院系治理现代化视域下院系一把手监督实效问题研究

闫冰 杨钦鹏

随着我国高等教育领域改革的全面深化，高校的治理重心逐渐向院系下移。作为大学主要职能的具体承担者，院系在高校治理中承载着越来越多的期盼。“院系治理现代化”自2017年正式进入国家政策视野后，中共中央、国务院陆续出台《关于加强和改进新形势下高校思想政治工作的意见》《国家教育事业发展“十三五”规划》等政策，院系治理现代化已经成为新时代高校提升治理能力、完善治理体系，谋求高质量发展的关键。

院系治理现代化的内涵

院系治理现代化的内涵丰富，既包括高校院系治理体系现代化，也包括高校院系治理能力现代化。本文通过对“现代化”和“治理”概念演变逻辑进行阐述，借助学术界已有研究成果，对院系治理现代化做出界定。

根据学术界对现代化内涵的基本共识，现代化是现代性在物质、制度、观念三个层面的增加和扩展，是打破和构建制度、规则和结构， 并使之有机、有效地运转的变迁过程。治理则是现代国家管理经济和文化事业。管理社会事业所追求的方式，具有参与主体的多元化、权力运行的双向互动、追求服务性和效能性等内涵。

在学术界，关于何为院系治理现代化并没有形成定论，学者们基于现代化和治理的内涵，从不同研究视角和方法出发对院系治理现代化做出了解释。如从宏大制度逻辑下出发，将高校院系治理现代化理解为通过对事关院系治理的根本性制度的变革、设计与重塑；从价值理念出发，指出院系治理现代化既是一种理念，也是一种治理过程和治理结果，其实质是在法治框架下通过优化院系组织环境、结构、制度， 彰显院系治理理念的组织变革过程。

本文认为，院系治理现代化是高校院系以多元民主、协同治理、扩大参与等价值理念为指导，通过变革体制机制，构建科学的院系治理体系，以提升院系治理效能的动态过程。院系治理现代化的内涵，不仅为院系治理提供了基本的价值取向，也为院系治理提供了重要的活动框架。

院系治理现代化的现实困境

当前，推进院系治理现代化的实践如火如荼，但不可否认的是，高校院系治理现代化仍面临着不少的现实困境。杜鹏林基于“第七轮”高校巡视反馈通报的文本分析，提出31所中管高校在权力运行的制约和监督中存在许多共性问题，如坚持和加强党的领导不足、内部治理体系与治理能力欠缺、重点领域风险突出等。

习近平总书记多次强调各级领导班子一把手是“关键少数”中的“关键少数”。在院系权力配置中，院系一把手占据主导地位，起到“关键少数”的作用，院系一把手权力失范必然会影响整个院系政治生态，成为院系治理现代化的突出困境。从高校院系治理实践来看，院系一把手权力失范的表现主要有权力寻租、权力高度集中与制度约束不足三种形式。

一、权力寻租

中纪委所披露高校问题的数据显示，自2013年2月到2023年4月30日，中纪委网站披露涉及高校的违法违纪人数共计188人。在对涉案人员职务情况的分析中发现，担任校（院）长的违法违纪人员有84人，占被查人数的44.68%。这一情况表明， 院系一把手掌握着较多的权力和资源，如果未能进行有效监督，权力寻租的可能性较大。李莉莎基于2007年至2019年高校腐败犯罪裁判文书的大数据采集，指出高校二级学院也是高校腐败犯罪易发地，存在腐败的高风险，其案发态势不容小觑，其发案原因多与资金、财物管理、招生以及学术科研工作有关。

二、权力高度集中

治理主体的多元民主参与，以及权力运行的双向互动，均是院系治理现代化的重要内容。然而，当前部分院系权力运行的体制机制仍然十分滞后，院系权力集中于一把手，权力运行是单纯的自上而下，缺乏与权力相对人的互动。院系一把手对院系的教学活动、学科发展计划、活动规划等具有较大的话语权，对于院系人员和资源的调度常采取自上而下的“单线”模式，一把手做出通知，教职员工的角色为执行者，学生的角色为听从者。

三、权力约束不足

权力是一把“双刃剑”，习近平总书记多次强调要将权力关进制度的笼子，对权力予以约束。然而在高校院系治理实践中，针对院系权力行使的制度设计不够完善，导致院系一把手权力行使缺乏约束。具体表现为一把手权力行使的自我意识较强、程序性不足、规范意识薄弱。

协同治理整体框架下问题生成机制分析

基于协同治理整体框架，本文对院系一把手监督薄弱生成因素进行提取和分类，将其划分为“动力因素”“协同因素”与“行动因素”三类，将一把手监督缺失作为三种因素共同作用下的影响。

一、动力因素：监督意识不足为权力寻租提供可能

高校监督主体监督理念碎片化，缺乏协同监督动力。高校在推进治理中心下移，给予院系更大自主权中，学校监督主体对院系监督也相对弱化，在放权中也松懈了监督，对监督的整体统筹性差。各监督主体在一把手监督中各扫门前雪，着眼于完成本部门监督任务，而忽视与其他部门的沟通和配合。

院系一把手自觉接受监督的意识不强，存在对监督的排斥心理。由于在现行院系领导体制机制下，院系一把手对于学院日常工作的各个领域和具体事项上拥有绝对的话语权和决定权。受权力惯性影响，部分院系一把手滋生权力领地影响，从而对监督持有错误观念，将监督视为对其权威的挑战和工作的不信任，充满对监督的排斥心理。

