完善档案法规体系推动档案工作走向现代化——以《中华人民共和国档案法实施条例》为分析视角

陈永生 邓文慧 包惠敏/中山大学信息管理学院 数据归档与档案安全国家档案局重点实验室

1 引言

党的二十大擘画了全面建设社会主义现代化国家、以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的宏伟蓝图，明确了新时代新征程党和国家事业发展的目标任务。习近平总书记曾指出，档案工作是一项非常重要的工作，经验得以总结，规律得以认识，历史得以延续，各项事业得以发展，都离不开档案。作为国家各项工作的重要组成部分，档案工作也必须跟上党和国家事业的发展步伐，切实贯彻习近平总书记关于档案工作“走向依法治理、走向开放、走向现代化”的重要论述，全面融入中国式现代化的历史进程，加快推进档案工作现代化建设，以档案工作自身现代化服务推进中国式现代化。

近年来，国家档案部门高度重视档案工作的现代化转型。在2023年召开的全国档案局长馆长会议中，原国家档案局局长陆国强将“系统谋划推进档案工作现代化建设”作为贯彻党的二十大精神的生动体现。档案法规体系是档案工作走向现代化的制度基石。会议报告还将“深入贯彻实施档案法，在提高依法管档治档能力上下功夫”作为2023年档案工作的重点任务，提出要“进一步完善档案法规制度和标准规范，重点做好档案法实施条例（修订草案）提交国务院审议的有关工作”。在各方的共同努力下，《中华人民共和国档案法实施条例》（以下简称《实施条例》）于2024年1月12日经国务院总理李强签署第772号国务院令正式公布，为我国档案工作的现代化进程提供了更为具体翔实的法律法规依据，有力推动了国家档案工作现代化建设在法治的框架下阔步前行。

2 《实施条例》对完善国家档案法规体系的重要意义

形成完备的法规体系是建设中国特色社会主义法治体系的重要任务。构建完备的档案法规体系，不仅是建设中国特色社会主义法治体系的有机构成部分，更是档案工作走向现代化、实现档案事业高质量发展的前提和基础。《实施条例》的出台进一步提高了档案法规体系的系统性和整体性，增强了档案法规体系的协同性和时效性，对逐步完善国家档案法规体系具有重要意义。

2.1 提高档案法规体系的系统性和整体性

法律具有体系性。法治需根据法律的体系性要求，构建完整的法规体系，包括完备的法律规范、有效的调整机制[1]。《实施条例》在结构和内容上提高了档案法规体系的系统性和完整性，有利于构建一个结构清晰、内容完整的档案法规体系。在结构上，档案法规体系一般由档案法律、行政法规、部门规章、规范性文件、地方性法规及其他文件库组成。2021年1月，对标新时代的要求和实践的需要，新修订的《中华人民共和国档案法》（以下简称新《档案法》）正式实施。然而，由于档案工作具有系统性、复杂性等特点，仅凭一部档案法律难以涵盖其方方面面，亟需出台与新《档案法》相配套的档案行政法规。《实施条例》的出台既是对完善档案法规体系结构的及时回应，也是统筹开展档案法律配套法规制度立改废释工作的具体体现，其确保了新时代档案法规体系在结构上的系统性和完整性。在内容上，作为档案领域的基础法，新《档案法》对档案领域问题所作的规定具有原则性、抽象性和概括性特点。《实施条例》解释细化了新《档案法》所蕴含的法治精神、法理遵循和立法要求，并在不违背新《档案法》精神的基础上进行了一些规定的补充，为档案治理体系、档案资源体系、档案利用体系和档案安全体系的现代化转型提供了更加全面具体、及时有效的运行措施和程序，是对完善档案法规体系内容的积极回应。《实施条例》使得档案主管部门、档案机构及档案工作者能够更准确地执行和应用法律条文，从而加强新《档案法》在各个行业和领域的实际指导作用和普遍的法律约束力。

