反腐败公益诉讼的理论设想与制度构建

刘 旭

( 河南财经政法大学 法学院,河南 郑州 450046)

公益诉讼制度有着悠久的历史传承,并演进出多样化的诉讼类型。公益诉讼在古罗马时代就已出现,罗马法设定了为公共利益而发起的诉讼,并赋予普通市民提起此类诉讼的资格[1]。公益诉讼发展到今天,呈现出社会参与广泛、诉讼范围宽阔、诉讼改革活跃的特征,成为世界范围内司法与公众有效互动推动治理变革的重要实践表现。2014年以来,我国公益诉讼的制度试点和推广取得显著突破,民事诉讼和行政诉讼领域的公益诉讼制度实践成效引人注目,尤其是在《行政诉讼法》中,确立了检察机关针对行政机关违法行使职权或者不作为依法开展检察监督的公益诉讼法律制度,为公益诉讼制度体系的全面构建打下了良好的基础[2]。在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护等领域,检察公益诉讼彰显出鲜明的权力监督的意蕴,展现了消除公权力滥用、抑制腐败现象的制度功效,公益诉讼的反腐败功能得以初步呈现。为了进一步推进反腐败的整体性治理方略,强化各领域推进反腐败的治理协同,有必要更新公益诉讼治理理念,确立新的反腐败公益诉讼的类型,拓展以往公益诉讼治理领域,赋权更多主体参与到公益诉讼中来,使反腐败公益诉讼制度成为现代化公益诉讼制度体系的主体构成。

一、推行反腐败公益诉讼的重大意义

反腐败公益诉讼这一新型制度,既是国家监督体系的进一步完善,也是个体诉权的重大促进,众多的社会主体不仅可以寻求专门权力监督机构实施监督,也可以通过提起反腐败公益诉讼实现对国家权力更为全方位的监督。当前,我国反腐败斗争形势依然严峻复杂,反腐败治理制度正在经历深层次的变革与创新,有效应对一些地方和领域仍然存在的贪污受贿、挥霍公款、资产流失等腐败现象,进而更加有效地保护国家利益和公众利益免遭腐败侵蚀,就需要开展反腐败公益诉讼的制度探索,并以此为重要制度载体,推动全社会力量制度化参与反腐斗争。

(一) 反腐败公益诉讼是扩大反腐败公众参与的创新路径

反腐败公益诉讼突破了以往那种代议委托反腐败以及专门授权反腐败的制度模式,赋予人民更为直接而有效的反腐败斗争制度工具。公益诉讼是人民主权宪制原则的制度表达,允许人民个体及组织开展诉讼参与,是贯彻人民主体地位的内在要求[3]。在公益诉讼的理论意蕴和制度内涵中,即使是公民个体也能够成为公共利益的代表,而通过公益诉讼,原先仅仅归属于私域的主体,在身份意义上发生了由纯粹私益人到公益代表人的转变。反腐败公益诉讼将每一个体所享有的监督权利,转换为付诸提诉及获取裁判的直接行动,减少了以人民-代表-监督为流程、以集体议决为内核的委托式监督所带来的的繁杂环节,改变了授权式监督那种带有较为强烈非正式色彩的投诉-反馈型的制度形式,代之以法定的案件提告-登记-裁判这一更强约束性和更为正式的制度流程,以及相应的提诉举证和对接裁判,增进了人民监督制度的正式性、严肃性和实效性。个体以公共利益代表的名义提起诉讼,使人民主权原则具体化为现实的权力监督行动,最终为反腐败斗争的制度化实施奠定了宽广而深厚的群众基础。

(二) 反腐败公益诉讼是严密权力监督体系的现实需要

涵盖了多种监督渠道的权力监督体系,必然包括了以公益诉讼为重要制度形态的司法监督。传统那种以涉已利益为提诉要件的行政诉讼,以及新近推行的行政公益诉讼,还远远无法覆盖反腐败斗争的全部对象和全部领域,大量未直接涉及私人利益而大肆侵害公共利益的的腐败现象,还未纳入司法监督的受理范围,这就造成司法在整个国家监督体系中的功能发挥不足,人民通过司法践行监督权利、实施监督行动也遭受限制。与此同时,人大监督刚性不足、力度不够的问题一直备受诟病,“上级监督太远,同级监督太软,下级监督太难”的现象还一定程度存在,专门机构监督与当前腐败存量与增量形势演变仍有诸多不适应之处[4]。这些问题都要求通过适时的制度创新,增强反腐败多元化监督架构的实践效能,弥补权力监督运行机制中的缺漏和不足。反腐败公益诉讼便是推进反腐败治理制度创新的重要路径,个体反腐败诉权的赋予和行使,将大大地拓展反腐败公众参与的制度渠道,显著地提高人民进行权力监督的强度和实效,同时,这一制度也将形成对专门机构监督等现有监督平台的鞭策和促动,有力地推动党和国家监督体制机制的整体性变革。