受传统行政体制的影响，常态化监督存在困难。在院系内，包括监督主体在内的院系老师的升职和发展受院系一把手的影响较大，监督主体担心因监督工作得罪一把手而影响自身职业发展，导致对于一把手的监督成为了客观上的“烫手山芋”，常态化监督不足，与其他监督主体协同性差。

二、协同因素：监督结构碎片化为权力高度集中提供空间

当前，高校院系一把手监督结构碎片化，各监督主体之间缺乏有机联系和系统协作。导致高校党内外多元监督主体协同困难，难以形成监督合力。

党外监督作用发挥不到位，党内外监督不协调。当前，高校审计监督、财会监督以及老师群众监督在一把手监督中作用不明显，高校监督主要依靠高校党委监督、高校纪委监督以及院系领导班子监督，对党外监督缺乏重视，难以发挥财会、审计对于院系一把手经济责任专业监督作用，难以发挥师生近距离常规监督作用。

高校一把手监督主体在纵向和横向上缺乏有机联系和协作。从纵向结构上看，院系一把手监督在高校党委、高校纪委以及院系同级领导班子监督之间缺乏统筹，各主体监督工作统一性差，存在内容重复或监督空位现象。从横向结构上看，不同监督方向、监督性质的监督主体之间缺乏合作，各行其是。

三、行动因素：监督制度缺失为权力约束不足提供条件

院系治理现代化的重要实质之一便是院系治理体系的现代化，要求构建完备的制度体系和运行机制。但是由于高校以教学科研为主要目标的工作导向，在对院系一把手进行监督时，缺乏足够的制度保障和支持，导致多元监督主体难以进行制度化协作，严重影响一把手监督效能。

院系一把手监督制度框架的顶层设计不足，从校到院贯通的一把手监督体系未能建立起来。在高校治理重心下移的趋势下，本就独立性较大的二级单位院系愈加自主，学校对于院系一把手监督常局限于较大工程、重大招生等特有事项上，且具有程序性强、距离远的特点，缺乏对于院系一把手全面深入的监督。

院系一把手监督协同机制设计不足，缺乏针对一把手协同监督的具体规章制度。当前有关监督院系一把手协同的制度偏向于原则性规范，缺乏对于院系一把手协同监督的要求、方法措施、具体落实、程序规范等方面的具体规范，导致针对院系一把手监督难以落实。

走向协同监督：院系治理现代化的必由之路

一、以意识和认识提升激发协同监督动力

坚持正确方向，强化党建引领。首先，高校党委、院系党委要重视院系一把手监督，坚持思想引领，带动其他监督主体认识到院系一把手监督的重要性和必要性，提升高校各监督主体履职的责任感和积极性。其次，高校党委和院系党委要不断加强自身建设，深化理论学习，强化思想武装，不断提升基层党组织的战斗堡垒作用。

坚持文化培育，筑牢思想防线。要加强政治教育，推进监督培训和学习，形成良好的监督文化环境。一方面要加强政治教育，提升院系一把手思想认识。高校要充分发挥现有优势，依托政治教育资源定时开展一把手思想理论学习和会议精神学习。另一方面，要加强监督培训和学习，提升监督主体责任意识。各监督主体必须及时学习党中央和国务院对于监督工作部署以及习近平总书记对监督工作的要求，明确监督责任，强化日常监督行为。

二、以结构整合疏解协同监督阻力

坚持内外联动，提升协同效力。一方面，以党内监督支持党外监督，充分发挥党外监督作用。高校党委、纪委以及院系领导班子要给予资源支持，保障审计、财会日常监督职责的顺利履行，充分发挥党外监督作用。另一方面，以党外监督配合党内监督，创新监督方式。审计、财会等部门要积极配合高校党委、纪委监督工作，为其提供专业知识和专门信息，处理一把手监督各方面的专业问题。

坚持民主参与，推进信息公开。首先，一把手监督要充分发挥院系同级领导班子成员作用，将同级领导班子的常态化、近距离监督纳入监督机制中，以制度形式明确同级领导班子成员监督职权和责任。其次，积极动员广大师生群众参与到院系监督中，畅通参与渠道，实现监督透明。

三、以制度完善提升协同监督效能

坚持刚性约束，完善制度规范。监督的制度体系反映了监督主体和客体互动中形成的整体框架和制度安排。首先，高校要依据诸如《中国共产党党内监督条例》、党的十九届四中全会《决定》等党的国家重要文件，制定高校的监督章程，为高校监督提供原则和方向，推动对一把手协同监督的制度化。其次，高校要制定具体化的监督制度，以制度形式明确规定各监督主体协同的方式、范围以及内容，严格落实党内外监督的协同职责，压实监督责任。

院系一把手作为院系治理中的“关键少数”，对于院系治理起着关键性作用。强化一把手监督是化解院系治理困境、提升院系治理效能、推动院系治理现代化，助力高校全面高质量发展和“双一流”建设目标实现的重要手段。［基金项目：驻省教育厅纪检监察组2023年度廉政专题研究项目“‘一把手和领导班子监督实效问题研究”（2023LZYB-02）。作者单位：郑州大学］