日本政府推进数字化转型的战略举措及启示

王 玲，乌云其其格

（1.中国科学技术信息研究所，北京 100038；2.中国科学院科技战略咨询研究院，北京 100190）

随着全球进入数字变革时代，“通过推动全社会数字化转型重振经济和实现国民幸福生活”成为日本政府面临的紧迫问题。日本政府为此提出数字社会愿景，即“每一位国民都可以通过数字技术选择满足自身需求的服务并实现多种幸福的社会”，大力推动“数字化惠民，不让一个人掉队”，强化国际竞争力，实现经济健康可持续发展，这也是日本政府倡导构建的社会5.0“超智能社会”目标。日本政府认为，建设数字社会可以增强国力，提升高价值创造力，形成多元便利的商业和社会环境，为国民创造更加丰富多彩的生活。

1 研究背景

近年来，凭借卓越的教育制度、高度发达的公共基础设施、先进的制造业、持续创造高质量产品和服务的价值观以及勤劳文化等优势，日本成为世界第三大经济体，但随着数字领域相关新兴产业的崛起，日本传统大企业正在从全球研发投资2 500 强企业榜单中退出。根据瑞士洛桑国际管理发展学院（IMD）发布的《2023年世界数字竞争力排名》报告，日本数字竞争力的世界排名近5年持续下降，2023年其在全球64 个国家或地区中仅排名第32 位，与中国和美国分列第19 位和第1 位相比存在一定差距[1]。另据经济合作与发展组织（OECD）发布的《数字经济展望2020》报告，2019年日本民众日均使用互联网时间不足4 h，远低于巴西和哥伦比亚的9 h；使用社交媒体的企业占比低于30%，远低于冰岛的数据（80%）；参加在线课程的个人占比仅为10%，低于OECD 国家的平均水平（14%）[2]。日本人口老龄化严重、出生率不断下降导致其劳动力短缺，对数字解决方案的需求预计会持续增加，但日本政府与企业在数字化转型方面进展缓慢，新冠疫情充分暴露其缺陷，例如，政府部门需要人工统计病例，身份卡普及认证和生活补贴发放缓慢，医疗卫生服务系统因缺乏即时数据无法发挥最大效用。日本总务省发布的《2022年信息通信白皮书》指出，日本远程办公利用率仅为30%，电子政务普及率仅为23.8%，远低于世界发达国家的平均水平。

日本缺乏可与美国谷歌、微软及中国腾讯竞争的数字巨头，在一定程度上影响了其传统优势产业的数字化转型进程。在日本核心产业领域，传统IT 系统因供应商锁定①与以标准化解决方案、“开源”软件、数据库和共享最佳实践为特色的新软件开发不同，日本传统IT 基础设施通常根据专有框架进行开发，并在专用系统上进行大幅定制和托管。这种情况通常被称为“供应商锁定”。而难以被替代，企业通常需要投入大量时间、金钱和具备专业背景知识才能更新或替换专有软件。在政府明确表示支持数字化之前，日本企业对推进数字化态度模糊。随着国际竞争中数字化进程加快，日本企业的全球信息通信技术（ICT）市场份额可能会下降，最终有可能在优胜企业主导的市场竞争中落败。据联合国贸易与发展会议（UNCTAD）统计，2021年日本ICT 货物贸易、服务贸易及可数字交付服务贸易出口额分别为652 亿美元[3]、102 亿美元[4]和1 208 亿美元[5]，远低于中国和美国。日本经济学家野口悠纪雄[6]认为，过去30年日本经济停滞的根源在于未跟上20 世纪90年代以来的IT 革命步伐，落后于数字时代的发展潮流。日本要保持国际竞争力，不被德国、印度等竞争对手国家赶超，就必须改变现状。对于日本而言，数字化转型已不再是一种选择，而是一种必然。日本推动数字化转型不仅需要具备必要的数字知识人才，还需要教育界、产业界、政府、初创企业和科技企业、国民等利益相关各方的共同努力。从产业发展、政府和教育等方面来看，日本拥有充足的数字化渗透空间，未来10年有望通过数字化转型提升经济增长潜力。

