县域教育面临的困境与系统治理

鲍传友

【关键词】城镇化 县域教育 教育改革

【中图分类号】G521 【文献标识码】A

进入21世纪以来，我国城镇化快速发展，实现了从农业社会向工业社会的转型。根据国家统计局发布的数据，2023年末，我国城镇常住人口达93267万人，城镇人口占全国人口的比重（城镇化率）为66.16%。县域是我国行政区划的基本组成，我国绝大多数人口居住于县域范围。可以说，县域不仅是我国经济社会发展的根基，也是我国基层社会治理的主体，更是我国基础教育发展的主体。根据教育部公布的数据，2020年我国普通小学在校生有1.07亿人，其中农村小学在校生6522.3万人；初中在校生有4914.1万人，其中农村初中在校生3011.1万人。①如果再加上全国2844个县级行政区划的县城里的中小学生，县域内中小学生人数约占全国中小学生总数的70%左右。②随着我国社会主要矛盾的转化，县域教育发展经历了较大的起伏和挑战，成为当前教育改革的难点和重点。

当前县域教育发展面临的主要困境

优质教育资源供给不足。城镇化进程加速了乡村学生向城市的流动，进城务工人员随迁子女到城镇学校就读的规模日益扩大。《2022年全国教育事业发展统计公报》指出：“义务教育阶段在校生中进城务工人员随迁子女1364.68万人。其中，在小学就读969.86万人，在初中就读394.83万人。”随着大批乡村学生进城上学，城乡教育发展出现了结构性失衡问题。一方面，城镇学校的学生数量快速增长，诞生了一些超大规模学校和超大班额班级，城镇的教育资源日趋紧张，甚至引发了“择校热”“择校难”。另一方面，一些乡村学校出现了“空心化”问题，学生较少、教室闲置，甚至产生“麻雀学校”，不仅造成了教育资源的浪费，而且影响了常规教学活动的开展，教学效率和质量难以保障。由于缺乏规模效益，办学主体比较单一，其他社会单位和企业主体缺少投入乡村教育的积极性，导致乡村学校优质教育机会和资源供给不足，尤其是学前教育的发展滞后于城市。

“县中塌陷”成为县域教育发展的瓶颈。普通高中作为连接基础教育和高等教育的重要环节，是基础教育的“出口”。普通高中办学质量既是一个区域基础教育综合实力的集中体现，也是社会评价一个区域基础教育质量的关键性指标，同时还是区域教育发展的“风向标”，对区域教育的整体发展具有重要的引领作用。在“以县为主”的管理和投入体制机制下，不同区县之间的经济发展差距造成了县域高中基本办学条件差距，相对于市级高中来说，县域高中的办学条件较差。加上市级优质高中和超级高中对县域师生的虹吸效应，县域高中优质教师和优质生源出现流失现象。市级学校以及临近强市、县优质高中对优质生源和师资的吸引，使得“县中”逐渐走向衰落，也致使省域范围内普通高中教学质量的差距和层次逐渐拉大，形成了省属和市属普通高中与县级普通高中的多极格局。“县中塌陷”不仅拉大了教育的区域差距和校际差距，也在很大程度上冲击了县域教育体系的稳定性以及人们对县域基础教育发展的信心。

教育发展生态失衡问题凸显。从狭义的角度来说，教育生态就是一个区域内各级各类学校多样化协调发展的育人系统。县域的教育生态涵盖了从学前教育到高中教育阶段的各级各类学校，其类型的丰富性、互补性、稳定性是整个区域教育系统健康发展的保障，是实现人的全面发展和个性发展的前提。当前，人们对优质教育机会和资源的需求日益迫切。为了满足日益增长的入学需求，扩大优质教育资源，提升区域教育质量，县域内的办学模式不断创新，如民办学校、名校办民校、名校集团化办学以及名校托管或委托办学等逐渐增多。但不能忽视的是，这也导致了竞争的日益激烈，使得县域教育发展容易陷入升学竞争的恶性循环。县域优质生源和优质教育资源集中，容易导致其他类型的普通学校特别是乡村学校日益边缘化。