(三) 反腐败公益诉讼是保障人民诉讼权利的迫切呼唤

公益诉讼是诉权这一基本人权的制度展开,诉权保障是公益诉讼领域不断拓展和功能不断展现的重要理据。多个国际条约明确宣告了诉权作为基本人权的重要地位,众多国家的宪法也已经承认及载明诉权内容[5]。伴随世界范围内接近司法正义运动的兴起和演进,诉权的内容日益得到扩充,诉权的应用领域也得到拓展,公益诉讼已然成为诉权的有机组成部分。个体诉权的内涵已经不限于与自身利益直接相关的纠纷领域,而拓宽到非直接利益相关的公益领域。腐败与生态污染、资源破坏、消费侵权等一道,成为近代以来的公害现象,腐败对政治、经济和社会秩序造成破坏,其对公共利益的损害是显而易见的。个体为维护公共利益而就腐败行为提起公益诉讼亦具有正当性与合理性。近年来的公益诉讼制度实践探索,已经针对环境保护、消费维权等领域损害社会公共利益的行为确立了民事公益诉讼,并针对环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护等领域侵害国家利益或者社会公共利益的行为确立了行政公益诉讼。随着对公共利益内涵及外延的进一步廓清和延伸,个体公益诉权行使必将获得更大的空间,在反腐败领域全面确立公益诉讼制度亦势在必行。

二、反腐败公益诉讼的具体类型

(一) 针对行贿、受贿等贿赂行为的公益诉讼

贿赂是公权力腐败的典型形式。贿赂现象以权力与利益的交易为核心内容,它通过影响或操纵公权力来达成私人或小团体的非法目标及获取非法利益。贿赂违法犯罪违背了公职人员的廉洁准则,败坏了国家机关的声誉,并且,破坏了社会主义市场经济秩序和社会主义的信用秩序,损害了国家、社会和人民群众的切身利益,其对社会公共利益构成严重危害。因此,反腐败公益诉讼应当首先将贿赂腐败作为重点,允许掌握相关证据的公民和社会团体,发动诉讼程序予以监督。

(二) 针对贪污、挪用等违法占有及使用公共财物的公益诉讼

贪污、挥霍、挪用等类型的违法犯罪,直接侵害了公共财物的所有、使用和收益,严重违背公共财物的公共价值取向,造成国家可支配公共财物资源总量及效益的下降。拥有及行使公权力的人员不合法及不合理地支配公共财物的行为,既表现为对公共财物非法地据为己有,诸如以侵吞、窃取、骗取等非法手段对公共财物加以贪占,也表现为对公共财物过度及浪费性的支出,诸如违规公款吃喝、公款旅游、违规公费出国、违规配备使用公务用车、违规建设楼堂馆所等。国外以纳税人为主体提起的公益诉讼已经积累了较为成熟的经验,根据纳税人诉讼理论,政府公共资金的违法支出,意味着人民所缴纳的税款受到侵占或挥霍,因而,只要履行了纳税义务即具备纳税人公益诉讼资格,都有权利对此提起公益诉讼[6]。在我国,违法占有、使用公共财物的行为对公共利益造成了侵害,自然应当属于反腐败公益诉讼的受案范围。

(三) 针对失职、渎职造成国有资产流失的公益诉讼

我国以公有制为主体的社会主义经济体制下,国有资产的保有和管理情况关系到国家利益和社会公共利益的实现。现实中,国有资产流失的表现形式多种多样,如国企改制过程中,内部管理者与外部意在非法牟利的个人或组织相互勾结,采取虚假评估流程及低价处理国有资产,致使企业经营性国有资产遭到贱卖而大量流失[7];行政事业单位重复性、浪费性购置及配置固定资产,侵占及挥霍财政资金和公共物品,对非经营性国有资产非法无偿出租出借,以及闲置或低效使用管理国有资产等行为[8];以采主弃副或采富弃贫的方式开发资源性国有资产,对矿山等公共资源采取掠夺性开发等破坏行为[9]。私分、浪费、怠于职守等损害国有资产行为时有发生,要求公共利益代表者的介入,针对滥权、渎职、失职等腐败行径提起反腐败公益诉讼进行干预和制约。2017年修订的《行政诉讼法》,增加了人民检察院在国有财产保护领域,对负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为提起公益诉讼的规定,从而就国有财产保护领域的公益诉讼作出了开拓。未来,这一新的探索还应当在起诉主体、起诉范围、起诉方式等方面加以深化,从而构建以反腐败为鲜明指向的、更为完备的国有资产公益诉讼保护体系。