2 日本政府推进数字化转型的法律体制保障

日本政府早在2000年就颁布了《高度信息通信网络社会形成基本法》（以下简称《IT 基本法》）推进日本信息社会建设。2001年日本政府依据该法成立高度信息通信网络社会推进战略本部（以下简称“IT 综合战略本部”），出台《e-Japan 战略》，推进日本互联网基础设施建设。IT 综合战略本部由内阁总理大臣担任本部长，IT 政策担当大臣、内阁官房长官、总务大臣及经济产业大臣担任副本部长，其他国务大臣、政府首席信息官以及社会有识之士担任成员。2016年日本政府颁布《官民数据灵活利用推进基本法》，提出制订《官民数据灵活利用推进基本计划》 ，并在IT 综合战略本部设立“官民数据灵活利用推进战略会议”，以便全面有效地落实官民数据灵活利用相关政策措施。2017年日本经济产业省发布《数据利用权限相关合同指导方针》，就企业之间、企业与个人之间开展活动产生的数据权属、利用方式和隐私保护等内容进行了说明，以规避因数据利用可能产生的纠纷[7]。

2020年9月，日本政府组织召开数字化改革相关部长会议，提出设立数字厅，大力推行监管改革，统一国家和地方政府制度，为民众提供便利化服务，以实现数字化。随即，日本内阁府IT 综合战略室（IT 综合战略本部事务局） 成立数字改革相关法案准备办公室，并于2020年10月召开了数字政府部长级会议，讨论了数字改革的基本思路以及相关法案，决定成立数字改革相关法案工作组，制定和发布数字改革相关法案工作组报告。2020年12月，日本内阁会议批准了《面向实现数字社会改革的基本方针》，确定了日本构建数字社会的愿景目标和基本原则，提出制定《数字社会形成基本法》和成立数字厅。日本构建数字社会遵循的10 项基本原则是：开放、透明，公平、伦理，安全、安心，持续、稳定和强韧，解决社会问题，迅速、灵活，包容、多样，渗透，创造新价值，跃升、国际贡献 。与此同时，日本内阁会议还审议批准了《数字政府实施计划》，促使政府行政管理和服务全面实现数字化转型。

2.1 颁布《数字社会形成基本法》

为了促进数字社会建设，增强日本国际竞争力，提高国民生活便利性，应对人口出生率迅速下降和老龄化严重等问题，2021年5月，日本国会审议通过了与数字化改革相关的6 部法案，重点修改个人信息保护制度，推进行政手续电子化改革。同年9月，日本政府颁布《数字社会形成基本法》，提出日本要通过构建数字社会实现经济的健康可持续发展以及国民的幸福生活 ，并围绕数字社会的定义和基本理念制定相关政策方针，明确中央和地方政府以及事业团体的责任和义务，设立数字厅，制订“实现数字社会的重点计划”，实现经济可持续健康发展和国民生活幸福目标 。《数字社会形成基本法》将数字社会定义为“可通过互联网和其他先进信息通信网络在全球自由安全地获取、共享或传播各种信息和知识，有效利用人工智能、物联网和云计算服务等先进信息通信技术促进数据有效利用和各领域创新活跃发展的社会”[8]。与《IT基本法》提出的高度信息通信网络社会不同，《数字社会形成基本法》的目标是灵活利用数据建成数字社会，不断完善网络基础设施，提高国民生活幸福度。

2.2 设立数字厅发挥“指挥塔”职能

依据《数字社会形成基本法》和《数字厅设置法》，日本数字厅于2021年9月1日正式设立。作为强有力的数字政策“指挥塔”，数字厅的职能包括：制订和实施“实现数字社会的重点计划”、建设和连通日本中央和地方政府行政管理信息系统、普及数字认证身份卡、制定数据使用标准、推进基于可信数据自由流动（DFFT）理念的国际战略、消除数字鸿沟、加强网络安全和培养数字人才等。日本数字厅直接由日本内阁总理大臣管辖，下设数字大臣、专职副大臣和大臣政务官各1 位，协助内阁总理大臣管理数字厅相关事务。这表明日本政府已将推进数字化转型、实现数字社会提升至事关国家发展全局的战略高度。日本数字厅设立了数字总监取代原有的政府首席信息官，这是由内阁任免的特级国家公务员岗位，负责向数字大臣提供建议和意见，处理数字厅内事务和监督各部局事务。日本数字厅内部不设秘书处或司局，但根据业务需要设立了战略组织组、数字社会共同职能组、国民服务组和省厅业务服务组4 个工作组以及产品、技术、架构、云和战略等多个专业人才兼职团队。日本数字厅将集中预算和权限充分发挥综合协调作用，集聚公共和私营部门人才，推动日本整个社会的数字化。

