）、企业投资等方式来筹措资金，鼓励企业、金融机构积极参与乡村振兴，通过投资和融资支持全域土地综合整治。三是完善资金管理和监督机制。加强资金使用的透明度，建立完善的资金监管机制，加强对项目资金的审计和监督，确保资金使用的合法性和合规性。四是开展社会化的资金筹集活动。通过发起募捐、设立专项基金等方式，吸引社会各界爱心人士和企业家参与，为乡村振兴项目筹集资金。政府应设立专项资金，用于解决乡村振兴中的资金需求。

3.3提升村民参与度

全域土地综合整治是一项综合且持久的工程，需要村民积极参与和支持。然而，无为市全域推进土地综合整治过程中也存在村民对全域工作的理解不足、缺乏对整治效益的认知、参与动力不足等问题。为增强农民的参与意识和能动性，可以采取以下措施。

一是加强宣传教育。向村民充分介绍整治目的、意义和效益，使其充分了解整治工作对于改善农村生态环境、提升生活品质的重要性。自然资源部门可以组织专门的宣传团队，通过培训会、座谈会、宣传册、横幅标语等形式，深入镇、村向村民普及全域土地综合整治的相关知识，增加村民对整治工作的了解和认同。二是健全农民参与机制，确保其能够有序参与整治工作，设立村民参与委员会或村民代表机构，组织村民代表参与整治的决策制定、项目规划和实施过程监督。另外，可以建立健全与农民利益相关的信息发布和反馈机制，及时向农民通报整治工作的进展和效果，听取他们的意见和建议，并及时反馈给相关部门。三是出台扶持政策。在整治项目实施过程中，可以为村民提供就业机会、经济补贴和职业技能培训，使其参与到整治工作中，从而增加其收入和就业机会。另外要加强农民权益保护，确保其合法权益不受侵犯，营造良好的参与环境，提高农民参与的积极性。四是加强技术支持。邀请专家学者到农村进行技术培训，传授相关的整治技术和方法，帮助农民解决实际问题。组织示范工程，向村民现场演示整治技术和方法的应用，引导其学习和运用整治技术。

3.4健全行政管理机制

在全域土地综合整治实施过程中，政府各部门之间要加强协作与沟通，优化工作流程，建立行政管理的协调机制，提高全域土地综合整治的实施效率和质量。

一是加强组织领导力。建立健全统一协调的组织领导机制，明确各级政府及相关部门的职责和权限。在组织架构上加强协调配合，建立全域土地综合整治的统一指挥体系，确保政府行政管理的高效运行。二是制定细化规范的政策法规。应当明确全域土地综合整治的目标、原则、标准和操作程序，并建立政策法规的宣传普及和监督检查机制，确保政策法规的有效贯彻落实。三是加强农民参与和民主决策。充分发挥农民的主体作用，重视农民的知情权、参与权和决策权。在项目规划和实施过程中，开展广泛的农民宣传教育，征求农民的意见和建议，加强农民与政府的沟通与互动。四是建立监督管理与问责机制。加强对全域土地综合整治项目的跟踪检查和评估，及时发现问题和不足之处，并采取相应的措施加以解决。对于存在问题和失职行为的责任人，要追究相应责任，并进行问责。五是加强信息化建设和数据共享。利用现代信息技术手段，建立健全全域土地综合整治信息平台，实现项目信息的及时共享和沟通。加强土地资源、农田利用、房地一体、生态环境等数据的收集和共享，为政府决策提供科学依据。

