新疆“十四五”水安全保障规划中期评估及调整建议

翟 超

(新疆水利水电勘测设计研究院有限责任公司,新疆 乌鲁木齐 830000)

《新疆维吾尔自治区“十四五”水安全保障规划》(以下简称《规划》)是新时期新疆立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局,紧扣全面建设社会主义现代化国家的战略安排。全面评估《规划》中期实施进展情况,提出科学合理的调整建议,对增强规划的系统性、战略性、前瞻性、指导性,切实发挥规划战略导向作用,推动新阶段水利高质量发展具有重要意义。

1 评价方法及主要内容

为全面掌握《规划》实施情况,深入分析规划实施存在的突出问题,客观反映对《规划》实施的意见建议,科学合理调整《规划》目标任务,通过中期评估和规划调整相结合、目标导向和问题导向相结合、定性描述和定量分析相结合的方法开展《规划》评估调整工作。

评价的主要内容为:强化节水,推进水资源节约集约安全利用;完善水资源配置工程,保障供水安全;加大农业农村水利设施建设,推进乡村振兴;实施防洪提升工程,保障防洪安全;加强水生态保护与修复,维护生态安全;加强水利信息化建设,提升水利智慧化水平;强化管理、改革创新,提升水治理现代化水平7个方面。

2 重大任务实施进展情况

2.1 强化节水,推进水资源节约集约安全利用

实行最严格水资源管理制度,推进水资源消耗总量和强度双控行动,新疆2021年、2022年的用水总量分别为573.9亿m3[1]和562.2亿m3,用水总量呈下降趋势。严格地下水管控,加强地下水监测,组织开展地下水专项整治行动,健全地下水水位通报制度,强化地下水保护和超采治理措施落实;印发《新疆维吾尔自治区节水型社会建设“十四五”规划》[2],并制定年度工作计划;全面落实节水行动方案确定的目标任务,完成36个县域节水型社会达标建设,创建节水型企业188个、节水型公共机构1362个、节水型小区480个;实施合同节水项目10项,创建水利行业节水型单位48家、节水型高校10所,命名自治区级节水标杆企业2家;新增高效节水灌溉面积266.75万亩,10个灌区创建为全国节水型灌区;修订了新疆维吾尔自治区地方标准《农业灌溉用水定额》(DB65/T 3611—2014)[3],对进一步完善自治区农业用水总量配置,开展用水计划、农业节水评估、灌溉用水制度等工作提供重要的依据。

2.2 完善水资源配置工程,保障供水安全

“十四五”以来,水资源配置工程加快建设,建设完成了阿尔塔什、大石门等大型水库,大力推进了大石峡、玉龙喀什、库尔干等一批大型控制性枢纽工程建设进度,积极推进了玛尔坎恰提、枯木拔里等水库的前期工作。规划中的中型水库策勒河昆仑水利枢纽顺利开工;吉木萨尔县泉沟库、乌什县乌依布拉克等10座小型水库也相继开工建设。两年多来新增总库容30亿m3,新增防洪库容2.5亿m3,较“十三五”中期显著提升[4],有力增强了区域水库调蓄能力和防洪能力,尤其是新建成的阿尔塔什水利枢纽,与叶尔羌河防洪治理相结合,基本形成了“库堤结合”的防洪体系,通过综合发挥防洪作用,最大限度地减少了叶尔羌河洪水的威胁,有效减轻了240余万当地群众的防洪负担,防洪减灾效益十分显著。

2.3 加大农业农村水利设施建设,推进乡村振兴

“十四五”以来,多渠道筹措建设资金22.80亿元,实施农村供水保障工程145项。对38个县(市)的1348处农村饮水工程进行了维修养护,覆盖人口508万。截至2023年6月30日,全区农村自来水普及率达到97.9%,农村集中供水率达到99%,规模化工程服务人口比例达到87%;千人以上工程水源保护区(范围)划定率达到84%;实施了6处大型灌区的续建配套与现代化改造,完成投资17.96亿元,改善灌溉面积336万亩,实施了17处中型灌区的续建配套与节水改造,完成投资11.84亿元,改善灌溉面积269万亩;完成焉耆县、新源县水系连通及水美乡村建设试点县项目,对于提升农村人居环境、加快推进乡村振兴具有重要意义;深入开展绿色小水电示范电站创建工作,帮扶引导3座水电站开展绿色小水电创建,加快了全区小水电生态流量监控监测设施建设步伐。