日本数字厅通过“数字社会推进会议”“数字社会构想会议”等决策机制推进数字社会建设相关工作。“数字社会推进会议”由内阁总理大臣担任议长，内阁官房长官和数字大臣担任副议长，其他国务大臣以及内阁总理大臣指定的内阁官房副长官、相关副大臣和大臣政务官以及相关行政机构负责人担任成员，负责推进构建数字社会相关政策措施的落实以及相关行政机构之间的沟通协调。“数字社会构想会议”是数字大臣为了听取社会各界有识之士意见而成立的咨询机构。该会议首任议长由庆应大学教授村井纯担任，11 位成员中包括5 位企业董事长、3 位大学教授、2 位地方政府官员和1 位特定非营利活动法人理事。

3 日本政府打造数字社会的政策部署

日本政府认为，数字化转型是释放经济活力和应对各种风险挑战的有效途径之一，因此需要积极发展数字经济模式，打造数字社会，推进经济结构改革，提振国家发展信心。2021年10月，日本首相岸田文雄在其首次施政演说中多次提到“数字化”，强调将构建数字社会作为施政重点和国家战略统筹推进，寄望数字化转型给日本经济社会带来“盘活全局”的传导性作用。

3.1 以《实现数字社会的重点计划》为全景战略蓝图

《实现数字社会的重点计划》由日本数字厅牵头制订，2022年6月正式对外发布，以“构建不让一个人掉队的数字社会、人类友好型的数字社会”为基本理念，瞄准六个愿景目标：一是通过数字化实现经济增长；二是实现医疗、教育、防灾和儿童等准公共领域的数字化；三是通过数字化激发区域发展活力；四是实现“不让一个人掉队”的数字社会；五是培养和确保数字人才；六是推进基于DFFT 理念的国际战略[9]。日本推进数字化的基本战略包括：实现数字社会的结构性改革，实现“数字田园都市国家构想”，推进以信任为基础的国际合作等国际战略，推进《综合数据战略》，确保网络安全，培育数字产业，建设基于区块链技术的第三代互联网。日本实现数字社会的具体措施聚焦在以下六个方面：一是面向国民的行政服务数字化，如整体设计国家、地方和民间的数字化服务方案，普及个人身份卡（My Number Card），构建公共服务平台；二是生活数字化，如实现改变生活的数据合作，推进健康、医疗、教育和防灾等准公共服务领域的数字化，促进相互合作领域的数字化；三是监管改革；四是产业数字化，如提高面向经营者的行政服务质量（包括普及电子签名、电子商业证明书等，完善在线行政服务），支持中小企业数字化（包括支持中小企业发展环境数字化、提供数字化诊断、派遣IT 专家、支持中小企业网络安全对策等），促进产业数字化转型（包括通过数字化转型认定制度、行业选定和数字转型投资促进税制等促进企业数字化转型，加强产业网络安全）；五是确保支撑数字社会的系统和技术，如更新国家信息系统（包括完善信息系统开发体制以及云治理）和地方信息系统，完善支撑数字化的基础设施，实现数字社会必需的技术研发和实证（包括安全技术、超算、下一代信息基础设施）；六是数字社会的生活方式和人才，如后疫情时代生活工作方式发生变化（包括采用灵活工作方式、远程办公、共享经济），培养与确保数字人才（包括提升数字素养、培养数字专业人才）。为了确保此项计划的实施效果，日本数字厅将定期确认计划的进展和取得的成果，全面开展PDCA①PDCA 是指Plan（计划）、Do（实施或执行）、Check（检查或总结）、Action（行动或处置）。循环管理，设立国民或企业满意度、利用率等指标，评估、掌握和公开日本数字化推进情况，必要时对相关政策措施做出调整。

3.2 通过“数字田园都市国家构想”推进地方数字化转型

“数字田园都市国家构想”是日本岸田政府“新资本主义”的重要组成部分，其目标是创建一个任何人在全国任何地方都能便利舒适生活的社会。根据日本政府2022年6月发布的《数字田园都市国家构想基本方针》 ，该构想主要举措包括以下四个方面：一是利用数字化解决地方社会问题，如增加地方就业、促进人员流动、鼓励结婚生育和增强地方吸引力；二是建设数字基础设施，如发展光纤和5G 等基础设施、普及个人身份卡、建设数据联动平台、利用ICT 构建便捷高效的公共交通网络；三是培养和吸引数字人才，如建设数字人才开发平台、优先发展数字领域的职业培训、培养高校数字人才以及促进数字人才回归地方；四是努力实现“不让一个人掉队”的数字社会，如部署数字推进委员会、实现数字共生社会、消除数字鸿沟以及根据公众需求建立服务设计系统[10]。2022年12月，日本内阁会议审议通过了《数字田园都市国家构想综合战略》， 进一步明确了要实现“任何人在全国任何地方都能便利舒适生活”的社会目标所要采取的各项措施。日本政府希望通过落实数字田园都市国家构想，到2026年底前培养230 万名数字技术人才，到2027年底前将高速互联网通信光纤覆盖99.9%家庭，推动地方数字化转型，激发地方活力，缩小区域发展差距。

