公共产品一体化引领县域城乡融合的机理、挑战与对策

张碧波

（中共贵州省委党校 经济学教研部，贵州 贵阳 550028）

处理好城乡关系是中国式现代化进程中的必然要求，党的十九大首次作出城乡融合发展的重大决策部署，党的二十大报告进一步指出，坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动。2019 年4 月发布的《中共中央、国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，明确了城乡融合发展的总体要求和具体举措。从“统筹城乡发展”到“城乡发展一体化”再到“城乡融合发展”，既反映了中央政策的一脉相承，又体现了对城乡关系认识的不断深化。[1]2021 年1 月，《中共中央、国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》指出，实施乡村建设行动要加快县域内城乡融合发展，把县域作为城乡融合发展的重要切入点。2022 年5 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》指出，县城是城乡融合发展的关键支撑，要以县域为基本单元推进城乡融合发展。2023 年12 月，中央农村工作会议明确提出统筹新型城镇化和乡村全面振兴，提升县城综合承载能力和治理能力，促进县域城乡融合发展。以上文件中有诸多关于城乡融合背景下基础设施及公共服务供给方面的论述。探究公共产品一体化对县域城乡融合的影响，不仅能够更好地理解城乡融合的形成与演进，而且有助于完善公共产品一体化的相关政策。

一、现阶段推进县域城乡融合正当其时

城乡融合旨在消除城乡对立，通过城乡良性互动，强调城乡要素融合、产业融合、治理融合以及基础设施与公共服务一体化等，最终实现城乡高质量发展。县域城乡融合是城乡融合的基本单元、起点和抓手。现阶段，县城成为我国城镇化体系建设中的重点环节，乡村振兴战略全面深入实施，推动县域城乡融合正当其时。

（一）现阶段推进县域城乡融合遵循城镇化发展规律和趋势

截至2023 年底，我国常住人口城镇化率为66.16%，处于城镇化发展后期（城镇化水平介于60%～80%）[2]，也是城镇化快速发展的时期。城镇化就是农民市民化，一般可从基本生存条件和基本公共服务两个层面来评价[3]：前者包括就业与安居，反映农民自身市民化的能力；后者包括教育与社会保障，反映当地政府承担农民市民化成本的能力，表现为城镇承载能力。因此，农民市民化是农民自身与当地城镇综合匹配的结果，遵循成本收益原则。在我国城镇化进程中，从农民自身转移能力来看，随着农业人口逐渐向城镇转移，剩余农业人口的自身转移能力呈下降趋势，拥有高学历或高知识技能水平的农村人口更容易在城镇扎根，顺利实现市民化。从城镇承载力来看，城镇规模扩大意味着基本公共服务供给增加，当地政府承担农民市民化的成本呈上升趋势，这是农民市民化的客观制约条件，因而城镇规模的扩张不可持续。总的来说，过去大规模的城镇化运动造就了世界级的城市圈、特大城市及大城市等，剩余农民的弱迁移能力叠加大规模城市的临近饱和，我国将进入农民就近就地在城镇实现市民化的城镇化阶段，主要是县域城镇化。

（二）县域城乡融合为协同推进县域城镇化和乡村振兴提供支撑

我国城镇化致力于建立科学合理的城镇体系，即大中小城市、小城镇和农村的有机组成、协调发展。在不同的发展阶段，根据经济社会发展状况，城镇体系建设的侧重点和内涵不尽相同。例如，城镇化早期的城市优先发展变成如今的农业农村优先发展，信息化、绿色化等也随时代变迁注入城镇化内涵。在新型城镇化的萌芽期，城镇化发展方针是大中小城市和小城镇协调发展，合理发展小城镇；在新型城镇化的起步期，以大城市为依托，形成城市群；在新型城镇化的形成期，重点发展中小城市和小城镇，增强其集聚功能；在新型城镇化的发展期，以城市群为主体形态。[4]今后一段时期，县城成为城镇化体系建设的重点环节，县域城乡融合为县城、乡镇与农村的良性互动创造条件。县城位于“城尾乡头”，是辐射带动乡村的天然载体，而乡村振兴需要县城的发展与带动，因此要推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系，走城乡融合发展之路。同时，乡村振兴与城乡融合为县城发展提供条件与动力，城乡融合意味着城乡发展与互动。此外，新型城镇化与乡村振兴旨在提升城乡发展质量，二者之间必然的内在耦合在于城乡融合，高质量的新型城镇化过程就是城乡融合发展与乡村振兴的过程[2]。在一定意义上，县域城镇化、乡村振兴与县域城乡融合三者互为因果、相互促进、缺一不可，县域城乡融合为协同推进县域城镇化和乡村振兴提供支撑。

