基于PPP模式的市政道路工程风险管理研究

杨晖

（贵州建工集团有限公司）

1 引言

随着交通行业的不断发展，城镇化进程加快，市政道路建设步入高峰期。为解决市政道路建设融资渠道收窄、资金筹措紧张的矛盾，市政建设主管部门根据工程项目建设概况，在对项目前期施工计划、过程管理、竣工阶段，全过程总投资进行精准预测的前提下，开启了由政府牵头、民营企业参与、多种经济所有制并存的市政道路建设筹集资金模式，缓解了资金不足的矛盾，为加速市政道路事业发展注入了资金支撑，但是融资环境复杂、充满风险挑战，需要得到充分重视。为此，政府和市政建设主管部门必须加强新形势下PPP融资模式研究，通过政策扶持、法律保障、合理开发，更好地发挥其应有作用。

2 PPP融资模式概述

2.1 PPP融资模式内涵

如前所述，PPP模式是经济社会大发展、基础建设投资规模大幅增加形势下，政府单一投资吃紧情况下采取的一种融资模式[1]。其内涵是政府部门牵头、民营企业参与，围绕基础建设和公共服务设施建设项目，开展多种所有制形式并存的融资形式，缓解政府财政投资不足的现状。这种模式在民营企业参与项目建设、保证质量的前提下，借助政府投资支持与吸纳民间资本满足工程建设需要。PPP融资模式的法律要求、规则制定，突出以政府为主导，在保障建设项目政策可行性、法律支撑性的前提下，保障民营企业既得经济利益，减少市政道路工程建设市场的恶性竞争。政府要对融资的民营企业的资信等级、资质实力进行严格把关，突出市政工程建设质量建设的重中之重。在合同明文规定双方责权利的情况下，赋予民营企业一定范围的经营权，借鉴国际经验采取项目资金高度集中的运作方式，推进基础建设和公共服务设施建设有序开展[2]。

2.2 PPP融资模式的优势特征

PPP 融资模式是一种新生事物，在我国起步较晚，发展优势、实践经验有待于进一步探索。PPP融资模式建立在对预期收益资产以及政府支持的基础之上，不能完全根据项目投资人或发起人的意愿完全体现个人利益。同时，PPP 融资模式必须在保证私人资本参与权的情况下，方可进行资本运营，提高投资效率，降低管理风险，实现投资总体预期效果。PPP 融资模式的优势集中体现在：能够加强资金的集中管理，降低市政道路实施过程项目风险，通过提高社会资本购买项目能力，对项目目标、投资规模适时进行调整，缩短项目整体建设周期，提高工程建设社会形象，改善政府部门服务质量。

3 PPP 融资模式下市政道路工程项目的风险管理

3.1 PPP融资模式下市政道路建设风险管理特征

市政道路建设作为市政工程建设的重要组成部分，涉及的内容较多。工程本身并不是一个完整的公共服务项目，由此决定其资金使用、付费方式及融资特点，必须以高效运转、稳定的资金流为基础，确保市政道路工程建设项目盈利。因此，从市政道路建设配套资金来源分析，市政公路燃料税收入、偿贷能力主要服务于弥补前期建设费用。金融资本在建设资金低匹配程度情况下，会有大量的私人资本引入，这也是PPP 模式下急需增加资金注入量的原因之一。我国现行PPP模式主要有特许和私有两种模式，国家法律明确规定市政道路和电力公共项目所有权归国家所有，市政道路建设不允许私有化[3]。市政道路PPP 融资模式必须采取特许经营权方式，其融资方向、发展规模完全取决于政府参与程度，而政府参与模式又在PPP融资模式下被赋予公私合营的特质，决定了TOT模式必须以私人自主拥有为重点，在确保市政道路建设获取未来收益的同时，要提高融资渠道、资金使用和资金链运营的风险辨别能力。政府与民营企业之间的合作，必须明确两者在分担投资额度与承担风险的责任义务，并以法律合同条文方式作出界定，根本目的是促进政府和民营企业实现合作双赢。

3.2 PPP融资模式下市政道路建设风险管理流程

PPP融资模式下市政道路项目建设的风险由政府和民营企业共同承担，根据现代企业制度建设和投资收益要求，双方必须在保证承担风险和收益回报相匹配。但是事实上无论政府还是民营企业总体承担风险的能力都很有限，分担风险既不具备完全意义上的法律责任，也很难考虑双方的全部权益。这就要求市政道路风险管理流程设计，必须要对合同条款深入研究斟酌，既要考虑双方对风险的态度，又要考虑与投入资金额度相应的话语权，在充分讨论论证、划分风险分担责任的前提下，通过协商项目建设周期收益分配、经济效益分成方式，促成政府与民营企业双方都满意的、理性的、审慎地谈判结果。需要特别强调的是风险分担本质上就是风险分配，要贯穿于项目合同过程始终。