2.4 实施防洪提升工程,保障防洪安全

推进阿克苏河、博尔塔拉河等12条流域面积3000km2以上的重点河流防洪治理,实施项目69项,完成投资18.85亿元,治理长度297km,治理河段防洪能力均达到10～20年一遇。实施中小河流治理95项,完成投资13.69亿元,治理河长779km,保护沿岸人口62.95万,保护耕地(草场)211.76万亩。实施伊犁州伊宁县博尔博松沟、喀什地区英吉沙县铁色克山洪沟等12条山洪沟治理项目,完成工程投资9989万元;落实非工程措施建设投资4274万元,开展了101个重点集镇补充调查评价、73个山洪灾害防治县危险区动态管理清单的制作、自治区山洪灾害气象风险预警以及山洪灾害“四预”能力提升试点建设等非工程措施建设。全力推进伽师县西克尔水库、昌吉市三屯河水库等11座病险水库除险加固项目,取得阶段性成果。截至2023年6月,11座病险水库除险加固项目均已开工建设,预计“十四五”末,可以全面完成建设任务,实施56座病险水闸除险加固,完成投资17.26亿元,消除工程安全隐患,保障灌区灌溉和供水安全。

2.5 加强水生态保护与修复,维护生态安全

实施34个水土保持小流域综合治理工程,完成投资2.24亿元,其中实施生态清洁小流域项目4项,共完成水土流失防治面积4460.74km2。坚持开展重点河湖生态输水补水,不断改善河湖水生态环境。2021年开展塔里木河流域胡杨林拯救行动,向“四源一干”沿岸胡杨林输送生态水14.30亿m3,灌溉329.00万亩;向塔里木河下游生态输水3.48亿m3,塔里木河流域生态环境持续改善。2022年,抓住塔里木河来水大幅偏丰的有利时机,全年向塔里木河流域输送生态水38.40亿m3,引洪灌溉胡杨林608.47万亩,流域植被覆盖度平均增加了19.4%。实施额尔齐斯河漓漫灌溉生态输水,两年多来,累计下泄水量13.20亿m3,灌溉河谷林草319.00万亩。完善了679条河流、46个湖泊的管理范围划定成果和535条重点河流、34个重点湖泊的岸线保护与利用规划成果,进一步明确了水域岸线空间管控范围,夯实了河湖空间管控基础。

2.6 加强水利信息化建设,提升水利智慧化水平

完成全区417座水库(山区水库、规模以上平原水库)大坝安全监测和水雨情监测设施建设,推进小型水库雨量站、进出库流量站及水位观测、视频监控、水库垂直变形和水平位移监测、渗流监测设施建设。推进全区263处“千吨万人”及“城乡一体化”等规模以上水厂的自动化监测和视频监控设施建设,丰富和完善重要水利对象、水利设施基础信息数据库。接入、整合、共享山洪灾害监测相关工情、水情、雨情等信息,完善山洪灾害监测预警平台,提高水利工程安全运行监测预警能力。建设“水利工程运行管理平台”,实现水库大坝、大中型水闸、重点堤防险工险段的责任制落实、注册登记、安全鉴定、隐患排查、除险加固、控制运用等业务数字化管理,及时掌握工程运行安全状况,不断提升水利工程建设运行管理智能化水平。“十四五”以来,共实施两批水文建设项目,总投资10831万元,包含国家基本水文站提档升级、博尔塔拉水环境监测分中心改造以及水环境监测移动实验室建设等项目,水文监测体系不断完善。

2.7 强化管理、改革创新,提升水治理现代化水平

组建新疆维吾尔自治区党委水资源管理委员会,打破区域管理、分割管理的水资源管理体制现状,推进新疆维吾尔自治区和新疆生产建设兵团在水资源管理方面的沟通协作,协调处理重大水问题、水事矛盾等工作,开展水资源精细化、规范化、法治化管理,实现了兵地联管共治管理。颁布《新疆维吾尔自治区农村供水管理办法》,印发《关于做好农村供水保障工作的实施意见》,推进农村供水保障法制化管理进程。制定《新疆维吾尔自治区水行政处罚裁量基准(试行)》《新疆维吾尔自治区水行政执法(行政处罚和行政强制)事项清单(2023年版)》等制度,不断健全水行政执法标准体系建设。深入排查整治河湖“四乱”等问题,共排查整治331个河湖“四乱”问题、48个碍洪问题。清理非法占用河道岸线20.9km,清理垃圾6.5万余t,拆除违法建筑设施8.9万m2,河湖面貌进一步改善。全面开展疑似违法违规图斑整改销号工作,销号率为100%。大中型水利水电工程移民搬迁安置工作有序开展,移民后期扶持工作水平全面提升,移民整体生活水平大幅提高,全区大中型水库农村移民人均纯收入16696元。

深入推进农业水价综合改革,改革取得阶段性成果。累计确定农业初始水权面积4446.47万亩,成立农民用水合作组织2630个。完成农村供水水价改革,创新管理体制和运行管护机制,不断建立完善“从源头到龙头”的农村供水工程体系和管理体系。创新小型水利工程管理体制。合理布局区域化水利工程服务中心,科学设置流域化管护模式,以大带小、以强补弱,大小融合、管养分离。节省原本多头分散的经费支出,精简优化以往冗杂的管理体系,以标准化管理为主抓手,明确管护要求和标准,通过资金补助引导基层加大水利管理投入,立足个性,借鉴共性,深化改革成效。