（三）推进县域城乡融合有助于加快形成新发展格局

新发展格局蕴含三个方面的要求：一是国内供给主导国民经济的关键领域，如关键核心技术、关键人才、能源、原材料等；二是国内需求主导社会总产品的价值实现，因而要培育完整强大的内需体系；三是供需之间精准快速的匹配。伴随县域城乡融合的乡村振兴能为我国粮食安全提供根本保障，是新发展格局中不可或缺的一环，同时县域城镇化过程中涌现的专业特色小城镇必将提升我国产业供给韧性。城镇化一直是我国内需的重头戏，城镇化过程中的基础设施投资、产业投资、居民收入提高等都是内需潜力所在。县域城镇化有利于我国建设完整的城镇体系，大幅提升县域投资与低收入群体收入，拓展新的内需空间，促进形成强大的国内市场，助力新发展格局。广大乡村地区公共服务水平低、产业基础薄弱，在农业多功能释放的前景下，未来农业农村的发展必将是扩大内需的重要领域。县域城乡融合将率先破除城乡制度性壁垒，降低城乡要素、商品的流通成本，打通城乡经济循环的“最后一公里”，提升资源配置效率与供需匹配度。

（四）县域城乡融合是实现共同富裕的重要一环

城乡融合发展将新型城镇化和乡村振兴有效结合[5]，而县域城乡融合需要县域新型城镇化与乡村振兴双轮驱动、协同推进。新型城镇化的本质特征是以人为核心，真正实现人的城镇化，具体包含三方面含义：一是农业人口向城镇转移，能够安居乐业并享受城镇的公共服务；二是能够融入城镇社会，享受与城镇居民同等的权利和义务；三是进城农民在农村的原有各项权益不受损害和剥夺。[6]一方面，新型城镇化通过各种措施保障进城农民的权益和福利。另一方面，乡村振兴战略着眼创建新机制，着手根治乡村发展问题，着力发展新产业，推进实现以人为核心的新型村镇建设[7]，进而保障“三农”的现代化。到21 世纪中叶我国建成社会主义现代化强国，届时总人口按15 亿计，如果城镇化率达到80%，农村仍有3 亿人[8]。没有农村人口的现代化，就没有国家的现代化，更谈不上社会主义现代化强国。新型城镇化和乡村振兴分别为城镇人口和农村人口的现代化提供战略支撑，全部人口的现代化因城乡融合而统一，因此城乡融合是中国式现代化的必由之路，使全体人民能够共享现代化成果、迈向共同富裕。

二、公共产品一体化引领县域城乡融合的机理

公共产品是基础设施及公共服务的统称，用于满足人们日常生产生活中的基础性公共需求，是保障人们生活质量、促进经济增长与社会繁荣的基础性、前提性条件。城乡融合发展必然要求公共产品供给的同质化，由于公共产品在人们生产生活中的重要作用，公共产品一体化供给必将引领城乡融合，包括城乡基础设施一体化规划、一体化建设与一体化运营以及城乡一体的基本公共服务体系。人们一般把公共产品分为社会公共产品和经济公共产品两大类，但随着经济、科技的发展，数字公共产品也渐成一类。

（一）公共产品一体化是城乡融合的载体和前提

城乡融合的内容包括规划布局、基础设施与公共服务、要素配置、产业发展及生态环境保护、社会治理等。基础设施与公共服务融合既是城乡融合的组成部分，也是城乡融合的基础与前提，是制度性公共产品的载体。《中共中央、国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》指出，城乡基础设施一体化要坚持先建机制、后建工程。这充分说明了公共产品供给中体制机制与内容的关系，应当通过公共产品的一体化供给破除城乡二元体制机制，促进城乡有形和无形的融合。公共产品满足社会公共需求（即基于人的共性需求），随人们需求的升级而发展。2022 年4 月，中央财经委员会第十一次会议强调，要构建现代化基础设施体系，实现经济效益、社会效益、生态效益、安全效益相统一，为全面建设社会主义现代化国家打下坚实基础。这一方面阐明了现代化基础设施满足人们需求的维度，另一方面强调了基础设施的重要支撑作用。

