关于推动地方融资平台高质量发展的思考

王生乾

（北京正德睿信信息咨询有限公司,北京 101100）

地方融资平台是我国特有财税体制与经济发展模式结合下的产物。自20世纪90年代末开始兴起，历经了萌芽、快速发展、强化监管以及到目前的有序发展阶段。地方融资平台承担了融资、投资、运营管理、资产管理等职能，并逐渐发展成为功能型、市场化的平台，成为地方政府开展投资建设的重要主体和主要抓手，对推动地方经济发展发挥了重要作用。但是，随着地方融资需求的不断增长，地方融资平台的数量和规模快速扩张，债务规模不断增加，地方财政所承受的压力也越来越大。在此背景下，寻求融资平台高质量发展路径越来越重要[1]。

1 地方融资平台的内涵

1.1 地方融资平台的概念

地方融资平台是指由地方政府及其部门或机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。地方融资平台是独立法人实体，依法享有民事权利并承担民事义务，通过多种融资方式筹集资金，对地方重点项目进行投资，以推动地方经济发展和城镇化建设，并对所投资的资产进行管理，提高资产运营效率和效益，根据需要承担项目开发、运营管理等其他职能。

1.2 地方融资平台的特征

地方融资平台作为地方政府的重要抓手，具有以下特点：一是本土化特征。地方融资平台通常和当地政府关系密切，并接受其领导，而当地政府往往作为融资平台的控股股东或唯一股东[2]。二是资产规模不断增加。很多平台已经成为当地的“巨无霸”企业，但是资产质量不高，资产规模效益低，具有优质现金流的资产少。三是资金流向范围窄。融资平台主要投向政府承担的基础设施项目和公益性项目，以及偿还到期债务，较少投向市场化或者产业类项目。四是融资手段多样化。从单一的银行贷款融资，逐渐发展为涵盖发行债券、险资、资产证券化（ABS）以及直接上市等多种融资方式为一体[3]。

2 地方融资平台的演进历程

2.1 初步萌芽阶段（1990—2008年）

1990—2008年是地方融资平台发展的起步阶段，为融资平台的规范发展奠定了基础。该阶段的主要任务是探索新的融资模式，积累运营管理经验。20世纪90年代末，随着经济体制改革的不断深化，地方投资和建设的权限不断扩大，传统的财政拨款方式难以满足日益增长的投资需求。为了缓解财政压力，提高投资效率，地方开始探索新的融资模式，地方融资平台由此萌芽。这一阶段的地方融资平台数量有限，当时仅有少数经济发达省份的个别城市开始试点设立融资平台[4]。同时，融资平台规模较小，平台的注册资本和融资规模都不大，而且功能也较为单一，主要是为地方基础设施建设项目融资。此外，融资方式也较为简单，主要依靠银行贷款和债券进行融资。由于在该阶段缺乏有效的监管，还没有建立起科学合理的监管制度和规范，因此存在一定的金融风险。在该时期，相继出现了典型的地方融资平台案例。例如，2000年4月上海市成立上海国际集团有限公司，这是中国最早的地方融资平台之一；2003年杭州市成立杭州市城市建设投资集团有限公司；2004年深圳市成立深圳市投资控股有限公司。此阶段有效探索了地方融资的新模式，为地方经济发展和城镇化建设提供了资金支持，积累了融资平台运营管理的经验，为融资平台的规范发展奠定了基础。但也暴露了一些问题，如融资方式单一、监管缺失等。

2.2 快速发展阶段（2008—2013年）

2008年，全球金融危机爆发，国内经济建设受到严重冲击，为了应对危机，中央推出了4万亿元投资计划，同时要求地方配套资金[5]。为了筹集配套资金，地方开始大规模设立融资平台，由此地方融资平台进入快速发展阶段。随着地方融资需求的不断增长，融资平台的数量也快速增长，从2008年的不足1 000家增长到2013年的超过6 000家；平台的注册资本和融资规模也在快速扩张，融资规模从2008年的不足1万亿元增长到2013年的超过10万亿元；平台的功能从传统的融资功能拓展到投资、运营管理、资产管理等领域；融资方式更加多样化，除了传统的银行贷款和债券之外，还开始利用股票、资产证券化等多种融资工具；相关部门也开始加强对融资平台的监管，出台了一系列政策文件规范平台的运作。在该阶段，融资平台为地方筹集了大量资金，有力支持了地方经济发展和城镇化建设，促进了平台功能拓展和融资方式多样化，但也暴露出债务规模快速扩张、风险隐患累积等问题[6]。