社会对县域教育发展信心不足。由于人口流失，一些乡镇学校和村小规模日益萎缩，教育投入不足且效率低下，教师队伍更新较慢且老龄化问题较重。一些新建学校和大规模学校，为了缓解师资紧张，大量委托聘用临时教师。尤其是幼儿园和义务教育阶段学校，“临聘教师”占比较高。这导致县域教育质量出现下降趋势，与市区学校教育质量差距进一步拉大，影响了社会对县域教育的信心，并间接加速了优质生源的流失。

县域教育面临困境的深层次原因

造成县域教育面临困境的因素非常复杂，既有县域文化资源相对贫乏和经济基础相对薄弱的因素，也与城镇化过程中人口和资源的流失高度相关，更受县域教育自身发展理念、定位等因素的影响。这是城镇化过程中各种因素相互作用所带来的发展中的问题，也是社会主要矛盾转化在教育领域中的具体反映。

个别地区出现城市偏好和硬件偏好趋向。长期以来，城乡教育差距一直是我国基础教育发展面临的主要挑战。缩小城乡教育差距、促进城乡教育一体化发展是我国教育政策的重要目标。随着教育发展水平的提高，城乡教育差距在不同历史时期呈现不同的内涵和表现形式。从21世纪初的城乡办学条件差距，到当前教育内涵式发展背景下的城乡教育质量差距，反映了城乡教育差距的变化性。缩小城乡教育差距应该根据城乡教育的不同情境和发展需求采取不同的措施。但是当前，个别地方的教育政策表现出明显的城市取向，比如教育经费投入、资源配置和入学政策等均参照城市学校制定。

为了缩小差距，促进城乡一体化发展，2012年初，教育部发布《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》，强调县域政府对教育均衡发展的责任。2012年9月，《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》发布，强调要“着力提升农村学校和薄弱学校办学水平”，明确“推进义务教育均衡发展的基本目标是：每一所学校符合国家办学标准，办学经费得到保障。教育资源满足学校教育教学需要，开齐国家规定课程。教师配置更加合理，提高教师整体素质”。其中，学校标准化建设被视为推动义务教育均衡发展的重要手段。此后，我国掀起了义务教育学校标准化建设的浪潮。但不可否认的是，由于个别地区县级政府财政负担较重以及考核压力，使得政策实施出现了一定的偏差，即压缩了“标准化建设”的内涵，提升了硬件投入的政策优先性，过于偏好硬件维度，忽视了课程和教师维度。在个别县级政府看来，与其耗费大量资源对教育体系的薄弱环节（农村小规模学校）进行改造，不如直接取消其存在，于是出现了一些农村学校“因改善而消亡”的奇怪现象。③最终加剧了城乡业已存在的教育差距，加深了乡村教育的危机。

个别地区的教育发展模式存在一定的功利化倾向。教育发展与经济社会发展高度同构，教育发展离不开经济和社会的支持；同样，经济社会发展又需要教育不断提供丰富的人力资源。需要强调的是，教育有其自身独特的发展规律。但是当前，个别地方的教育发展模式存在一定的问题。比如，个别县域政府为了拉动地方经济发展，不断对城市进行扩容，然后依靠学校特别是优质学校来带动周边的房地产消费。教育由此被裹挟到个别地方政府单纯追求经济发展的洪流中。这种功利化的政策选择，严重损害了县域内的教育生态，产生了一系列的教育问题。

