智慧时代推进乡村振兴体制机制创新的思考

◆ 周光耀 张晨影

体制机制创新是乡村振兴的强力引擎和重要抓手。《中共中央 国务院关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》指出：“做好2023年和今后一个时期‘三农’工作，要强化科技创新和制度创新，构建梯次分明、分工协作、适度竞争的农业科技创新体系，强化政策保障和体制机制创新。”在风险社会与智慧时代的双重背景下，技术赋能提升了基层治理能力，对脱贫攻坚的模式创新进行了有效探索，为乡村振兴体制机制的系统创新奠定了基础。

进入新时代，全面推动乡村振兴取得新进展，关键在于建立完善政策措施和创新体制机制，即主要依托顶层规划来完成制度重构，通过总结前期农村改建与脱贫攻坚的经验与成果，从被动衔接转向自主革新。一方面，为消弭“中国式现代化”与农村已有制度体系之间的张力，顶层设计遵循“一地一策”逻辑推动制度重塑；另一方面，大力推进制度创新，强化制度供给，激发乡村发展活力，推进“清晰治理”“关口前移”“多元合作”等模式创新；基层党组织依托调适性的制度结构、灵活的分工重组与包容性的参与形式，建立更具适应性与成长性的弹性体制，并在此基础上推动乡村振兴机制体制的结构性转变。

一、技术赋能：乡村振兴体制机制创新的起点

农为邦本，本固邦宁。习近平总书记多次强调科技在乡村振兴中的重要作用，指出“要把发展农业科技放在更加突出的位置，大力推进农业机械化、智能化，给农业现代化插上科技的翅膀”。这为科技赋能进一步推进农村全面振兴提供了模式范式。同时，2022年1月，中央网信办等10部门发布《数字乡村发展行动计划（2022—2025年）》，部署了数字基础设施升级行动、智慧农业创新发展行动等8个方面的重点行动。各部门又陆续出台了建设指南、建设规划、行动计划等重要文件。可以说，自上而下的数字乡村建设政策体系已经初步形成，制度架构已经建立，数字技术作为产生于传统生产配置的新型要素，与其紧密融合，并通过系统改良土地、劳动力、资本和技术等要素的配置效率，算法优化下的边际生产率大幅提高。今天的中国，技术要素潜能正在不断释放，农业数字化转型稳步推进。农作物生产机械化程度远超70个百分点，溯源技术、智能农作等数字农业生产模式得以普及，智慧乡村建设加快推进。技术赋能助力组织振兴，村务、党务、财务“三公开”，公开率远超70%。基层信息服务体系逐步完善，网络赋能农产品出村进城，有效缓解了农村地域限制带来的“增收受挫”问题。据不完全统计，2021年全国农副产品网络销售额达4000多亿元。加快落实现代乡村产业体系构建，推动农业现代化助力乡村振兴，技术赋能为乡村发展提供了新动力，创新了新路径，成了乡村振兴体制机制创新的起点，乡村振兴开始进入了新局面。技术赋能，让生产更智能，生活更便捷，助力乡村全面振兴笃行致远。

（一）技术赋能加速乡村产业振兴的进程

乡村要振兴，关键在产业。习近平总书记曾鲜明地指出：“产业兴旺，是解决农村一切问题的前提。”没有产业支撑的乡村，治理工作就是无源之水。“善为国者，必先富民。”破解城乡二元体制结构，缩小城乡收入差距离不开产业兴旺。相较于以往的农村生产建设，产业振兴的着力点就在于生成卓有成效的现代乡村产业机制体系，拓宽农民增收渠道，为农民“鼓腰包”提供必要保障。而技术赋能，加快培育新型技术人才，构建科技、数字经济与传统生产配置统一，无疑为农业功能开发和乡村价值挖掘提供了要素生成。例如，以5G、云计算、大数据、人工智能等为代表的政府数据整合共享、公共数据开发利用、政企数据融通发展等协调了农业生产、管理、流通、买卖等职能环节，实现了数字经济和实体经济健康融合发展。同时，科技赋能助力乡村人才振兴，提升农民科技文化素质，深化智慧和意志的双重支撑，提高科技创新成果效益，也为广大农民营造了农村创新创业氛围。