2.3 强化监管阶段（2013—2017年）

2013年，随着地方债务风险的不断上升，相关部门开始加强对地方融资平台的监管，出台一系列政策文件规范平台运作，旨在防范系统性金融风险，并促进平台规范发展。由于对融资平台的设立、融资、投资、偿债等的监管力度明显加强，地方融资平台的债务增速明显放缓。平台的融资方式更加规范，在该阶段主要依靠债券融资和债务置换，并积极化解债务风险，通过债务重组、资产出售等方式降低债务负担[7]。同时，也开始向功能型、市场化平台转型，重点聚焦主责主业，提高运营效率和盈利能力。在此阶段，有效防范了金融风险，促进了地方融资平台的规范发展，积累了化解债务风险的经验，为后续的债务化解工作奠定了基础，但仍存在监管制度不够完善、市场化程度不高等问题。

2.4 有序规范阶段（2017年至今）

有序规范阶段是地方融资平台发展的关键阶段，目标是建立规范、透明、可持续的地方举债融资机制。2017年国务院印发《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号），对地方举债融资行为进行了全面规范，由此地方融资平台进入规范发展阶段，重点是化解存量债务、提高资产质量、推动市场化转型[8]。在该阶段，地方融资平台按照“谁举债，谁负责”的原则，积极压降债务规模，降低债务风险，通过债务重组、资产出售、股权融资等方式化解存量债务，加强资产管理，提高资产运营效率和盈利能力。同时，鼓励平台引入社会资本，增强市场化竞争力，并建立健全监管制度，加强对平台的监管。这一阶段取得了显著成效，地方债务风险得到有效控制，并积累了市场化转型的经验，为平台的持续发展奠定了基础[9]。

3 地方融资平台与地方发展的关系分析

3.1 地方融资平台与社会服务的关系

融资平台从传统的替地方政府融资，到现在承担了越来越多服务地方的职能，已成为地方政府的重要抓手，是服务社会的重要力量。这主要有以下几方面原因：一是融资平台的控股股东或唯一股东是本地政府，和当地有着天然的联系；二是因城市发展需要，目前各地平台的主营业务基本都是城市开发建设，主要包括城乡公共基础设施、城市绿化、房地产，以及实施财政性投资项目等；三是为了做大融资平台，目前各地政府主动依托平台策划实施项目，承接公益性项目和准公益性项目，支持开展各类经营性项目，如片区开发、产业园区、污水垃圾、文化旅游等。

3.2 地方融资平台与地方财政的关系

融资平台是地方重要的融资工具，通过多种融资方式为地方筹集资金，支持地方重点项目建设。这主要体现在：地方财政收入有限，难以满足日益增长的投资需求，而融资平台可以通过发行债券、股票、资产支持证券等金融产品，向社会投资者募集资金，为地方建设项目提供资金来源[10]。地方债务负担过重是当前经济建设面临的重要问题之一，融资平台可以通过债务置换、资产出售等方式，帮助地方化解存量债务，降低债务风险，缓解地方债务压力。融资平台作为地方的融资工具，其运作需要纳入地方财政管理体系，平台的收入、支出、债务等纳入地方预算管理，并接受财政部门的监督和审计。地方财政要加强对融资平台的风险管理，有效防范道德风险和金融风险。总之，融资平台与地方财政关系密切，是地方重要的融资工具和财政管理工具，在地方经济发展和城镇化建设中发挥了重要作用。

3.3 地方融资平台的新定位

随着经济发展进入新常态，地方融资平台已进入转型发展的关键时期。依靠融资并投资基础设施的传统模式已难以持续，需要探索新的发展路径。基于新形势、新任务，融资平台应重新定位，并明确发展方向。要将融资平台打造成为地方政府谋划实施建设项目的重要依托、支撑高质量发展的重要载体，成为城市建设发展运营商。第一，从单纯的融资平台向功能型、市场化平台转型，提高运营效率和盈利能力。按照市场化原则运营，引入社会资本，增强市场竞争力，加强风险管控，防范金融风险和管理风险。第二，明确自身定位，聚焦主责主业，提高专业化水平，在基础设施、公共服务等传统领域的基础上，拓展服务领域，参与产业发展、城市更新等新兴领域。第三，通过股权融资、债务融资等方式，引入社会资本，增强资本实力，建立健全市场化管理机制，提高运营效率和效益。第四，做好风险管理工作，严格控制债务规模，降低债务风险，建立健全内部控制制度，防范管理风险。