经济基础薄弱导致教育投入不足。“地方负责、分级管理、以县为主”是我国近30年来基础教育管理体制的制度安排，它在调动地方政府的办学积极性、强化地方政府的教育责任、促进县域内基础教育均衡发展方面发挥了积极作用。但县域教育之间以及县属学校与市属学校之前的差距依然存在。以笔者2022年在中部某县的调研为例，该县生均公用经费基准定额为幼儿园500元、小学625元、初中825元、高中1200元；小学低于100人按照100人拨款，初中按照实际人数拨款，小规模学校办学经费不足。而同期东部某市的生均公用经费为中小学低于500人按照500人拨款。在“以县为主”的投入体制下，一些县域普通高中学校受制于当地的经济条件，生均公用经费难以得到有效落实，导致中西部一些县域普通高中出现负债运行问题。此外，存在教育投入使用效率较为低下的情况。由于缺少专业化的师资队伍，即使投入到学校的硬件设施中，比如信息化设备、实验室等，使用效率也较为低下，这就使得县域教育的经费投入容易陷入投入不足和效率低下的双重困境。

从办学主体来看，我国基础教育主要是政府办学为主，民办学校在义务教育和普通高中阶段占比都较低。《2022年全国教育事业发展统计公报》显示，2022年全国共有各级各类民办学校17.83万所，其中民办义务教育阶段学校1.05万所，占全国义务教育阶段学校总数的比例5.23%；民办普通高中4300所，占全国普通高中总数的比例28.62%，其中在校生497.79万人，占全国普通高中在校生的比例18.34%。县域民办学校数量较少，难以吸纳多方资金和力量拓宽办学渠道，仅依靠政府投入，教育资源难以匹配人民群众日益增长的教育需求。同时，单一办学体制所形成的县域内单一的学校类型，不仅使得学校发展缺少动力和活力，更难以满足学生多元化的发展需求。

治理方式和工具难以应对复杂的治理情境。县域教育体系的重要特点是层次多、分散化和差别较大。如此复杂的教育体系对于教育治理提出了更高要求，需要分层分类、因地制宜地采取有针对性的、灵活多样的治理措施。然而，受县域内经济发展水平存在差距和管理人员专业化水平不足的双重影响，个别县域教育治理理念较为滞后，治理方式和工具难以应对复杂的治理情境。首先是缺少系统性的、持续性的、符合教育发展规律的治理理念。“头痛医头，脚痛医脚”的碎片化治理难以发挥整体效应。一味追求经济利益、规模效应、硬件改造和升学率为目标的功利化办学理念，会导致教育出现盲目扩张和发展异化问题，会破坏区域内的教育生态。其次是治理主体较为单一，主要是以政府治理为主，社会、企业和学校，特别是教师参与教育治理的积极性较为不足，尚未形成多方共治的格局。学校的主体性相对缺失，使得其发展缺少内生动力、持续性机制和良好的社会环境支持。缺少创新和特色，“千校一面”成为亟待解决的问题。

县域教育困境的纾解之道

党的二十大报告明确指出：“教育是国之大计、党之大计。培养什么人、怎样培养人、为谁培养人是教育的根本问题。育人的根本在于立德。全面贯彻党的教育方针，落实立德树人根本任务，培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人。”“加快义务教育优质均衡发展和城乡一体化，优化区域教育资源配置，强化学前教育、特殊教育普惠发展，坚持高中阶段学校多样化发展，完善覆盖全学段学生资助体系。”④我国31个省（区、市）和新疆生产建设兵团的2895个县是我国基础教育发展的主体。县域作为一种实在的行政空间、社会空间、文化空间和地理空间类型，拥有独特的空间自足性，发生于“县域”空间中的教育改革必然由此空间赋有的行政、社会及文化等多重力量规约与驱动，形成独特的教育改革实践逻辑。⑤因而，纾解县域教育困境需要从经济、社会和教育协调发展的角度系统规划和逐步推进。

