抓好《节约用水条例》贯彻实施推进水资源节约集约利用

刘小勇，李发鹏

（水利部发展研究中心，100038，北京）

人均水资源量不足且水资源时空分布不均，是我国的基本国情水情。加强用水全过程管理，提高用水效率和效益，推进水资源节约集约利用再上新台阶，是有效破解水资源瓶颈制约的重要措施，也是发展新质生产力的内在要求。习近平总书记强调，治水包括开发利用、治理配置、节约保护等多个环节；当前的关键环节是节水，从观念、意识、措施等各方面都要把节水放在优先位置。党的十八大以来，水利部会同相关部委，遵循“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路，统筹推进农业节水增效、工业节水减排、城镇节水降损等重点领域节水工作，成效显著。为进一步提升节约用水工作法治保障，党中央、国务院将制定《节约用水条例》（以下简称《条例》）作为重点任务纳入相关规划，水利部会同住房城乡建设部、国家发展改革委成立联合起草小组，开展起草工作。2024年2月23日，国务院常务会议审议通过《条例（草案）》，2024年3月20日正式发布，将于2024年5月1日起施行。《条例》颁布实施，为依法依规强化节约用水工作提供了良好的法治保障。

一、《条例》是贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想的法治实践

1.《条例》以习近平法治思想为指导

习近平法治思想是顺应实现中华民族伟大复兴时代要求应运而生的重大理论创新成果，是马克思主义法治理论中国化最新成果，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是全面依法治国的根本遵循和行动指南。《条例》明确“节水工作应当坚持中国共产党的领导”，这是新时期立法工作的基本要求，也是贯彻落实习近平法治思想的根本要求。坚持以人民为中心，坚持法治为人民服务，是习近平法治思想的根本立足点。《条例》立法目的是“保障国家水安全，推进生态文明建设，推动高质量发展”，这是我国社会主要矛盾发生转化背景下满足人民日益增长的美好生活需要的重要基础保障，回答了立法“为了谁”的问题；同时，《条例》提出“促进全社会节约用水”“任何单位和个人都应当依法履行节水义务”，回答了法规实施“依靠谁”的问题，凸显了人民群众在节约用水工作中的重要地位和作用。

2.《条例》以贯彻落实节水优先方针为主线

坚持节水优先方针，就是在水资源开发利用全过程管理中把节水这个关键环节放在优先位置，从观念、意识、措施等各方面都要把节水放在优先位置，把节水作为根本出路，加快推进由粗放用水方式向集约用水方式的根本性转变。党的十八大将建设节水型社会纳入生态文明建设战略部署，党的十九大提出实施国家节水行动，党的二十大要求实施全面节约战略，推进各类资源节约集约利用。《条例》将习近平总书记关于节水的重要讲话指示批示精神特别是节水优先方针上升为法律规范，把党中央、国务院确定的国家节水行动、节水型社会建设、水资源刚性约束等重大决策部署以立法形式予以明确，把节约用水贯穿于经济社会发展和群众生活生产全过程，转化为全社会共同遵循的行为准则。

3.《条例》以解决节水工作中存在的突出问题为重点

坚持问题导向、增强问题意识是立法工作中必须坚持的思想和工作方法。习近平总书记指出，水已经成为了我国严重短缺的产品，成了制约环境质量的主要因素，成了经济社会发展面临的严重安全问题。我国水情决定了我们必须立即动手，加快推进由粗放用水方式向集约用水方式的根本性转变。当前，我国水资源短缺形势依然严峻，水资源刚性约束不足，用水粗放、浪费严重问题尚未根本解决。节约用水全过程管理制度体系还存在薄弱环节，节水措施有待完善，激励政策有待健全。《条例》针对节水工作存在的突出问题和薄弱环节，从加强用水管理、完善节水措施、强化保障监督、严格法律责任等方面，构建全面系统的节水制度体系，以法治手段抑制不合理用水需求，减少水资源浪费，提高用水效率和效益，以节约用水扩大发展空间，更好推动经济社会高质量发展。

二、《条例》为新时期节约用水工作提供良好法治保障

1.我国节水成效显著，但仍面临严峻形势

基于我国国情水情，党中央、国务院一直重视水资源节约工作。党的十八大以来，水利部坚决贯彻落实节水优先方针，全方位推进节水工作，成效显著。近10 年，全国用水总量总体稳定在6100 亿m3以内，2023 年万元国内生产总值用水量、万元工业增加值用水量分别比10 年前下降了42.8%、58.2%，全国规模以上工业用水重复利用率达93%以上，农田灌溉水有效利用系数逐步提高，非常规水利用量211 亿m3，为10 年前的3.5 倍。我国以占全球6%的淡水资源养育了世界近20%的人口，创造了世界18%以上的经济总量。