2.2 增强档案法规体系的协同性和时效性

《实施条例》不仅在结构和内容上提升了档案法规体系的系统性和完整性，也进一步增强了档案法规体系各个子系统间的协同性和档案法规体系的时效性。在协同性方面，《实施条例》在整个档案法规体系中起到关键的承上启下作用。一方面，《实施条例》在新《档案法》精神下，对新《档案法》的原则性规定予以解释细化，增强政府立法与人大立法的协同性；另一方面，《实施条例》也积极融合吸纳了部门规章和规范性文件中的部分规定，例如吸收《国家档案馆档案开放办法》中有关档案开放的条文，增强政府部门间立法的协同性。整体上，《实施条例》促进了档案法规体系中各子系统的协调与衔接。在时效性方面，习近平总书记强调：“对不适应改革要求的现行法律法规，要及时修改或废止，不能让一些过时的法律条款成为改革的‘绊马索’”。在新《档案法》出台后，《实施条例》作为其最重要的配套法规之一，积极响应变化、启动修订，修改与新《档案法》相悖的内容及调整实践中无法实施或不合理的部分。同时，在修订过程中，《实施条例》积极吸收实践中的成熟经验并征集社会广大群众的意见，使得《实施条例》在档案治理体系、档案资源体系、档案利用体系和档案安全体系的现代化转型实践工作中发挥更为显著的指导效能，极大增强了档案法规体系的时效性。

3 《实施条例》助推档案工作走向现代化

《“十四五”全国档案事业发展规划》（以下简称《规划》）提出了“到2035年，档案资源建设质量、档案利用服务水平、档案治理效能和管理现代化程度进入世界前列”的发展目标。《实施条例》在完善档案法规体系的基础之上，有效推动了档案治理体系、档案资源体系、档案利用体系和档案安全体系的现代化转型，为形成与新时代中国特色社会主义事业相适应的档案事业发展新局面，建设档案强国奠定了坚实的基础。

3.1 推动档案治理体系走向现代化

档案治理体系在档案事业发展中发挥着引领性作用，是推动档案事业高质量发展的基本动力和重要保障。《实施条例》切实贯彻了“坚持中国共产党领导”和“坚持全过程人民民主”等中国式现代化的本质要求，为档案治理体系现代化建设提供了具体参照。

第一，优化档案治理主体结构。一方面，强调党在档案治理中的“元治”地位[2]。《实施条例》进一步明确档案工作应当坚持和加强党的领导，全面贯彻党的路线方针政策和决策部署，健全党领导档案工作的体制机制，把党的领导贯彻到档案工作各方面和各环节。另一方面，强调多元主体参与档案治理的重要性。近年来，学界已对多元主体参与档案治理进行了构想，包括徐拥军等将多元主体参与作为档案治理的重要特征[3]，常大伟总结了参与档案治理的主体身份及其作用[4]，金波等归纳了多元主体参与档案治理协作关系等等[5]。虽然《实施条例》并没有明确指出“多元主体”参与档案治理，但除了档案主管部门、政府部门和档案机构之外，《实施条例》还“鼓励社会力量参与和支持档案事业的发展”，并细化了有关的表彰、奖励措施，在很大程度上体现出了《实施条例》鼓励多元主体参与到档案治理之中。

第二，增强档案治理主体素质和意识。《实施条例》中的部分条款还规定了应当提升社会公众的档案意识、加强档案专业建设以及提高档案从业人员的专业能力等等。例如，将加强档案宣传教育工作，增强全社会档案意识的责任落实到各级政府部门；补充了新《档案法》中没有明确提及的档案学专业建设，为档案学学科发展、档案专业人才培养提供了更大的空间；对档案工作队伍专业素质的提高作了更详细的规定；要求加强档案行政执法队伍建设和对档案行政执法人员的教育培训等。这些规定都有助于提升各主体在参与档案治理过程中的专业素质和意识。