坚持城乡融合发展。县域教育的核心问题是城镇化过程中城乡教育发展不均衡问题，因此，坚持城乡融合发展是化解县域教育困境的前提。正如我国社会学家费孝通所言，“中国社会变迁中都市和乡村至少是同样重要。若是离开了都市的研究，乡村的变迁是不容易了解的”⑥。在城镇化过程中，乡村教育问题的出现在很大程度上是由于个别政府对乡村教育的定位出现了问题，以城市为中心，按照城市标准来发展乡村学校，造成了乡村学校脱离其办学情境而日益边缘化。从空间层面上讲，城就是城，乡就是乡，城市教育和农村教育，二者必须有所差别。城乡教育一体化不是城乡教育一样化，不是要消灭乡村教育，其目的在于实现城乡教育优势互补、双强共荣。⑦

城乡统筹和一体化发展的关键在于城乡融合发展。所谓融合，就是要消除“城乡二元”和“城市偏好”的价值取向，准确理解乡村教育在城镇化和教育现代化过程中的功能和价值，把城乡教育放在平等的地位上加以对待，让乡村学校作为一种独特的存在形态融入到县域教育的整个体系中；要充分发掘乡村教育的特色，发挥其优势。城乡教育融合发展要注重教育资源的共享，尤其是优质教育资源的共享，要在县域内学校之间实现自由和有序流动。比如要真正落实“县管校聘”，建立常态化的校长和教师城乡定期轮岗制度和机制。在交通条件较好的县域有序推进校际之间公共资源的共享，比如实验室、图书馆、科学馆、体育馆以及劳动实践基地等功能教室和场所的共享。

协调县域内教育和经济社会发展的关系。县域教育的衰落主要有两种形式，一种是自然衰落，是随着城镇化过程中人口的流失与流动、产业的转移和升级、优势资源向中心城市积聚所造成的必然现象，短期内不可避免；另一种是人为因素造成的衰落，是由个别地方政府不正确的教育发展价值观和不当的治理方式造成的。因此，纾解县域教育困境要结合城镇化过程中的人口流向和经济社会发展的变化趋势，把教育放在与区域经济社会发展相协调的位置，尊重教育发展规律，摒弃功利主义倾向，准确定位各级各类学校的功能，系统规划教育结构布局、办学规模和办学模式。乡村学校发展与乡村发展互相作用、互为条件，学校作为乡村社会的文化机构是乡村繁荣的重要保障，而乡村繁荣又会促进乡村学校的繁荣。在“一村一校”下，学校与村庄表现为嵌入性的关系，学校不仅是专业化的教育机构，它同时还承担着社会功能，是农村社会和文化再生产体系的重要组成。⑧

因此，应站在乡村全面振兴的角度来思考乡村教育的振兴，突破规模和效率导向的办学思路，因地制宜地“撤、并、转”，推进乡村学校的布局结构调整；实行集中办学、分类发展，以办好乡镇幼儿园和九年一贯制寄宿制学校为重点；分阶段撤并小规模农村高中，推进普通高中和职业高中进城办学；严格控制城区大规模学校建设和城区学校超大班额，审慎审批民办学校和引进合作办学，统一招生规则，公平配置教育资源，构建良好的县域教育生态。

完善多方共治的县域教育治理体系。县域空间的多样性、社会情境的复杂性和教育问题的特殊性对县域教育治理提出了挑战，因此，要突破单纯依靠政府的单一治理模式，创新县域教育治理体系，积极调动各方力量，构建政府主导下的多方共治模式。一是坚持以人民为中心的治理理念，以城乡一体化发展思路缩小城乡教育差距，构建优质均衡发展的县域高质量教育体系。二是理顺各级政府主体关系，横向上包括政府各个部门，比如财政、人力资源和社会保障、教育行政部门等，纵向上包括市、县和乡镇政府，强化各级政府和政府各部门的教育责任，真正落实教育优先发展战略，保障教育资源的充足供给和使用效率。三是理顺各级各类学校的管理主体关系，逐渐消除义务教育阶段公办学校管理的关系，统一管理主体。推进简政放权，逐渐下放学校管理权限，赋予学校更多的办学自主权，激活学校自身的办学活力。四是根据县域内不同区域的人口分布和教育发展水平差异，推进分区分类治理，让不同层次和不同类型的学校都有发展空间，构建和谐共生的教育生态，以满足不同类型学生差异化的教育需求。当前县域教育治理的重点是要着力解决乡村教育问题，促进城乡教育均衡发展，一方面要依托乡镇中心校高水平建设九年一贯制农村义务教育寄宿学校，改善农村学校办学条件和学校形象；另一方面要通过学区制、集团化办学等管理模式创新，推进城乡教育融合和联动发展，提升农村学校的办学质量，提振人们对乡村学校的信心。五是建立激励机制，鼓励社会力量积极参与学校治理，充分利用信息化手段，拓宽参与渠道，形成政府主导下家校社协同的共治格局。