（二）社会公共产品一体化促进城乡要素自由流动

城乡要素自由流动是城乡融合的首要内容，包括人才、土地、资本、技术、信息等要素的自由流动及合理配置。城镇化的关键指标看人口，即农村人口向城镇的转移，而乡村振兴中最需要的是人才。城乡融合中要素自由流动的核心是人的自由流动，即人的自由流动依托城镇化规律、市场配置规律及个人职业偏好等因素发挥作用。人是所有要素中最具活力、最具能动性的因素，其他要素的配置都因人的流动而实现。将人口作为核心要素并不意味着“人口因素”的独立分割，人口与土地、资本、技术知识等多重要素相互交织、协同演化[9]。我国波澜壮阔的城镇化运动中，大规模的农村人口向城镇集聚，人才在城乡之间的流动几乎是单向度的。形成这一趋势的因素众多，城乡公共服务的明显差距是首要的因素。理论上，城乡之间的公共服务水平应该是人才流动的中性因素，但现实中的差异造成城乡人才要素配置不合理，导致我国常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率之间存在一定差距，诸多的“城市病”与“农村病”随之产生。影响人才流动的公共服务如教育、医疗、文化等属于社会公共产品，其特征就是满足人们的生活需求。社会公共产品具体包括学校、医疗健康、养老、托育、体育场馆、文化中心、博物馆、安居工程及监狱等，其均衡供给会降低城乡人口流动的非市场因素，促进城乡协调发展，消弭诸多社会问题。值得注意的是，医疗和养老等城乡一体化包括制度标准和服务供给统一两个方面，任何单一方面的统一都不能完全实现城乡融合发展。

（三）经济公共产品一体化促进城乡产业融合

城乡产业融合主要指一二三产业之间的渗透、联动与融合，是城乡融合的主体和关键。城乡产业融合关键在于依托农村产业，发展农村产业，实现农村产业的多元化发展，这也是乡村产业振兴的根本路径。县域作为城乡产业融合的基本单元和主阵地，要将乡村产业振兴摆在首要位置，尽快形成城乡产业融合发展的新局面。经济公共产品满足生产需求，主要向产业界提供生产流通所需的支撑业务。城乡经济公共产品一体化要基于产业链供应链生产力布局，服务再生产各个环节，从而深化产业内与产业间分工、畅通经济循环。从城乡产业融合的要求来看，经济公共产品供给应偏重农村产业，如高标准农田、农业产业园区、耕地地力提升、农田水利建设、特色产业小城镇等领域。城乡产业融合下农村产业多元化发展包含两个方面，一是农村产业多功能价值的挖掘与显化，二是农业产业链的延伸与完善。这两个方面纵横交错，依托城乡产业平台合理布局、有序分工、多元演化。

（四）数字公共产品一体化促进城乡治理融合

当前学术界关于城乡治理的研究主要集中于城市治理，新型城镇化、智慧城市等是城市研究的重要主题[10]。城乡融合发展的现实需要使得城乡治理融合、城乡共治、城乡协同治理、城乡一体化治理等议题成为研究趋势。数字时代，数字赋能万物的特性使得数字与治理之间有着某种天然的契合度。数字化转型是指通过信息、计算、沟通、连接技术的组合等方式促进治理方式发生实质性改变的过程[11]。数字治理是对治理的迭代，成为当下治理必不可少的标签。数字赋能城乡治理是城乡治理融合的必要手段，包容性的数字城乡融合机制建设俨然成为城乡互补互促、互联互通的路径选择[12]。数字赋能城乡治理通过建设城乡统一的数字公共产品而实现，包括数字基础设施、数字平台与数字产品（服务）。2022 年1 月，《数字乡村发展行动计划（2022—2025 年）》指出，要坚持统筹协调、城乡融合，坚持数字乡村与新型智慧城市一体设计、协同实施，推动城乡信息基础设施互联互通、产业生态相互促进、公共服务共建共用。数据本身作为要素流通促进了城乡要素融合，数字赋能社会治理提升了治理效能。例如，浙江省温岭市探索“县域社会治理指数”建设，动态归集17 个部门治理数据，针对性破解社会治理数据归集难、矛盾风险信息预警难、基层治理量化评估难等机制瓶颈和数据壁垒，实现全市16 个镇（街道）、610 个村（社区）、1815 个网格精准动态治理。[13]