（二）技术赋能增强产业抵御市场风险能力

数字技术能加快传统农业内部结构优化升级。在考虑当地自然生态资源、农业资源、经济物产资源、人文环境等要素构筑和资本配置基础上，利用新兴信息技术、区块链、智慧服务等进行数据采集、重组，根据生成结果可有效精准瞄好未来市场的动态靶心，提前规避农业生产、流通、买卖等各环节的潜在风险，最大程度保证参与乡村发展的各新型农业经营主体的管理安全。尤其是近年来，经济、政治变化引发的不确定风险大大增加，分散的小农经济发展模式首先受到冲击。而基础薄弱的新型农业经营主体在受到市场冲击后仍能保持生产、流通等各个环节通顺，更凸显了技术培塑的重要性。正是发展智慧农业，建设数字乡村，现代数字技术进一步与农村一、二、三产业融合发展，使得信息化促农业农村现代化不断创新提升，农业生产高度专业化和规模化。可以说，以数字农业和数字乡村建设推动农业农村现代化，有效地增强了农村一、二、三产业抵御市场风险能力，为乡村振兴强化政策保障和体制机制创新提供了可能性。

（三）技术赋能有助于推动农业农村现代化

在国内国际双循环相互促进的新发展格局下，农村日益成为我国经济内循环的增长极、消费增长的新兴力量。“十三五”时期，数字化基础设施逐年增加，智慧农业培塑初具雏形，农村生产生活条件显著改善，乡村旅游、休闲农业等新业态不断涌现，农村人居环境大幅改善，技术赋能已经成为推动农业农村现代化、助力乡村全面振兴的新理念、新路径。但农业生产规模支离破碎、生产要素配置不足、先进技术利用滞后、劳动生产效率偏低、网络基础设施薄弱、创新能力匮乏、有效数据缺失、人才不足等问题依然存在。而技术赋能，尤其是以科技和数字化技术为基础的生产要素构筑，则有效地提升了农民的整体素质和产业的协调开发，进而推动了农村产业集成，不断创生出更多新产业、新业态、新模式，现代信息技术创新空前活跃，推动农业农村现代化，进而推动乡村振兴体制机制的新变革。

二、以整体智治思维引领模式创新

作为乡村振兴体制机制创新的起点，技术赋能以其特有的体系和模式创新展现了新兴技术对传统农村治理模式的适应，以全新的治理思维重塑乡村振兴模式，在原有治理逻辑的基础上，治理主体的治理能力显著提升。这种由技术催生的新型价值模式就是“智慧治理”与“整体性治理”融合统一的体制机制创新。一方面，技术赋能助力小农户衔接现代农业、普惠金融、农产品销售端和生产端、农业提质提效等，治理主体通过广泛应用数字技术，拓展乡村治理手段和形式，在实践中推动治理的清晰化、智能化，提升社会治理效率；另一方面，依托技术赋能，政府内外的不同治理主体上下协同，实现整体性、高效治理，城乡融合发展机制、多元主体协同机制、产业结构优化机制不断优化创新。以公共价值为目标，以脱贫攻坚强基、乡村振兴拓路、民生保障托底的乡村振兴新体制机制正在形成。

（一）从模糊治理转向“清晰”治理

治村不是“挂牌牌”，乡村善治是一个复杂的系统工程，不能片面地认为乡村治理就是乡村的某一项工作的简单建设，也不能将乡村治理完全等同于乡村自治，更不能由县镇机构大包大揽，一竿子插到底。乡村振兴既包括人才、文化、生态等多要素的全面推进，也离不开产业兴旺、有效治理、制度保障等多领域的多管齐下。“清晰”是其关键词。与“一刀切”、大水漫灌、“手榴弹炸跳蚤”等简单主义的惰性、粗偏、粗糙、模糊式“落而不清”治理根本不同，“清晰”方略追求一种能生成翔实动态数据、展开数据“沙盘”推演、精确提出应对办法、创制精细路线图、增强可操作性、分层或分类精准施策的清晰治理。其范式创新表明乡村振兴的治理机制逐步由粗放式经营转向集约型管理，治理建构从基于治理者“模糊”的管理经验转向“精、准、细、严”的观念养成与精准施策。同时，该治理模式在一定程度上强化了科层制组织结构，使得乡村振兴体制机制更为完善，上层建筑的政策更易落实，某种程度上极大抑制了基层治理主体随意性的风险。