加强重大科技问题研究,在深入开展水资源优化配置、强化水资源节约集约利用、提高水资源利用效率、灌区农业节水等方面,开展了30余项科技研究,为流域水资源优化配置与高效利用、灌区农业节水等相关工作提供了技术支撑。坚持把水文化建设与水利建设紧密结合起来,着力提升水利工程文化内涵和文化品位。以科学的治水理念,推进传统水利向现代水利、高质量发展水利转变,积极推动水利工程列入文化遗产、灌溉工程遗产等名录,新疆伽师县江巴孜乡水厂获批第五批国家级水情教育基地;加快推进水情教育基地、水文化史馆建设,成功推荐王蔚同志纪念馆为第八批新疆维吾尔自治区社会科学普及基地。

3 存在的问题

3.1 水库工程方面

a.新疆正在加快推进前期工作的克孜尔水库调蓄能力提升工程、塘巴湖改扩建等重大水利工程未纳入国家“十四五”规划。

b.列入新疆“十四五”规划的中型水库有35座,其中,列入国家规划的只有23座,尚有12座水库未列入,尤其是在支撑经济社会高质量发展等方面起到重要保障作用的英吉沙县依格孜牙河水利枢纽工程(东风水库)、玛纳斯县红沙湾水库、且末县塔什萨依水库、皮山县杜瓦河芒沙水库4座水库未列入国家规划。

3.2 防洪减灾方面

a.新疆列入国家规划的治理规模与新疆实际治理需求有较大差距。列入国家规划的治理规模远不能满足新疆防洪体系建设的需要,新疆防洪治理需求较国家《“十四五”解决水利防洪排涝薄弱环节实施方案》中的建设资金多19.06亿元,存在资金缺口。有防洪治理任务的中小河流有348条(不含新疆生产建设兵团),仍有314条河流需要治理,加之地方配套资金困难,治理任务艰巨。

b.新疆巴楚县红海水库除险加固工程未列入国家规划,实施难度大。根据调整后的《“十四五”大中型病险水闸除险加固规划》,2023—2025年需对143座病险水闸实施除险加固,估算投资约50.39亿元,但由于近几年中央预算内投资中没有病险水闸除险加固资金,地方各级财政薄弱,病险水闸工程安全隐患未能及时消除,工程未能充分发挥效益。

3.3 农村水利方面

农村水利多为公益性水利项目,需要中央资金的大力支持。“十四五”规划中有农村供水保障工程194处,匡算投资232亿元,截至2023年6月,通过多渠道筹措的建设资金只有22.8亿元。由于此类项目没有中央投资渠道,导致部分前期成熟的工程长期处于储备阶段,实施难度大。

灌区工程多为公益性水利项目,一般投资大、建设周期长、回报率低,由于后期运营资金跟不上项目的开展,金融机构在评估后也无法将资金投入到灌区改造项目建设中,因此限制了社会资本参与的积极性,不利于灌区项目通过资本的积累获得可持续发展。

3.4 水利工程建设资金方面

a.中央逐步加大了对新疆水利基础设施建设的投入力度,但由于新疆水利建设任务重、项目多,水利枢纽、引调水工程、灌区续建配套、高效节水、安全饮水、防洪减灾、水土保持、水资源监测等各类水利工程合计资金总体需求较大,导致资金缺口较大。

b.配套资金难以足额落实。内陆河治理项目中央资金与地方配套资金构成比例为6∶4,2023年中小河流中央资金补助比例降低至48.9%,而内陆河治理、中小河流治理、山洪沟治理等需求 大且为公益性项目,自治区各级政府财力有限,自筹能力不足,很难足额配套到位,致使工程建设受到影响,效益发挥受限。

4 对《规划》调整的建议

为了更好的推动规划落地实施,后期将加强与国家有关部门的对接,在规划和项目前期审查(审批)等方面获得更多的技术指导和帮助,以解决纳入自治区规划但未列入国家规划的新疆克孜尔水库调蓄能力提升工程、阿勒泰地区塘巴湖水库改扩建工程等大型工程,英吉沙县依格孜牙河水利枢纽(山区水库)、玛纳斯县红沙湾水库、若羌县塔什萨依水库、皮山县杜瓦河芒沙水库等中型工程,博尔塔拉河、渭干河等5条河流11项内陆河治理项目,巴楚县红海水库除险加固工程和一批水闸除险加固工程的规划依据问题;积极争取中央投资的支持,进一步增加民生水利项目资金的投入力度,将农村供水保障工程和防洪类工程资金缺口列入国家计划;进一步提高水利项目中央投资比例,尤其是提高南疆水利项目中央预算内投资补助标准,同时建议自治区各级政府加大配套资金的比例。