三、县域公共产品一体化的挑战

（一）城乡二元体制

一是县域公共产品供给中城乡规划管理二元局面依然普遍。虽然《中华人民共和国城乡规划法》指出规划要根据城乡经济社会发展水平并统筹城乡发展的需要，但是实践中公共产品一体化规划的理念、内容、方法等却难以落到实处。长久以来，我国城乡规划领域的核心是城市，乡村并未得到真正的关注，乡村发展和乡村规划在当今的城乡规划领域中仍然是弱项。[14]这就导致了公共产品供给中城乡规划二元的局面，公共服务内容上很少涉及乡村。城乡基础设施规划管理差异导致投资失衡，均衡供给无法实现。二是城乡土地二元体制依然存在，统一的建设用地市场尚未形成。目前，建设用地的供应仍然由政府进行统筹，并严格限制集体土地的处分权。农民对土地只有使用权，这在一定程度上限制了集体和农民的生产积极性[15]。三是城乡基本公共服务存在一定差异。教育、医疗、养老、托育等基本公共服务的地区差异显著导致无法并轨，有些地方城乡社会保险虽并轨但标准不统一，城乡差距依然存在。县域内义务教育教师交流轮岗模式、县域医共体模式等仍处于探索阶段。

（二）县级财政能力受限

第一，县级财政能力不足由来已久。分税制改革以后，地方政府的事权与财权不匹配主要表现在县级政府层面。作为具有财权的基层政府，县级政府直面社会公众，是基础设施及公共服务最直接的供给者。从税收分成比例来看，中央政府占一半以上，剩下部分由省市县三级政府分配，县级政府分得税收相比其事权总显不足。省市两级在财权上占据主动，而县级财政在分配上比较被动，受地方产业发展及经济环境影响最大，调整的空间较小，表现得不稳定。财政资金直达机制建立以后，财政支付的速度与精度大幅提升，但只涉及极少的区县。第二，土地财政模式式微。土地财政作用弱化是多种因素导致。一方面，房地产行业进入深度调整期，“房住不炒”的定位不会改变。另一方面，土地财政形成的条件是土地资源的政府配置，这一机制的弊端日渐增加，已经无法最大化利用土地价值，土地资源的市场化配置是大势所趋。此外，有些地区的土地市场萎靡且缺乏投资吸引力，土地资源价值根本无法实现。第三，不少区县政府债务负担重，隐性债务问题难解。在区县级政府负债运转常态下，由于保增长压力，政府债务风险等级上升不可避免，导致专项债、PPP 等方式受限。同时，区县级融资平台大多转型不彻底且运作不规范，在隐性债务严监管的背景下，平台融资收紧，项目运作能力下降。此外，对于盘活存量资产方式如基础设施REITs，现阶段只是针对特殊区域与重点行业，对基础设施资产的质量与成熟度要求很高，区县级的存量资产基本不符合条件。

（三）县域公共产品特性

公共产品供给一般具有高额的初始投资与维护成本，回收期长且路径不明朗。随着时代发展，公共产品供给不仅要求具有经济和社会效益，生态效益也成为考量的因素，要同时满足当代人和后代人的需要。这些都潜在地导致更高的投资成本，是公共预算的沉重压力，县域内大部分公共产品投资回报不容乐观。县域城区的人数及其集中度一般不如城市，客观上增加了供给成本，加上县域农村人口更加分散，这会极大地削弱基础设施及公共服务的可及性。此外，有些偏远乡村地区公共产品的欠缺在于经济上的不可行性，农民的收入与支付意愿不如城市居民，限制了公共产品的供给层次。对于农业全产业链相关的基础设施，其风险收益特征与产业高度相关。农业的投入产出率具有天然的不确定性，虽然农业科技进步很大程度上弥补了这一缺陷，但是农业特性与市场的瞬息万变使得不确定性始终存在，间接影响了农业基础设施经营的稳定性，降低了可投资性。就数字公共产品供给而言，仅仅从技术层面来看，实现城乡一体化供给难度较低，但县域内居民特别是农村的中老年人，适应数字化环境能力不强，使得相关数字设施的使用率不高，数字产品的效能发挥有限。