(四)针对追回腐败犯罪所得资产的公益诉讼

反腐败公益诉讼也是加强反腐败国际追赃、推进反腐败国际司法合作的创新性制度举措。2003年,第58届联大全体会议审议通过的《联合国反腐败公约》(以下简称“反腐公约”),推动了全球范围内打击腐败犯罪的政府间协作。中国十届人大常委会于2005年10月批准了该公约。反腐公约创设了腐败犯罪赃款赃物的追回机制,这一机制尤其凸显了司法在腐败犯罪涉案资产认定中的关键作用,为反腐败公益诉讼的推行作出了有力的制度响应。根据反腐公约第57条第3款第2项的规定,对于公约所调整的腐败违法犯罪行为,其所涉及到的任何腐败收益,请求国有权向被请求国主张该收益的所有权,而被请求国对涉案收益的返还,应当基于缔约国的生效司法判决。在此背景下,为了更好地贯彻实施反腐公约,进而更加严密地堵塞腐败分子向境外转移非法收益的漏洞,我国应当尽快构建反腐败公益诉讼制度,赋予个体公益诉权及拓展公益诉讼范围,完善通过诉讼途径追回腐败犯罪违法所得的法律程序。

三、构建我国反腐败公益诉讼制度的若干具体构想

我国基本诉讼法律为推行公益诉讼而进行的新的修订,为反腐败公益诉讼制度的推出作出了有益的探索和铺垫。应当积极开展立法解释,拓展现有的民事公益诉讼的应用领域,使之向反腐败公益诉讼领域延伸;同时,借鉴现有公益诉讼制度模式,开展反腐败检察公益诉讼的制度尝试。针对现行制度的不足,并借鉴国外成熟经验,我国的反腐败公益诉讼制度要进一步拓宽原告主体资格设计,将反腐败公益起诉权赋予包括个体、社会组织、政府机构在内的多类主体,积极推进个体行使公益诉权的制度改革,同时,又要加快推进支持起诉、激励起诉等反腐败公益诉讼的制度配套,最终以反腐败公益诉讼制度创新激发社会领域反腐败斗争的活力,凝聚起推进反腐败公益诉讼的强大合力。

(一) 拓展已有的民事和行政公益诉讼法律制度

我国现有的公益诉讼制度为新型反腐败公益诉讼的创设打下了制度基础,已有的立法规定及其制度模式为反腐败公益诉讼制度构建提供了样板。反腐败公益诉讼制度建设要延续现行公益诉讼制度设计的优势,吸收公益诉讼制度改革的新经验,在公益诉讼主体资格扩展、诉讼程序优化、诉讼实施保障等方面作出进一步的改进。我国2012年《民事诉讼法》的立法修订,引入了“损害社会公共利益的行为”这一立法调整对象的表达,设立了民事公益诉讼制度。2017年《行政诉讼法》的修订,则针对“致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的”行政机关违法行使职权或者不作为的情形,设立了行政公益诉讼制度。《民事诉讼法》中公益诉讼条款所规定的,可以向人民法院提起公益诉讼的“法律规定的机关和有关组织”,其中的“法律规定的机关”并未限定于行政机关,承担反腐败专门监察职责的监察机关亦应当有资格,对损害社会公共利益的腐败行为提起民事公益诉讼,而与反腐败教育、防范、惩戒相关的组织亦应当具有提起民事诉讼的主体资格。立法应当对这一关键概念作出进一步的解释,为监察机关及社会组织参与反腐败公益诉讼提供法律依据。同时,亦要参照现行民事公益诉讼制度模式,在反腐败领域确立检察机关支持监察机关及有关组织起诉的制度,以及检察机关在监察机关及有关组织未提起公益诉讼情形下的径行起诉制度。

