四川公路项目土地使用及拆迁补偿费测算方法的探讨

康军

（会理市公路建设服务中心，四川凉山 615100）

0 引言

近年来，建设用地管理越来越严格、规范，土地使用及拆迁补偿费占项目总投资比例越来越高，而一些公路项目建设过程中实际投资超出概、预算投资现象严重，其中一个主要原因就是前期工作阶段未科学合理测算造成。土地使用及拆迁补偿费的测算，是关系民生的大事，若计算不足将直接影响社会稳定，背离了国家投资基础设施建设、惠民利民初衷[1]。因此，科学合理测算土地使用及拆迁补偿费至关重要。本文以《四川省高速公路项目前期工作土地使用及拆迁补偿费测算指导意见》（简称《指导意见》）为总体测算依据，就其中一些占比较大费用的测算细节和测算办法重点展开探讨，不足之处敬请指正。

1 土地使用及拆迁补偿费的构成

根据《指导意见》，土地使用及拆迁补偿费由永久占地费、临时占地费、拆迁补偿费、水土保持补偿费和其他费用共5 大项21 小项组成。本文重点对永久占地费中区片综合地价、被征地农民的社会保障费、耕地开垦费和拆迁补偿费中的房屋及附属构筑物补偿费的具体测算办法展开讨论，其余费用占比较小或测算办法已比较明确不再讨论。

2 区片综合地价（土地补偿费及安置补助费）

2.1 区片综合地价标准

目前我省征收农用地最新的区片综合地价标准是《四川省人民政府关于同意各市（州）征收农用地区片综合地价标准的批复》（川府函〔2023〕222 号），其中例如我市Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ区片就有45400、40800 和36300 三个标准。不同的区片一般是以行政村为单位划分，当地政府会发布相关文件，公路项目属线性工程常会涉及不同的区片。

2.2 地类分类标准

综合地价标准明确后，测算的另一要素就是用地数量，且不同类型的价格也不一样。虽然《土地管理法》将土地分为农用地、建设用地和未利用地三大类，但具体还要依据现行的《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》来分类。

2.3 占地数量的分类调查统计操作办法

在锁定项目用地范围后，设计单位可依据规范现场调查后分类统计得出各地类面积。但存在以下方面不足：①工作效率太低。②前期工作阶段难以做到细致准确。③很难以行政村为单位准确分村统计，无法区分区片。④只能反应现状，不能反应权属来源。

若无条件实测调查，笔者建议可依托当地最新年度国土变更调查成果进行GIS 分析分类统计。年度国土变更调查，是指在全国国土调查及上年度国土变更调查成果基础上，对每年年末全国城乡各种土地的地类、位置、面积、分布等利用现状及年度内变化情况的调查。因年度国土变更调查一般是以当年的12 月31 日为标准时点，以目前2023 年为例，能调取运用的是2022 年度国土变更调查成果，基本能反应当前现状。年度变更调查成果同“三调”一样，不光有主要数据的统计结果，还有对应统计数据的矢量测绘成果建立的数据库。但矢量数据库属于涉密测绘成果，不能公开对外发布，需向当地自然资源主管部门申请同意并签订保密协议后方能获取[2]。同样，乡（镇）、行政村界线矢量数据也可向当地民政部门申请获取。操作方面，使用项目用地范围通过相交或裁剪功能截取2022 年度国土变更调查成果，由于2022 年度变更调查成果字段信息中权属单位已分类统计到行政村，直接可通过汇总统计数据功能进行分类汇总统计。若该数据未划分到行政村，则需利用行政村数据分割后再分类统计。

2.4 有无权属来源的影响

至此，基本就可以依据GIS 平台分类统计得出的数量和标准测算土地补偿费及安置补助费了，但有一点要尤其注意，那就是“三调”或变更调查的原则：所见即所得。简单说，该成果只是地类的现状调查，调查时现状是什么就调查为什么，并不考虑权属来源（合法或不合法）。这对于测算的影响案例分析如下。

例1：一农户对于自己的承包土地（耕地），由于种植粮食经济效益太低，改种成了经济林木，变更调查中该地类就由耕地变成了果园或林地，属典型的“耕地非粮化”。因类似“非粮化”情况基本都是在农用地范围内，区片综合地价都是执行的一个标准，因此对价格结果不构成影响，即便耕地变成了宅基地，对宅基地的补偿标准一般也是按农用地执行。