综合运用多种治理工具。县域复杂的政治生态环境、治理的规范性一直是我国社会治理面临的重要挑战，也深刻影响着县域教育治理。从一定程度上来说，县域的教育困境是县域治理困境的反映，个别基层干部法律意识不足、决策民主化程度不高、科学性不够，以及功利化的政绩观等在很大程度上制约了县域教育的健康发展。从善政走向善治，意味着多方治理主体特别是政府的专业化治理水平需要不断提高，政府要综合协调使用各种治理工具。除了已经开始使用的公开听证、拨款、规划、立法、信息服务、采购、奖励、评估外，还应使用清单管理、金融、信贷、委托、大数据、网络公开会议室、网络投票、民意调查等新型治理工具。同时，要强化依法治理，提高教育治理的规范性和科学性，遵循教育规律，确保国家教育方针和教育改革政策得到更好地贯彻落实。

加强县域教育人才队伍建设。县域教育目前所面临的困境需要重点从人的发展方面来进行突破，应着力转变县域教育投入的方向，从重视硬件投入转向重视软件投入，建设高素质、专业化的教育人才队伍。首先，推进县域教育行政干部队伍的专业化建设，让真正爱教育、懂教育、有教育教学经验的人来管理教育，避免外行管理内行，减少或杜绝行政乱作为和不作为问题。其次，着力提升校长队伍素质，培养能够扎根当地、勇于探索和创新的优秀校长，实现教育家办学，推进学校内涵式发展、特色发展。最后，加强教师队伍建设。一方面，提高教师福利待遇水平，特别是乡村教师的福利待遇水平，同时制定激励政策，留住和吸引更多的优秀教师到相对薄弱的学校从教。另一方面，分级分类对教师进行针对性的培训，更新教师队伍的教育教学理念，提升教师的专业化水平，因地制宜地培养一批优秀教师。

（作者为北京师范大学教育学部教授、博导）

【注：本文系北京市教育科学研究十三五规划重点课题“基于管办评分离的学区治理结构和机制研究”（项目编号：BACA18041）阶段性成果】

【注释】

①《中国教育概况——2020年全国教育事业发展情况》，教育部官方网站，2021年11月15日。

②李春玲、张晴：《中国式现代化进程中的县域教育：从城乡分割格局到城乡一体化均衡发展》，《北京大学教育评论》，2022年第4期。

③单丽卿：《“因改善而消亡”：标准化建设与农村小规模学校生存困境———基于县域义务教育均衡政策的实践案例》，《中国农业大学学报（社会科学版）》，2019年第4期。

④习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，《人民日报》，2022年10月26日。

⑤刘远杰：《迈向教育更加公平：县域教育改革的空间尺度、问题及其破解》，《清华大学教育研究》，2021年第5期。

⑥《费孝通文集》（第一卷），北京：群言出版社，1999年，第111页。

⑦褚宏启：《城乡教育一体化：体系重构与制度创新——中国教育二元结构及其破解》，《教育研究》，2009年第11期。

⑧单丽卿、王春光：《“撤点并校”的政策逻辑》，《浙江社会科学》，2015年第3期。

责编/孙渴 美编/杨玲玲