(二) 开展个体提起反腐败公益诉讼的制度探索

我国反腐败公益诉讼应当明确个体的诉讼主体资格,并建立国家机关和社会组织支持个体提起公益诉讼的保障举措。作为我国公益诉讼在基本法律层面的准据法,现行《民事诉讼法》在诉权行使主体资格、诉讼受理范围等方面的设计上还存在明显的缺陷。该法第122条明文规定,“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”这一起诉条件,这一规定就与第58条民事公益诉讼具体制度的规定形成规范冲突。我国《行政诉讼法》第25条第1款并未以直接利害关系为要件设定诉讼资格,而是使用了“有利害关系”的表达,实际暗含了较为宽广的行政诉权资格赋予;《行政诉讼法》第25条第4款中使用了“违法行使职权”这一概念,扩大了行政诉讼指向的对象和领域,但现有的行政诉讼受案范围仍然与反腐败公益诉讼所要求的受案范围存在较大差距。鉴于我国公益诉讼已经超越了传统民事诉讼的主体资格界定以及传统行政诉讼的受案范围限定,我国应当以深化监察体制改革为切入,以监察诉讼法律制度建设为突破,在赋予监察机关针对腐败行为提起民事公益诉讼的诉讼资格的同时,也明确个体、社会组织、检察机关在一定情形下提起民事性质的和监察诉讼性质的反腐败公益诉讼的主体资格。

现行的公益诉讼制度在民事公益诉讼领域确立了法律规定的机关和有关组织径行起诉、检察机关诉前查明起诉两种诉讼方式,在行政公益诉讼领域确立了检察机关为主体的、检察建议前置性的公益诉讼模式。我们可以利用现行公益诉讼的制度资源,在反腐败民事公益诉讼中确立包括公民、法人、其他组织在内的,不设置前置条件的径行起诉制度,各类主体对损害社会公共利益的腐败行为,可以直接向法院提起诉讼;而在以各类公权力机关及其工作人员为对象的、非民事追责性质的反腐败公益诉讼中,可以设置相应的诉讼前置程序,即各类主体在起诉前应当经过向专门监督机构检举的流程,专门监督机关在法定期限内对反腐败检举不受理、不立案的,各类主体则有权向法院提起公益诉讼,而检察机关所提起的监察公益诉讼,亦可以采用检察建议前置的方式来实施。

(三) 加强支持起诉等反腐败公益诉讼的制度配套

完备的反腐败公益诉讼制度体系,需要在支持起诉、激励起诉等方面开展相应的制度配套。公益诉讼发挥着替代政府和社会主体履行政府责任及社会责任的作用,因而,各类主体就公益起诉予以支持和协作也是应有之义。社会主体提起的公益诉讼应当被看做是政府任务的替代性履行[10]。对于专门监督机构和社会主体提起的反腐败公益诉讼,其他政府部门及社会主体也可以支持起诉的方式对原告起诉提供支援,向法院提供与案件有关的证据或者适用法律方面的意见,提出被当事人诉状中所忽略的案件事实和法律依据。就支持起诉,我国《民事诉讼法》第15条确立了机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为,支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉的制度。由该条款可以推断,对于那些损害国家、集体民事权益的行为,不仅遭受损害的政府部门、集体组织可以提起诉讼,而且国家机关、社会团体、企业事业单位多类型的主体也可以支持受损害单位提起诉讼。新修订的《民事诉讼法》增设了检察机关支持起诉制度,即在法律规定的机关和有关组织已经就损害社会公共利益的行为提起诉讼的情形下,检察机关可以支持起诉。我国的反腐败公益诉讼支持起诉制度建设,要着力拓展支持起诉的主体类型,多种社会主体能够以支持起诉的方式参与到此类公益诉讼中来,各类型国家机关亦能够协同支持此类起诉,从而,公益诉讼的参诉力量将得以显著壮大。

反腐败公益诉讼亦需要建立相应的诉讼激励和诉讼补偿制度。作为一种较为特殊的诉讼,反腐败公益诉讼具有影响范围广、参诉难度大、诉讼时间长等特点,诉讼过程中一般需要进行复杂的取证、检测、鉴定等,相关主体亦要承担相应的参诉压力和成本投入。为了弥补原告在时间、精力和财力上的付出,法律应当规定从反腐败公益诉讼所获公益追偿当中,拨付一定的比例对胜诉的原告及支持起诉的有关主体给予物质补偿和物质奖励;同时,对于参与和支持反腐败公益诉讼的主体,给予公开表彰、颁发荣誉称号等名誉奖励,形成激发反腐败公益举动、推动反腐败公益诉讼发展的浓厚氛围。要建立专门的反腐败公益诉讼基金,对此类公益诉讼相关的社会参与予以支持,吸引和鼓励律师等群体参与到此类公益诉讼中来,也为反腐败公益诉讼理论研究和制度改革提供资金来源,从而推动反腐败公益诉讼稳健而长久地发展。