3.2 推动档案资源体系走向现代化

档案资源是国家档案事业的基础[6]。在互联网时代，档案利用者对档案资源类型的诉求愈发多元，对档案质量的要求也愈来愈高。《实施条例》积极响应中国式现代化的要求，推动档案资源体系走向现代化。

一是优化档案资源结构。在对档案进行定义时，除了新《档案法》所指的经济、政治、文化、社会、生态文明、军事、外事、科技等方面的历史记录外，《实施条例》还将反映地方文化习俗、民族风貌、历史人物、特色品牌等纳入档案范畴之中，指出其具体范围由档案主管部门会同同级有关部门确定。此外，《实施条例》进一步明确了档案馆在档案资源体系建设中的多元化收集途径，包括接受捐献、购买、代存、交换等方式。这不仅极大地拓展了档案馆获取档案资源的渠道，也为其提供了更为广阔的档案资源体系建设思路和空间，进而满足社会公众对档案信息的多元化和高层次需求，进一步发挥档案的价值和作用。

二是提升档案资源质量。高质量的档案资源对于社会发展、历史研究、文化传承等多个领域具有至关重要的作用。《实施条例》在新《档案法》的基础上，细化了对文件归档、档案移交和档案接收等基本业务流程的要求，进一步在档案“入口”的关键环节建立起一道质量控制的防线，确保档案资源符合规定的标准和要求。具体而言，包括明确归档责任，规定应归档的材料由单位的各内设机构收集齐全、定期归档，任何内设机构或者个人不得拒绝归档或者据为己有；明确移交责任，规定档案移交国家档案馆的义务、期限，细化电子档案移交有关要求，并完善有关提前移交等的规定；要求档案馆在收集档案时应遵守国家有关规定，考虑档案的珍稀程度、内容的重要性等等。

3.3 推动档案利用体系走向现代化

档案利用体系是由主体、客体、目标、手段等基本要素构成的有机整体[7]。《规划》将“以人民为中心的档案服务理念深入人心，档案开放力度明显加大、共享程度显著提高、利用手段更加便捷”等作为档案利用服务达到新水平的目标。《实施条例》坚持“以民为本”的理念，完善档案开放、档案资源开发利用、档案利用服务能力等方面的规定，推动中国式现代化档案利用体系建设。档案利用体系现代化转型是一项有目的、有组织、有计划的系统性工程。

从主体来看，档案利用体系参与主体包括各级党委和政府、档案主管部门、档案馆（室）、档案中介机构、社会组织和公民个人等。《实施条例》在整体上构筑了一个权责清晰、功能互补、多元主体共同参与的档案利用体系。一是强调国家档案主管部门应制定数据共享标准，对数字档案资源提出开发利用要求，推进档案数字资源共享利用工作；二是明确规定国家档案馆应根据现实需要开展馆藏档案的开发利用和公布，依法向社会提供档案资源利用服务，为档案资源有效利用提供保障；三是规定对社会力量参与档案利用等工作有突出贡献的可给予表彰和奖励，提升社会力量参与档案事务的积极性等等。

从客体来看，完整、丰富的馆藏档案资源是开展档案利用服务的前提和基础。档案资源建设是档案工作的核心内容，是档案利用体系现代化转型的重要环节。《实施条例》贯彻落实新《档案法》中档案资源建设的新定位、新要求[8]，从源头上加强档案资源建设，明确规定国家档案馆应履行开发档案资源的职责，并为档案数字资源的收集、长期安全保存和有效利用提供保障，有助于为进一步实现馆藏档案的增量、提质、优化结构提供参照，建立完整齐全、结构合理的档案资源体系，从而为档案利用体系现代化提供坚实的资源基础。