4 PPP 融资模式下市政道路建设存在问题

纵观我国市政道路建设发展过程，特别是在引入PPP融资模式下，存在的问题主要源于以下几点。

①市政道路建设产业风险受国家政策变化影响比较大。PPP 融资模式作为一种新生事物，在制度管理体系建设、制定相应法规规定，以及资金筹集方面，缺乏统一规划和权威文件作指导。

②PPP 融资模式本身内容非常复杂，涉及环节众多，在多种经营所有制并存情况下，民间资本来源的合法性、使用性质的规范性，都缺乏严格意义上的法律依据。

③PPP 融资模式缺乏严格的财务管理、严谨的市场标准规范，运营过程缺乏有效的监督管理机制，不能很好适应市场金融环境法制化制度化标准化的要求。部分的PPP 融资模式只停留在概念层面，对行业风险、建设风险、资本风险，以及经营风险缺乏预警机制和防范手段。

④在造价管理方面，PPP 模式缺乏造价报表的科学依据做支撑，造价取向预算编制与工程招标现实情况差距较大。为争夺招投标份额恶性竞争、围标、串标，加剧了预算编制的风险。在会计风险控制方面，由于PPP模式参与方增多财务核算难度加大，对内部审核监管造成并不利[4]。

5 PPP 模式下强化市政道路工程风险的管理措施

5.1 健全完善PPP融资模式下的法律法规体系

国家基础建设主管部门和市政道路建设管理机构，要在充分肯定PPP 融资模式在经济社会建设中重要地位作用的同时，立足于问题现状，开展相关研究。一是加强法律法规制度体系建设，为PPP 融资模式长远发展奠定基础。二是围绕保护政府与民营投资企业双方合法权益目标，运用法律武器，防范金融风险，确保政府和民营企业实现双赢。三是政府要在兼顾自身利益的同时，围绕规范运作模式，加强法律监督，合理解决纠纷，提高政府服务效率，将PPP 融资模式推向规范化、制度化标准化建设的轨道。

5.2 完善PPP模式下的监督管理制度

PPP融资管理模式存在着不容忽视的问题和短板。一是政府要在加强与民营企业合资建设的同时，在保证工程质量方面发挥双方作用，实现道路建设经济利益、社会利益最大化的前提下，严厉查处违反国家基本建设程序、违反市场金融管理规定，触犯基建法律程序等行为。二是要对严惩损害国家利益，对项目建设造成不良影响的参与方，发挥法律条规的震慑作用。政府要积极与第三方加强监督组织合作，借助社会监督力量、监理公司，围绕工程建设项目中投资使用、融资渠道、建设质量等关键环节开展监督，确保市政工程建设的组织实施验收直至投入使用全过程，置于严格的法律监督、制度监督、社会监督之下。三是政府和民营企业要积极发挥企业内部监督作用，充分理解PPP 模式下自身应该承担的权利义务，正确摆布实现经济效益、合理缩短工期，与确保质量安全的关系，杜绝徇私舞弊行为，消除利益的干扰，使市政道路建设在法律规定、标准规范的约束下正常进行。

5.3 强化PPP模式下前期准备和储备工作

政府和民营企业在开展市政道路建设项目和公共服务设施建设项目之前，一是要对 PPP 融资模式的风险开展调查，发挥政府政策性强、信息来源广、部门职能齐全的主导优势，通过与民营企业协商合作，探讨建立风险评估模型，不断提升融资环境的稳定性与投资风险可靠性。二是政府要结合我国市政道路PPP 融资模式的现状，在材料使用、人员素质、机械装备、安全措施、环境保护意识等方面，开展深层次的技术交流探讨，积极与设计单位、监理单位开展精细化管理措施研究，在周全细致的施工组织方案指导下，确保工程建设项目始终在质量管理、进度管理、效益管理、安全管理等经济技术的支撑下，降低风险成本，立足风险防控，追求最佳效益。

5.4 发挥政府扶持政策的优势

PPP融资模式重点强调民营企业在保证市政道路建设前提下，通过政府帮助提高自身收入。一是政府要发挥政策扶持作用，在提高项目建设可行性、措施可靠性方面，建立与民营投资相适应的融资模式，根据市政道路工程建设规模、质量标准、技术规范，量身打造行之有效的具体措施。二是开展项目政策性扶持既要保障民营企业的既得利益，又要借助合理的市场基建程序，采取竞争性招投标战略，优中选优民营融资合作伙伴。三是政府为体现在市政道路建设中的竞争力，要在确保民营企业权益的同时，赋予他们一定的经营权，为他们打造施展实力的平台，实现合作双赢的目标。

6 结语

市政道路建设是我国重要的基础性工程，基于PPP 融资模式下的风险管理，要体现政府与民营投资的应用价值，对风险分布及影响合理分析，遵循风险共担、利益共享的原则，将风险分配作为管理的重中之重，确保市政道路项目建设实现投资效益最大化。