（四）农村公共产品供给短板

农村公共产品供给短板首先是由于长久以来偏重城镇的发展战略，地方政府将资源、人力、财力、注意力等基本都投向城镇，甚至不惜牺牲农村的发展利益。农业产值的不完全实现为非农产业发展作贡献，农村土地资源因城镇扩张而减少，城镇发展的环境负外部性由农村承担，等等。其次，GDP 增长导向的政策环境使见效慢的农业得不到重视。最后，在没有外力帮助的情况下，很少有村民自组织能够应对农村公共产品治理的复杂性、系统性与特殊性。农村公共产品供给显著落后于城市已是共识，补齐农村公共产品短板的举措在缩小城乡差距上效果明显，但依然远远不够。农村的道路、供水、供电、供气、通讯、文娱等大大改善，但质量和服务仍是短板，教育、医疗、养老、托育及社会保障等与城市差距仍然较大。脱贫攻坚阶段虽然有产业帮扶等内容，但更多是点对点解决贫困人口脱贫问题，在一定程度上对乡村产业基础设施及产业发展缺乏系统性规划，并没有完全解决当地产业发展的内生性问题。乡村振兴阶段，产业振兴是重点，农业生产与开发的各个环节所需的基础设施亟须整体性提供。目前，农村信息基础设施及网络质量相对城市滞后，缺乏服务农业的数字产品，相关市场信息针对性较差且更新不及时。

四、县域公共产品一体化供给的路径

（一）统筹规划县域公共产品供给

县域公共产品一体化必须坚持以规划为引领。基础设施及公共服务规划要根据地方的综合发展规划与需求，制定专项规划，坚持多规合一，以城乡统筹的专项规划破解二元体制机制障碍，分类分步实现城乡一体化。重点是要尽快推进基本公共服务一体化，做到制度并轨与标准统一，制定当地的公共服务标准，实现清单式、均等化供给，建立县域医疗卫生健康共同体、城乡教育联合体等，不断提高基本公共服务水平。扩大普惠性非基本公共服务供给，在托育、学前教育、普通高中、养老、优质医疗及改善住房等领域做到以城带乡，公共服务设施布局与乡村规划等有机衔接，建立公共服务弹性供给机制。同时，推进县城基础设施向乡村延伸，实现城乡供水、道路、客运、通信、污水垃圾处理等一体化。县域产业基础设施规划要依照县域产业发展战略，统筹培育本地产业和承接外部产业转移，其中培育本地产业是重点，承接外部产业应为本地产业转型升级服务。要注重承接产业与本地产业发展的相容性与衔接性，避免承接产业脱离当地发展环境，延误发展时机，造成资源浪费。县域产业发展要以乡村产业振兴为出发点，依托乡村特色资源和县域布局全产业链，将产业发展成果尽量留在当地。乡村产业链延伸要以乡镇为节点，联通农村与县城，实现县域产业融合。因此，产业基础设施的布局要围绕乡村产业振兴需求与再生产环节，合理规划生产基础设施、园区基础设施、流通基础设施、仓储基础设施及消费基础设施等，实现县域一二三产业整体融合发展。此外，数字公共产品供给要依托要素配置、产业发展、治理融合等内容，做到城乡数字基础设施质量、密度、升级等统一，提升县域信息化水平。

（二）构建多元可持续的投融资模式

第一，鉴于县域公共产品的投资回报特点，要加大县域财政能力建设。短期来看，整合涉及县乡村三级建设的各部门各层级政策性资金，在整体专项规划框架内，把握政策性资金时间节点，接续推进相关项目落地，确保落实项目的联动与融合。例如，支持县城建设的资金有中央预算内投资、县城新型城镇化建设专项企业债券、省级专项资金等，支持乡镇的有农业产业强镇资金等。一方面，全面深入加强财政资金绩效考核，提升资金使用效率；另一方面，扩容完善县级财政直达机制，提升中央支持县级财政的规模与效能。长期来看，深化财税体制改革，构建与地方经济社会发展相匹配的税制结构与财政支出结构，增强地方财税自主能力。第二，完善地方政府债券政策。一般债与专项债规模更多向县域倾斜，扩大专项债的使用范围。以县域内跨界与融合的项目为例，扩大用作项目资本金的区域与领域，适当降低县域内专项债的使用条件，如降低项目收入覆盖率。第三，更好地利用政策性开发性金融工具。政策性开发性金融工具服务国家战略，以保本微利为原则，能为县域内公共项目提供成本低、周期长的金融服务。2022 年下半年以来，政策性开发性金融机构纷纷落实中央部署，用于补充重点领域项目资本金，助力扩大有效投资、稳定经济大盘，创新了政策性金融工具的使用方式，短时间内多地区多领域公共项目解决了资本金问题并获得大量市场化配套融资，起到了积极的经济效应。第四，严格规范实施PPP 新机制，鼓励央企与民企参与县城建设，为社会资本投资县域营造良好的激励环境。县域公共产品供给离不开社会资本的参与，市场在资源配置中起决定性作用就是要发挥企业的主体作用，项目的可行性最终由社会资本的参与程度来决定，社会资本的专业性也能在规划、融资、建设、运营等方面保障公共项目高质量实施。平台企业要抓住转型窗口期，找准定位，壮大自身，力求充当主力军。第五，熟练运用商业银行信贷、保险、信托、租赁等金融工具，尽早获得金融机构支持，达到融智融资的效果。只有综合灵活运用多种投融资模式，做到股债合理、长短适配以及社会资本投入与政府投入有机结合，才能保证项目融资可持续。