从目标来看，《实施条例》加大了推进档案开放利用的力度，明确档案开放利用主体责任、法律责任、救济途径和投诉处理等具体规定，通过健全档案开放审核制度、拓展档案利用服务方式、促进档案资源建设等优化档案开放利用的格局，依法依规、循序渐进地擘画出以人民为中心的、更加开放的档案利用体系。

从手段来看，《实施条例》一是规定县级以上档案主管部门可依托国家档案馆分类别汇集档案目录数据，为档案资源深度开发利用和共享提供基础条件[9]；二是强调档案馆可依法采取各种形式开发档案资源，丰富了档案开发方式；三是推进档案查询利用服务线上线下融合，为线上利用服务，打造数字利用场景提供可能性，在形成普惠均衡、便捷高效的档案利用体系过程中发挥了重要的作用。

3.4 推动档案安全体系走向现代化

档案安全作为档案工作的底线和生命线，历来受到党和国家的高度重视。党的二十大报告首次专设章节论述国家安全，对新时代新征程国家安全工作作出系统部署，为推进档案安全体系现代化提供了思想动力和行动准则[10]。新《档案法》明确提出“维护档案完整与安全”，将档案安全要求贯彻到档案工作的各个基本业务环节，明确要求各级各类档案机构应当建立健全档案工作安全机制。《规划》也提出了“坚持安全底线”的工作原则和“档案安全防线得到新加强”的发展目标，强调贯彻总体国家安全观。档案安全体系现代化是档案工作走向现代化的重要组成部分。

首先，新《档案法》规定机关、团体、企业事业单位和其他组织应当建立档案工作责任制。《实施条例》在明确要求档案形成单位建立档案工作责任制的基础上，进一步细化了落实档案工作责任制的具体要求，强调要确定档案工作组织架构、职责分工，健全单位主要负责人承担档案完整与安全第一责任人职责相关制度，巩固档案安全责任意识[11]，厘清档案安全责任边界。

其次，从实体安全管理、信息安全管理、安全制度等构建了完备的档案安全管理体系。在档案实体安全管理方面，要求档案馆配置保障档案安全保存所必需的专门库房，加强馆库的建设与管理。在档案信息安全管理方面，明确重要电子档案异地备份保管、灾难备份系统建设的具体要求，发挥现代化设备和技术优势，实现电子档案备份工作全流程、全要素安全监控[12]；强调电子档案管理信息系统的建设应符合国家有关安全和保密的规定，提升电子档案管理信息系统的风险管控能力；档案馆开展档案数字化工作和数字档案馆建设，也应保证档案长期安全保存。在档案安全制度方面，要求档案馆制定安全风险管控措施和应急预案，配备必要设施设备，并对档案进行分级保护和管理，树立档案风险管理意识，提高应急处置能力。总体而言，《实施条例》以维护档案安全为核心，将档案安全管理具体化、制度化，逐步建立起安全责任清晰明确、安全管理切实有效的档案安全体系，推动档案安全体系走向现代化。

4 结语

《实施条例》是新时代国家档案法规体系的有机组成部分，在我国档案法规体系中发挥着前后呼应、承上启下的关键作用，使我国档案法律法规之间的协调一致性和连续性得以保证，对完善我国档案法规体系具有重要意义。同时，《实施条例》是以国家顶层设计为引导构建的整体性、系统化的档案工作现代化“中国方案”，它以推动档案治理体系现代化为根本，以加强档案资源体系现代化为前提，以促进档案利用体系现代化为目的，以实现档案安全体系现代化为红线，有效适应了档案治理体系、档案资源体系、档案利用体系和档案安全体系的现代化转型要求，全链条、全要素地为我国档案工作走向现代化提供了更为细致的行动规范和操作指南。最后，总体而言，《实施条例》在一些方面的规定尚显不足，在具体执行落实中亟须补充。因而，在未来的实践中，仍必须以新《档案法》与《实施条例》的法律法规为依据，进一步制订更为详尽的配套规章和规范性文件，以保证档案法规体系的切实可行性。