4 融资平台目前存在的主要问题

4.1 政企边界模糊，现代管理制度不健全

造成政企边界模糊，现代管理制度不健全的原因是多方面的。一方面，受传统计划经济体制影响，仍遗留有政企不分的问题，相关部门对企业的干预过多，政企边界模糊。现行的法律法规体系对政企关系的界定不够清晰，相关部门的权力边界也不明确，缺乏有效的监督机制。一些部门为了追求成绩，会直接或间接地干预企业经营活动；而部分企业为了获取资源和优惠，主动寻求与相关部门进行联系。另一方面，一些地方部门缺乏懂经济、懂管理的专业人才，难以对企业进行有效监管，信息不对称也使得这个问题更加突出。从企业角度看，由于缺乏现代管理人才，难以建立健全法人治理结构，使得内部治理效率不高。从外部环境角度看，社会诚信体系不健全、公众监督意识不强、市场秩序混乱加剧了政企不分的现象。

4.2 投融资观念不强，融资渠道单一

部分地方管理部门和融资平台缺乏市场化意识，对投融资的理解和认识不足，错误地认为投融资仅仅是相关管理部门的事。由此导致融资平台缺乏主动性和积极性，重建设、轻运营，缺乏长远发展规划，导致投资效益低下，融资风险高。地方相关部门主导的融资模式依然占据主导地位，主要依靠银行贷款，融资渠道单一，融资成本高，银行贷款占比过高，缺乏多元化的融资方式，融资效率低下，债务负担过重，财政风险加剧。这些问题制约了地方经济发展，降低了区域经济活力，加剧了债务风险，并影响了财政可持续性，阻碍了企业转型升级，无法提高企业的竞争力。

4.3 债务负担重，化解存量债务压力大

部分地方融资平台在决策过程中缺乏对项目市场前景、盈利能力等方面的科学论证，盲目上马项目，项目建成后难以盈利，甚至出现烂尾现象。例如，有的为了促进城市快速发展，利用融资平台资金建设地铁、高速公路等大型基础设施项目，而项目投资规模巨大，但盈利能力较弱，融资平台债务负担不断加重，易出现债务违约风险。有的地方为了确保项目尽快实施，地方融资平台往往通过举债的方式筹措资金，负债规模快速扩张，偿债压力不断加重。上述问题主要是由于过度依赖举债拉动经济增长的模式，导致债务积累沉重。另外，债务管理体制不健全，预算约束软化，导致缺乏有效的风险控制机制。在部分投资项目效益不佳，经济增速放缓，财政收入减少的背景下，债务负担加重，偿债能力下降。部分地方债务率接近或超过警戒线，部分融资平台债务违约风险上升，易引发区域性金融风险。

4.4 资产质量低，可持续发展能力弱

一些地方融资平台资产质量低，不良资产比例高，资产运营效率低下，资产闲置浪费严重，资产价值难以充分发挥。第一，从资产负债表看，目前平台公司的资产多为基础设施方面的资产，由于缺乏有效的资产管理机制，资产运营效率低，造成了资产闲置浪费；第二，地方投资项目缺乏市场化运作，闲置率高，投资效益低；第三，融资平台缺乏创新能力，管理粗放，导致资产价值难以提升。此外，由于部分投资项目决策不科学，缺乏可行性研究，项目建设成本高、质量差，项目效益无法达到预期目标。

5 融资平台高质量发展的建议

5.1 理顺政企关系，完善现代管理制度

厘清地方与融资平台的权责关系，避免政企不分、权责不清现象。地方要负责制定相关扶持政策、规划，为融资平台发展提供良好的制度环境；融资平台应独立自主开展市场化运作，依法合规经营，承担相应责任。通过兼并重组、资产剥离等方式，将融资平台整合为国有资本投资运营公司，并明确其市场化运营目标。通过购买服务等方式，将部分公益性项目交由社会资本运营，剔除融资平台承担公益性项目的功能。

建立健全地方对融资平台的监管制度，规范其投融资行为，通过预算管理、绩效考核等方式对融资平台进行监督和指导，防止地方对融资平台进行不当干预，确保融资平台依法合规运营。而融资平台应按照市场化原则进行运营，自主决策、自担风险、自负盈亏，建立健全现代企业管理制度，提高融资平台的市场竞争力。