3.3 实施《综合数据战略》提升数据治理能力

日本政府将“数据”描述为“智慧、价值和竞争力的源泉以及解决日本社会问题的王牌”。政府机构作为最大的数据持有者，须带头通过数字化转型推进业务改革。2021年6月，为了促进产业转型升级、增强国际竞争力和提升数字治理能力，日本政府出台了《综合数据战略》，致力于从数据生态架构、数据信任体系以及数据跨境规则等关键领域，推进日本富有特色的数字化制度创新。该战略的基本理念是在确保信任和公益性的前提下，构建能够安心有效地使用数据的系统，使得日本与世界其他国家的数据能够相互流动和利用，通过现实空间和网络空间的高度融合创造新价值，建成以人为本的社会[11]。该战略的主要措施包括：在完善数据生态架构方面，分为基建层、数据库层、连接层、应用层、规则层、社会层和价值层，构建从数据采集、存储、加工、分析到应用服务、价值再创造的完整产业链；在建设数据信任体系方面，通过建设数字认证机制、数据平台以及数据市场，完善数据流动机制，明确数据权属关系和价值，营造可信的数据安全流通环境；在完善数据跨境规则方面，争夺全球数字贸易规则主导权，在数字经济规则制定方面占领先机；其他综合性措施包括加强数据人才培养、维护网络安全等。

3.4 大力推行数字产业培育政策

日本政府认为，为了实现数字社会，需要培育一个由云服务产业、网络安全产业以及利用这些产业快速提供各种数字服务的参与者构成的数字产业。云服务作为社会经济活动的基础，重要性愈加凸显，未来其用途有望扩大到企业、政府部门的核心系统以及社会基础设施控制等领域。截至2021年，日本在通信、计算机和信息服务领域的贸易逆差逐年扩大，云服务等对外依存度日益上升，这可能带来重大风险。为此，日本政府计划从两个方面着手发展数字产业：一是培育云服务产业，支持云技术发展，开发量子计算机、超级计算机和人工智能计算机等下一代计算基础设施；二是培育IT 初创企业，目标是到2025年形成一个生态系统并培育50家独角兽企业或上市企业。近几年，日本政府陆续发布了《量子技术创新战略（2020年）》《半导体数字产业战略（2021年）》《人工智能战略（2022年）》等战略部署相关数字技术和产业的发展。

4 日本积极参与全球数字治理，发展数字贸易

数据是实现数字社会的生产要素和战略性资源。世界经济论坛的一项研究表明，在数据流动的推动下，数字化已成为现代经济社会运行的关键，但数字保护主义措施和趋势不利于数字贸易和投资[12]。日本政府认为，数据资源对于确保经济安全、实现“战略自主性”和“战略不可或缺性”至关重要，因此积极参与全球数字治理，发展数字贸易。

4.1 基于DFFT 理念促进数据跨境流动

日本政府认为，为了最大限度利用数据带来的价值，通过隐私和安全等适当措施维护和建立信任，能够实现数据跨境自由流动。因此，日本政府2019年提出基于DFFT 理念促进可信任国家之间可信任数据的自由传输，在确保隐私、网络安全和知识产权的前提下实现数据自由流动。G7 集团数字部长会议2022年5月发布的《促进可信数据自由流动计划》也提出要在数字贸易背景下推广DFFT。日本政府的目标是通过国际合作，在数字技术利用和数据分配方面引领世界发展。为此，日本在建设标准化数据和开发平台时，不仅遵守世界各地使用的国际标准，还努力达成包括DFFT 在内的国际共识。

4.2 通过数字贸易谈判参与全球数字治理

日本积极参与世界贸易组织（WTO）框架下的多边数字贸易治理，2016—2019年共向WTO 提交了16 项数字贸易相关提案[13]，并与澳大利亚和新加坡等80 余个WTO 成员国发起电子商务规则谈判。2018年日本通过主导《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP）》，争取数字贸易规则制定话语权。该协定集中反映了日本政府的数字贸易主张，各缔约方就无纸化贸易、数字产品的非歧视待遇、在线消费者权益保护、电子商务网络接入等原则达成一致，以减少不必要的数字贸易壁垒，营造良好的数字生态环境。此外，2019年10月，日本与美国签署《日美数字贸易协定（USJDTA）》，就两国之间电子交易产生形成的数字制品不适用关税、推进无障碍跨境数据交易、禁止要求企业公开源代码和算法以及取消对数据本地化的限制等方面达成共识。2021年10月，日本与欧盟在《日欧经济伙伴关系协定（EPA）》的基础上签署了《日欧数字伙伴协定（DPA）》，共同推动包容性、稳定性强且以人为本的数字化转型。