我国经济社会与生态环境竞争性用水问题始终存在。我国人均水资源量约2000 m3，约为世界平均水平的35%。根据《中国水资源公报2022》，我国万元国内生产总值用水量为49.6 m3，是发达国家平均水平的2 倍；万元工业增加值用水量为24.1 m3，是发达国家先进水平的3 倍左右；城镇公共供水管网漏损率近10%，高于国外先进水平；农田灌溉水有效利用系数为0.572，发达国家先进水平多在0.7以上。《条例》坚持问题导向，将各地行之有效的节水经验做法转化为制度规范，与水法等法律法规有机衔接，形成制度合力，进一步夯实了新时期节约用水的法治基础。

2.《条例》在规范节水行为、促进全社会节约用水方面具有显著特点

《条例》坚持统筹发展和安全，立足当前、着眼长远，聚焦节水工作的重点、难点和焦点，构建了节水制度体系，强化节水全过程管理，突出宏观管控与微观管制相结合，汇聚政府、市场和社会合力，宽严相济激励担当作为，彰显了中国特色社会主义法治建设的鲜明特点，为加快推动用水方式转变、强化水资源节约集约利用提供有力法治保障。

（1）加强从源头到末端的全过程节水管理

《条例》进一步细化实化水法关于节约用水的规定，落实总量控制与定额管理相结合的制度，明确了从水源到末端的全过程节水管理要求。

总量控制方面：明确了节水规划、用水计划、用水计量环节的具体要求，在用水户层面明确要推广使用节约用水的技术、工艺、设备和产品，在排水环节明确了循环利用、废污水处理回用等要求。

定额管理方面：明确实行国家与地方两级用水定额体系，地方用水定额制定可以严于国家用水定额。计划用水管理是全过程节水管理的关键环节，《条例》从区域和用水单位两个层面明确了计划用水管理要求，县级以上地方人民政府水行政主管部门会同有关部门制定本行政区域的年度用水计划，国家对用水达到一定规模的单位实行计划用水管理。

《条例》还对再生水、集蓄雨水、海水及海水淡化水、矿井（坑）水、微咸水等非常规水的利用作出规定，要求推进海绵城市建设，提高雨水资源化利用水平，通过“开源”增加有效供水量，提高水资源综合利用效率。

（2）实施宏观调控与微观规制相结合的全链条管控

《条例》既注重宏观节水工作的调控，也强调微观节水行为的规制，实现节水从宏观到微观的全链条管控。

宏观调控方面：《条例》对全国、区域和行业节水管理作出规定，要求建立水资源刚性约束制度，坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，构建与水资源承载能力相适应的现代产业体系。国家编制全国节水规划，地方编制本行政区域的节水规划，明确节水潜力、节水目标、主要任务和措施等。《条例》还明确了城市、工业、农业等领域节水宏观管控要求。例如，将节水要求落实到城市规划、建设、治理的各个环节，全面推进节水型城市建设；工业聚集区应当统筹建设供水、排水、废水处理及循环利用设施，实施企业间串联用水、分类用水，实现一水多用和循环利用；引导农业生产经营主体调整种植养殖结构和农业用水结构，积极发展节水型农业，因地制宜发展旱作农业等。

微观规制方面：《条例》对终端用户，包括个人、企业、公共机构的节水行为提出具体要求。例如，工业企业应当建立节水管理制度，降低单位产品（产值）耗水量，提高水资源重复利用率，高耗水工业企业应当逐步推广废水深度处理回用技术措施；公共供水企业和自建用水管网设施的单位应当控制水的漏损，超出供水管网设施漏损控制国家标准的漏水损失不得计入公共供水企业定价成本；公共机构应当发挥节水表率作用，积极建设节水型单位；把节水作为推广绿色建筑的重要内容，推动建筑运行降低水耗等。

（3）推动政府、市场与社会协同发力

《条例》要求建立政府主导、各方协同、市场调节、公众参与的节水机制，相关条款对政府、市场和社会三方的节水责任、节水要求作出明确规定，更好发挥政府、市场和社会在节水方面的协同作用。

政府层面：《条例》规定将节水工作纳入国民经济和社会发展相关规划，政府组织编制节水规划，制定用水定额和年度用水计划，实行节水统计调查制度，实施水效标识管理和节水产品质量认证，发布高耗水技术工艺设备产品名录，开展用水活动监督检查，组织开展节水宣传教育等。

市场层面：《条例》明确国家培育和规范水权市场，支持开展多种形式的水权交易。鼓励金融机构提供多种形式的节水金融服务，引导金融机构加大对节水项目的融资支持力度。鼓励和引导社会资本按照市场化原则依法参与节水项目建设和运营，保护其合法权益。鼓励发展社会化、专业化、规范化的节水服务产业，支持节水服务机构创新节水服务模式，开展节水咨询、设计、检测、计量、技术改造、运行管理、节水产品认证等服务，引导和推动节水服务机构与用水单位或者个人签订节水管理合同，提供节水服务并以节水效益分享等方式获得合理收益。