例2：一农户将村（组）集体土地流转承包（租赁）建起了农家乐，年度变更调查时依据现状调查确定成了建设用地中的商业服务业用地，而土地本身并未办理农用地转建设用地手续，性质依然为集体土地而并非实质意义上的建设用地。

四川在启用“三调”成果时，省自然资源厅印发了《关于以“三调”成果为基础开展建设用地报批地类审查工作的通知》（简称《通知》），就地类认定标准进行了详细规范。对于农家乐例子，根据《通知》理解应按修建农家乐时的原有地类进行对待[5]。同理，现状分类表中的建设用地并不一定是真正的国有建设用地，由于公路建设大多位于三区三线中的农业空间，绝大部分现状调查为建设用地的属性依然是集体土地，只需排查核实有无国有建设用地，若有则需视具体情况处理，其余属性依然为集体土地的现状建设用地在前期工作中也应按不低于农用地综合地价的0.5 倍标准计算区片综合地价。

3 被征地农民的社会保障费

被征地农民社会保障费包括养老保险、医疗保险和失业保险。对于被征地农民的社会保障费人均单价计算已比较明确，重点和难点是被征地农民社会保障人数的测算，不同测算办法的测算结果差异非常大。

3.1 人均的单位探讨

《指导意见》已明确：需要安置的农业人口数，是按被征收单位的人均耕地反推需安置人口，没有条件时可以市（州）为单位测算人均耕地。根据《四川省被征地农民养老保障实施办法》中对保障对象确定办法，安置对象的提出、公示都是以农村集体经济组织为单位，《指导意见》中的被征收单位笔者认为可等同理解为被征地农村集体经济组织。

3.2 不同单位测算对于造价和实施的影响

由于耕地资源和人口受地形地貌、经济社会发展等因素影响，均不是平均分布，在同一个县、乡、村内，不同的乡、村、组的人均耕地都有比较大的差异。例如一高速公路项目穿越了我市20 个乡（镇）中的4 个乡（镇），设计单位在预算阶段是以县为单位测算人均耕地反推需社保安置人口，而项目所途经的几个乡（镇）涉及的村（组），人均耕地确远远低于全市平均水平。

这时，若按预算中全市人均耕地作为标准确定社保安置对象，会存在1 户农户所有耕地（因为低于全市平均）都被征收了也得不到1 个社保安置名额的情况，与《四川省被征地农民养老保障实施办法》中保障对象“失去全部或大部分土地”情况相违背，容易影响社会稳定，背离了保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障的总体原则。无论在理论还是操作层面上，也不可能跨区域调剂其他人均耕地高的乡（镇）、村（组）所属集体土地[3]。此时，若以农村集体经济组织为单位测算的人均耕地确定安置对象，则会远远超出原预算测算的社保安置人数，造成土地使用及拆迁补偿费严重超预算情况。

反之，假如项目途经乡（镇）涉及的村（组）人均耕地普遍高于全市平均水平，若按预算中的全市人均耕地为标准执行，则可能达不到“失去全部或大部分土地”条件即可安置社保，会造成不必要的资金浪费。若按实际农村集体经济组织为单位的人均耕地执行，则总体社保安置费用会低于预算测算的总额，此时预算中的社保安置费用测算就没有多大指导意义了。

因此，笔者认为以市（州）、县为单位测算人均耕地虽计算过程非常简单，但过于简单粗暴，难以科学合理测算社保安置人口。

3.3 现行政策与《指导意见》的不同之处

按《指导意见》理解，只有征收耕地的情形才会涉及失地农民社保安置。而《四川省被征地农民养老保障实施办法》中明确被征地农民养老保障对象的情形是“因政府统一征收农村集体土地”而并非只是耕地。在《四川省人民政府办公厅转发省国土资源厅关于调整征地补偿安置标准等有关问题的意见的通知》（川办函〔2008〕73 号）中也明确社保安置计算方式：应按照征地面积除以征地前被征地集体经济组织人均占有土地的数量确定被征地农民在城镇安置的数量。

2022 年底，四川省自然资源厅即牵头对《关于调整征地补偿安置标准等有关问题的意见》（川办函〔2008〕73 号）进行了修订完善，形成了《四川省人民政府办公厅关于做好征地管理工作的通知（征求意见稿）》，目前已完成了面向社会公众和面向各市州、部门的两次征求意见，即将印发实施。