5 启示与建议

5.1 法制先行，多部门协作，推动整个社会数字化转型

日本采用立法、完善法律条文等方式，为其社会数字化转型提供法制保障，如《官民数据灵活利用推进基本法》《IT 基本法》和《数字社会形成基本法》。与此同时，日本政府借助数字化的“渗透力”，打破行政体制上的条块分割，设置以日本数字厅为核心的数字化改革中枢机构。日本数字厅负责制定数字化改革政策，拥有统筹全局、协调各部门落实改革的“指挥塔”职能。日本数字厅有权统一编制预算，可以对其他省厅执行“劝告权”，对落实“数字改革”不力的部门可要求其改进相关措施。日本数字厅在内阁总理大臣直接领导下，联合经济产业省、外务省、总务省和文部科学省等多个部门共同协调落实《实现数字社会的重点计划》《数字田园都市国家构想综合战略》等数字化转型政策，提升中央和地方政府以及民间企业的服务水平和运营效率，改变社会经济活动方式，摆脱新冠疫情冲击，为日本经济注入新的活力。此外，日本政府还着力促进地方政府业务管理信息系统的标准化和规范化，在卫生、医疗、养老和教育等领域提升地方信息共享能力，提高管理效率。中国政府在推进数字化转型过程中，也需要加强顶层设计、跨部门合作，积极制定和实施数字化转型相关政策，在确保安全的前提下促进整个社会的数字化变革。

5.2 以数字化为手段，应对人口、防灾、教育等领域面临的挑战

大力推行数字化转型，有助于日本解决人口出生率下降与老龄化严重双重叠加的问题，缓解制约经济社会发展的结构性矛盾。作为“防灾大国”，日本将数字化融入防灾减灾工作中，加快建设智能化灾害信息预警系统等基础设施，构建“韧性社会”。新冠疫情期间，为确保学生能够接受远程教育，日本政府提出帮助全国中小学生每人拥有1 台上网设备终端，并提供9 000 名数字专家进行专业支持[14]。为了加快建设和普及数字基础设施，日本政府下调移动通信费用，在全国建设28 万余个5G 基站，将大规模数据中心、光纤和5G 相结合，大力拓展高速大容量数字服务。与日本相比，中国也需要不断完善数字基础设施建设，普及远程办公、远程医疗、远程教育等新的工作生活方式，利用数字技术缩小区域发展差距，构筑数字社会，促进传统产业的数字化变革。

5.3 强调技能重塑，夯实数字化人力资源基础

数字化人力资源紧缺是当前各国政府推进数字化转型面临的紧迫问题之一。2022年日本首相岸田文雄在国会演讲中提出《“技能重塑”计划》，宣布投资1 万亿日元支持数字化转型、绿色转型等新兴领域的相关技能重塑，支持以企业为主体开展员工技能重塑，促进企业与产业之间的劳动力流动和职业岗位转换。日本数字厅联合总务省、厚生劳动省等部门建设“数字人才培育平台”，制定数字技能水平评测标准，完善在线教育内容，与企业联合开展数字人才研修项目。此外，日本政府近几年强调在公务员队伍中提高数字技术相关专业人员录用比例，设立数字技能岗位，增加政府数字人才储备。与日本一样，中国也存在巨大的数字人才缺口，迫切需要建立系统化、专业化的数字人才培养制度，可考虑从义务教育阶段开始普及大数据、人工智能等数字技术相关培训课程，推进数字技能教育改革，引导企业构建数字职业技能标准和评价规范，通过产学合作实现人才培养与产业需求相匹配，带动整个社会人力资源的“数字化”升级。

5.4 推出数据跨境流动理念，争夺全球数字治理话语权

日本政府在加强数据隐私保护与促进数据跨境流动之间寻求平衡点，力争在全球数字治理方面占据主导地位。日本政府在全球倡导DFFT 理念，积极融入美欧数字市场与规则联盟，谋求建立相对统一的数据跨境流动规则，以便在全球数字治理方面提升其存在感。与此同时，日本政府为帮助本国企业开拓海外市场，积极与发展中国家开展数字基础设施及相关技术合作。参与全球数字治理、制定国际数字贸易规则具有重要的战略意义，因此，中国也要在保护数字知识产权的同时，积极参与制定国际数字贸易规则，减少数字贸易壁垒，力争在全球数字治理方面占据主导地位。