社会层面：《条例》规定，新闻媒体应当开展节水公益宣传，对浪费水资源的行为进行舆论监督。鼓励有关社会团体、企业依法制定严于国家标准、行业标准的节水团体标准、企业标准。对节水成绩显著的单位和个人给予表彰、奖励，任何单位和个人有权向有关部门举报浪费水资源的行为。

（4）规制约束与鼓励引导并重

《条例》根据节水工作实际，明确规定了强制性要求和惩罚措施，同时也提出了鼓励、倡导性条款，体现了法律的刚柔并济。

对于强制性要求，《条例》规定任何单位和个人不得侵占、损毁、擅自移动用水计量设施，不得干扰用水计量，否则进行罚款处罚并承担损失赔偿责任。高耗水工业企业用水水平超过用水定额，未在限期内进行节水改造的，按情节严重程度进行罚款，视情况采取限制用水措施或吊销取水许可证。工业企业未回收利用生产设备冷却水、空调冷却水、锅炉冷凝水的，按情节严重程度进行罚款。在水资源短缺地区，对具备使用非常规水条件但未合理利用的建设项目，不得批准其新增取水许可；在水资源严重短缺地区，禁止新建并限期淘汰不符合国家产业政策的高耗水产业项目。

对于倡导性措施，《条例》提出鼓励非常规水利用，鼓励发展社会化、专业化、规范化的节水服务产业。考虑到农业用水实际情况，《条例》明确农业水价统筹考虑供水成本、水资源稀缺程度以及农业用水户的承受能力等因素合理制定，同时要求县级以上地方人民政府健全与节水成效、农业水价、财力状况相适应的农业用水精准补贴机制和节水奖励机制，既要发挥水价对农业节水的调节作用，也要遵循不增加农民负担的原则。

（5）促进形成自觉节水的社会共识和良好风尚

《条例》明确任何单位和个人都应当依法履行节水义务，国家加强节水宣传教育和科学普及，提升全民节水意识和节水技能，让节水深入人心，促进形成自觉节水的良好社会风尚。按照《条例》要求，要不断深化节水宣传教育，积极组织开展“节水中国行”等深度采访报道和节水宣传进机关、进校园、进企业、进社区、进农村等活动，不断增强全社会对节水重要性的认识，进一步提升公众节水参与度，形成全民节水的思想意识和行动自觉，以水资源节约利用行为促进社会文明进步。

三、抓好贯彻落实，确保《条例》规定落地见效

《条例》的颁布实施，为促进水资源节约集约利用奠定了良好法治基础，各地应认真做好宣贯工作，不断完善配套制度，确保《条例》规定落地见效。

1.开展学习贯彻，提高全社会对《条例》的理解认知

《条例》颁布实施体现了党中央、国务院对节水工作的高度重视，汇集了水利等行业、部门长期的工作积累与广泛共识，形成了节水制度体系。应加强对条文涵义和相关制度要点的宣传解读，提高全社会对《条例》的理解认知。利用“世界水日”、“中国水周”以及水利系统“八五”普法等宣传窗口，通过专家解读、公益广告多种方式，传统媒体和新媒体相结合，加大宣传力度，营造社会各界学《条例》、懂《条例》、守《条例》、用《条例》的浓厚氛围。组织相关专家，加强对企业等节水管理人员的培训，提高《条例》执行能力。

2.加强组织领导，完善相关配套制度

水利部等相关部委、县级以上地方人民政府及其水行政主管部门和有关部门，要按照《条例》明确的职能职责，抓好落实，加快完善相关配套制度，组织开展节水规划编制以及用水定额、节水标准制修订等工作，细化完善用水计量收费、节水统计调查等制度，将节水目标完成情况纳入对地方人民政府及其负责人的考核范围，确保《条例》各项规定能够严格执行。

3.完善工作机制，建立节水考核评估体系

按照《条例》明确的职责分工，进一步发挥节约用水工作部际协调机制作用，强化部门间协同配合。健全完善节水激励机制和节水责任制，建立节水考核评估体系，建立健全节水考核评价制度。注重总结贯彻实施《条例》的好做法，积极推广节水工作经验。

4.强化能力建设，支撑节水工作开展

按照《条例》明确的相关要求，持续推进节水管理与科技人才的培养，加强监测、统计、科研等基础性工作。同时重视市场培育，发展节水产业，更好发挥市场对节水工作的调节作用。加强节水执法，特别是水资源短缺和严重短缺地区，适时组织开展执法专项行动，严厉查处违法行为。

5.引导社会参与，加快形成全社会参与节水新格局

组织开展多种形式的国情水情和节水宣传教育，鼓励节水技术与器具推广使用，注重发挥节水先进个人和节水企业、公共机构等节水载体的示范带动作用，增强社会各界对水资源短缺的认识和参与节水活动的积极性，加快形成全社会参与节水的新格局。