4 相关思考与建议

一是要尽快出台标准体系，加大金融支持力度。要制定统一的全域土地综合整治政策性文件及技术规程，规范项目管理，指导项目实施；农业、水利、交通等各相关职能部门也要出台相应配套制度，形成制度体系，确保基层在全域土地综合整治工作中有序可行，避免基层在具体工作中“盲人摸象”，摸索前行。另外，建议省级政府出台金融下乡相关政策（最好能带专项启动资金），引导金融机构与实施组织深化合作，推广“实施主体+银行+龙头企业”等融资模式，开发土地整治、产业升级等方面专属信贷产品，整合全链条信息，精准开展信用评价以提高贷款发放效率，发挥综合金融优势以保障全域项目实施。例如，鼓励金融机构向全域综合整治项目前期建设提供定制化金融产品，支持符合条件的全域土地综合整治项目发行使用地方政府专项债券，鼓励各地选择合适的承贷主体，丰富贷款还款方式。统筹编制全域实施方案和融资方案，确定融资主体和方式，提高项目融资成功率，增强项目建设现金流，同时盘活乡村存量资源，鼓励将符合条件的项目“打包打捆”交由市场主体实施（龙头企业和社会资本），引导产业资本投入。

二是缩短指标交易周期，加强部门资源整合。对全域土地综合整治产生的增减挂钩和新增耕地指标应优先交易，同时探索可以跨省级行政区域的交易平台。建议国家、省重点工程和经济发达地区购买指标时予以优先购买权利，这样可尽快获得指标收益，缓解全域土地综合整治项目的资金压力。农村全域土地综合整治是一项系统工程，需要各部门配合支持、协调一致。例如，融资部门要做好资金筹集和支撑，并做好“土地银行”收储土地的准备工作。农业农村部门要做好土地的“确权确股不确界”方案制定和农业项目打捆招商工作，为谋划建设高标准农田整合资金，以此确保项目区实施资金平衡。林业部门要做好林地地块认定，水利部门要做好不影响区域灌排条件废弃坑塘、沟渠的认定，出具相应的证明文件，为复垦验收提供帮助。并大力整合涉农资金，如高标准农田建设、水利村村通、“最后一公里”资金、乡村振兴专项资金等，统一调配使用，项目收益更多地用于反哺乡村，并大力优化营商环境，争取引入更多社会资金。

三是提升土地利用效率，统筹推进环境整治。现行土地承包政策无法有效解决土地细碎化问题，制约了土地适度规模化经营。因此，开展土地综合整治的同时要加强产业引入，在不违背耕地“非农化、非粮化”政策的前提下，主动引入一批新型农业企业，提升全域土地综合整治项目的潜力和价值，为项目完成后提高项目区农民和村集体收入、改善农民生产生活条件打下基础，并根据产业需要开展土地综合整治工程设计，促进土地流转，破解土地低效利用困局。同时，按照山水林田湖草系统治理和绿色发展的理念要求，在坚持生态保护的基础上，优化调整林地、水域等生态用地布局。结合人居环境综合整治、生态廊道建设和美丽乡村建设，整合各类项目资源，对整治区域实施生态环境修复，打造生态型全域土地综合整治各项工程。

5 结束语

乡村振兴背景下，全域土地综合整治的实施问题主要包括规划问题、资金问题、农民参与问题、行政管理问题。需要通过建立科学合理的规划、加大资金支持力度、加强农民参与和健全行政管理机制等措施，推动全域土地综合整治工作的有序推进，实现乡村振兴战略的目标。这需要政府、农民、社会各界的共同努力和合作，形成良好的政府、市场、社会协同发展格局。

参考文献：

[1]洪曙光，郑爱玲.全域土地综合整治的实践与思考——以安徽省无为市为例[J].中国土地，2020（11）：40-41.

[2]孙晓红.乡村振兴背景下土地综合整治工作的改进措施[J].农家参谋，2022（22）：82-84.

[3]宋鹏伟，司涛，陈昊.乡村振兴背景下全域土地综合整治策略及实施[J].农村经济与科技，2023，34（10）：40-43.

[4]王宋辉，缪丽，杨景.全域土地综合整治项目选址及总体策划研究[J].城市住宅，2021，28（11）：130-131+133.

[5]贺涌源.对实施全域土地综合整治的思考[J].浙江国土资源，2018（04）：37-38.