（三）公共产品分类转型供给

根据公共项目的资产属性与收益特征，公共项目可大致分为三大类，即公益性项目、准公益性项目和经营性项目。公益性项目即项目自身没有现金流收益，投融资资金一般来源于地方政府自有资金、中央及省级专项资金、一般债（区县级政府一般不涉及）等。准公益性项目即项目自身有一定收益但无法完全覆盖项目的本息，投融资模式一般采用专项债或PPP 模式。近年来，受地方政府财政空间缩减及隐性债务影响，专项债对PPP模式具有一定替代效应。经营性项目一般采用PPP 模式、EOD 模式、ABO 及F+EPC 模式等。ABO 及F+EPC 模式等一定程度上属于市场自发，其特点都是追求项目自身平衡，操作上也较简单，虽存在隐性债务风险，但经过地方实践，运作程序愈发成熟，规范程度日渐提升。例如，2022 年7 月，贵州省水利厅发布的《关于引入社会资本投资水利领域的指导意见》指出，鼓励整合已建、在建、拟建涉水项目，探索推进“社会投资人+EPC”或“社会投资合作+EPC”模式，实现招商引资和项目招标“两标并一标”。该文件承认了此类市场自发投融资模式，虽然存在创新风险，但是反映了地方政府公共项目投融资领域转型趋势，即增强公共项目经营属性，更好地发挥地方政府财政资金作用。公用事业项目层面可探索实行差异化价格机制，使项目在整体平衡中实现可持续发展。

（四）全面提升农村公共产品供给

首先，基于城乡融合理念及公共产品供给一体化，要统筹乡村基础设施和公共服务规划布局，增强均衡性和可及性，保障供给密度和质量，注重农民土地权益，使农村土地供给方式实现农民利益最大化。其次，要提升农村公共服务供给水平。现阶段推进的县域医疗卫生共同体及教育联合体等改革，要提升农村公共服务设施，通过远程医疗、远程教育等弥补硬件短板，专业人员在交流轮岗方面尽量向农村倾斜，保障交流人员的层次、类型、时间等。统一县乡村三级养老、托育服务供给，努力实现普惠性服务全域覆盖。提高农村社会保险标准，逐步实现城乡标准统一。再次，要多措并举加大对农业农村有效投资。夯实农业农村领域项目前期规划储备工作，促进中央预算内涉农投资，提高中央财政转移支付的精准性与及时性，要加大政策性开发性金融对农业农村重点项目和重点企业的政策支持，发挥国家政策金融机构功能，增强农业保险与信贷担保服务，引导社会资本规范有序投向农业农村重点领域，扩大地方政府专项债支农规模，进一步提高地方土地出让收益用于农业农村的比例。2022 年9 月，农业农村部、水利部等部门联合印发《关于扩大当前农业农村基础设施建设投资的工作方案》，指出要通过项目打捆打包建设经营，保障项目收益与还款来源，一定程度上反映农村基础设施项目投资趋势，为涉农公共项目落地提供了市场化的解决思路。最后，要加快数字乡村建设。继续实施乡村基础设施数字化改造提升工程，推进乡村数字基础设施优化升级，推动适合地方农业发展的数字应用服务与技术创新，全面提升农民数字素养与技能。