5.2 拓宽投融资渠道，创新多元化融资模式

融资平台应科学合理地制定融资计划，与金融机构建立良好的合作关系，并积极争取政策性贷款支持。创新融资产品，丰富融资模式，满足不同项目的融资需求。可通过发行公司债、中期票据等债券融资工具，积极参与债券市场二级交易，提高资产流动性。通过IPO、增发、股权转让等方式进行股权融资，引入社会资本，设立产业基金、投资基金等，撬动更多社会资金参与投资。积极探索特许经营模式、资产证券化等创新融资模式，拓宽融资渠道，加强与金融机构、投资机构合作，寻求更多融资机会。

针对不同类型、不同阶段的项目，结合其特点，设计差异化的融资方案，满足项目融资需求，创新融资结构，提高融资效率。加强风险管理，降低融资成本，建立健全风险管理体系，有效控制融资风险，提高项目的收益水平。积极争取专项资金支持，重点用于基础设施、科技创新等领域项目建设，加强与相关部门沟通协调，确保专项资金合理使用。此外，还可积极拓展境外融资渠道，利用境外资本市场，发行债券、股票等融资工具，募集境外资金，参与国际合作，寻求境外融资支持。

5.3 建立偿债机制，稳妥有序化解存量债务

随着地方债务风险的上升，行政部门已加强对地方融资平台的监管，并出台了一系列政策文件，例如《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见》（银保监发〔2021〕15号）、《关于金融支持融资平台债务风险化解的指导意见》（国办发〔2023〕35号）等。需明确偿债责任主体，明确地方、融资平台、项目收益方等各方主体在债务偿还中的责任和义务，建立健全责任追究机制，确保偿债责任落实到位。拓宽偿债资金来源渠道，积极利用项目收益、政府财政收入、土地出让收入等多种资金来源偿还债务，建立债务偿还风险准备金，增强抵御债务风险的能力。

制定科学的偿债计划，结合平台自身财力状况和债务结构，合理安排偿债期限和金额，确保债务偿还的安全性、流动性和可持续性。建立健全偿债资金管理制度，加强对偿债资金的使用和流向监管，防止挪用偿债资金，确保偿债工作顺利进行。

要做到分类施策，精准化解，针对不同类型、不同风险程度的存量债务，制定差异化的化解方案。对风险较低的债务，可通过资产置换、债务重组等方式进行化解；而风险较高的债务，可通过债务重组、破产重整等方式进行化解。此外，还可通过市场化手段，盘活存量资产，提高资产运营效率，增加偿债资金来源，探索特许经营模式、资产证券化等创新方式，盘活存量资产。同时做好信息披露工作，定期向社会公开债务化解进展情况，接受社会监督。

5.4 加强资源整合注入，强化地方政策支持

一方面，地方政府要厘清国有资产权属关系；另一方面，支持平台依法通过市场化方式获得经营性建设用地使用权、林权、矿权等。还可依法将市政、水、电、气、停车、砂石料等特许经营权授予平台，支持其提升实力，增加资产规模和现金流。

明确政策支持方向，制定专项政策。地方政府要明确对融资平台发展的支持方向和重点领域，加大对融资平台的财税、金融等政策支持力度。建立健全融资平台监管制度，规范融资平台运作行为，加强对融资平台的风险管理和信用评级，提高融资平台的透明度和公信力。

5.5 聚焦主营业务，积极推动市场化转型

融资平台应明确主营业务范围，结合自身优势和地方发展需求，聚焦主责主业，集中资源和力量，做强、做精主营业务。提升自身的运营效率和盈利能力，加强成本控制，降低运营成本。建立健全法人治理结构，明确董事会、监事会、经理层的职责，规范决策程序，有效制衡内部权力，建立健全激励约束机制，提高管理团队的专业化水平和经营效率。建立健全风险管理体系，完善风险评估、识别、预警、控制和化解机制，加强对投融资项目的立项决策、资金运作、债务管理等环节的风险管控，防范金融风险。

6 结语

融资平台高质量发展，是推动经济社会发展的重要支撑。需要从完善现代管理制度、创新多元化融资模式、稳妥有序化解存量债务、加强资源整合注入、积极推动市场化转型等五个方面入手制定融资平台高质量发展策略，从而有效提高融资平台的运营效率、盈利能力和风险管控能力，促进融资平台高质量发展。融资平台应坚持稳中求进工作总基调，以高质量发展为目标，不断完善治理体系、提升运营能力、强化风险管理，在服务经济社会发展中发挥更大作用。