新通知中已明确：农村集体经济组织的土地被全部征收的，被征地农村集体经济组织成员全部为人员安置对象。农村集体经济组织的土地被部分征收的，人员安置对象的人数按照被征收土地面积除以被征地农村集体经济组织人均土地面积计算。前款所称人均土地面积为集体土地所有权证登记的土地总面积（不含已被征收的面积）除以被征地农村集体经济组织总人口数。养老保险补偿费未足额筹集到位的不得批准征地。

实际上，在2023 年3 月1 日《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》实施后，四川自然资源部门在土地征收用地审查中即已采用了以集体经济组织人均集体土地计算社保安置人口的测算办法。因集体土地权属的划分是具体细化到村民小组，故测算时农村集体经济组织一般是以村民小组为单位测算。

3.4 具体测算操作办法

前期工作中，没有条件去对土地逐一调查权属，只能依托自然资源部门的集体土地所有权确权登记更新汇交成果作为基础数据。农村集体经济组织成员数量也未纳入统计数据，且成员数量随着人口出生、死亡等因素不停在变化，只能协调当地乡（镇）、村组织统计当前数量。最后，同样依托GIS 平台的汇总统计分析等功能计算出各村民小组的集体土地总面积，除以成员数量得出人均值，再用项目用地数据去裁剪集体土地数据，分类统计汇总得出每个村民小组的集体土地占用数量，分别除以各村民小组人均值即可得出社保安置人数[4]。

4 耕地开垦费

耕地开垦费在《指导意见》中较明确，耕地1 万元/亩、永久基本农田2 万元/亩计列。但当地占用耕地的“占补平衡指标”无法自给自足，需要购买耕地占补平衡指标的，可根据相关政策依据或购买协议价计列。因指标交易费用占比较大，设计单位必须了解核实清楚项目是否需要购买“占补平衡指标”，避免漏计影响总体造价成果。

5 房屋及附属构筑物补偿费

房屋及附属构筑物补偿费的计算办法和标准比较明确，重点难点是基本准确的调查出数量。而在前期工作阶段，没有条件去对项目范围内的房屋逐户去测绘计算建筑面积，更没有条件对一些附属结构物进行登记统计，很难相对准确的调查得出实际数量。

笔者在实际工作中，依托农村房地一体宅基地确权数据和GIS 平台进行了统计复核，办法供参考。农村房地一体宅基地确权数据有地籍总图和宗地图，一般为dwg 格式，地籍总图是全部汇总到一起，绘制出了每个房屋的正射投影范围线，并标注了类型和层数，如混2、砖3 等；宗地图是一户一图，详细的标注和计算了建筑面积[5]。用宗地图逐户计算房屋拆迁的建筑面积只有在操作实施阶段有条件和必要，批量复核主要依托地籍图。将地籍图在GIS 软件中转换为shp 格式，通过计算几何功能计算单层面积，并将混2 等注记添加传递到所属面的字段信息，即可分类统计不同建筑类型的总面积，使用项目用地范围裁剪后即可得出拆迁数量。该办法统计得出的面积比实际的建筑面积要略大，另外在混、砖等类型对应补偿标准中的房屋结构时，可按就高不就低原则选择统计。通过以上措施，基本可以覆盖前期工作阶段一些根本没有条件统计又确需发生的附属构筑物费用，例如房屋装修、围墙、院坝、堡坎等。

6 结语

综上，土地使用及拆迁补偿费费用构成多、政策更新快、影响因素多、变化幅度大，而测算结果直接牵涉民生问题，例如高速公路项目征地拆迁费用通常是包干给地方组织实施，实际需发生费用远超出原预算成果情况屡见不鲜。作为专业技术人员，要不断加强相关知识的学习和更新，以适应相关政策不断更新的要求。还要准确调查土地使用和拆迁的数量，为费用测算提供准确依据。同时，结合项目所在地和操作实际，科学合理测算需社保安置的人数。另外，准确了解项目需求，避免相关费用计算不足或漏计。通过以上措施，方能科学合理地测算出土地使用及拆迁补偿费，为项目业主、地方政府和行业主管部门作出的宏观决策提供扎实依据。