（二）“关口前移”有效落地

“完善公共安全体系，推动公共安全治理模式向事前预防转型。”党的二十大报告中就提高公共安全治理水平提出明确要求，指明了公共安全治理的改进方向和前进目标。进入新发展阶段，苍黄翻覆的国际、国内形势既带来诸多新机遇，也为农村治理带来诸多严峻考验。以表象遮蔽问题、现象遮蔽实质、一般代替具体、形式脱离内容的隔靴搔痒式“落而无所”治理根本不同，乡村振兴体制机制的创新更导向一种能直面现实、精准预判、精准锁定、精细分析、精确解决的问题治理，即“预测在前”“防范在前”“服务在前”“治理在前”，精准谋划，增强远见，强化践行，把登高望远与脚踏实地辩证地结合起来，精准锁定乡村振兴中存在的各种问题，把各类问题精准定位、精准分类、精准分层、精准定量、精准定度，提前谋划，把诸如“谁在振兴”“振兴什么”“怎么振兴”等问题全面依序纳入问题链中，形成现实性和逻辑性都很强的问题全链条，从而生成具有地方特色、时代特征、村域特点的农村治理新模式和以增强人民群众获得感、幸福感、安全感为落脚点的群众路线长效机制。

（三）从“关门决策”转向“多元合作”

传统村落治理强调以上层建筑为指向的“关门决策”范式，存在上下协同欠缺、治理群体单一、同机构配合松散的弊端。随着智慧社会的到来，单一主体已经难以有效应对现代复合型乡村振兴机制体制，亟待在协同领域有所突破。由此，政府决策转向多元合作协同机制。迈向多元治理的创新原则在于走实群众路线，致力于“人民至上”取向，创造公共价值，而非仅仅是政府利益。其通过创新协调机制，以有机联系、协同发力、良性互动、互为补充等理想的参与方式，整合多方力量，即瞄准民生诉求、引入市场机制、激励社会参与等，聚焦多元主体的参与，包括村委会、乡贤、市场经营主体等。其中，以“问题意识”和“目标结果”为引领牵引多元合作集成是关键，基于大数据树立、整合“共建共赢共享”思维互联是多元主体间协同聚合最重要的契点。然而，多主体的参与和协同仍需以某一“核心”一以贯之。在“关门决策”转向“开放共享”的治理场景中，村“三委”和其他自建组织由于思想保守、观念陈旧、视野不够开阔等因素很难协同发力，易陷入“治理失灵”的困境，因而需要基层政府介入承担治理的“核心”角色，弥补村级治理能力不强、体系权威性不足等问题。这样，下沉的基层政府权力、村“三委”、志愿组织和村民几大主体形成了强约束和自治相配合的合作治理格局。这一多元合作治理网络实现了德治、自治和法治的有机组合，进而破解乡村治理失效的困局。

三、从技术赋能到体系重构：乡村振兴体制机制创新的路径

（一）以技术为引：创新乡土人才培养机制

强化组织领导统筹谋划，引进与培养并举配强乡村人才队伍。建立实施乡村振兴战略领导责任制，实行中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制，党委和政府一把手是第一责任人，五级书记抓乡村振兴。这是我们的制度优势，也是推进工作的有力措施。一是坚持“内输”与“外引”相结合。实施乡村人才“归雁”工程，发挥乡镇青年人才党支部作用，抓好农村优秀人才回引，建立健全乡土人才档案和培养机制，各乡镇设立乡土人才工作站，加大培训力度，持续升级各项服务保障，加大对乡村人才领办项目的支持力度。同时选优、配强驻村第一书记，用好选调生，带动一批，培育一批，打造一支本领硬、能力强的党员干部队伍，发挥人才聚合效应。出台文件细化借调人员的具体条件和要求，比如确需借调的须征得组织人事部门同意。二是深化农村“领头雁”培养。实行村干部人选资格联审和任职回避，落实村党组织书记县级党委组织部门备案，坚决防止不符合条件人员进入村干部队伍。实施农村基层党员干部能力素质提升行动，支持村干部和后备力量参加学历教育。开展村党组织书记乡村振兴“擂台比武”，以评选“红旗村”等方式推动实战练兵。三是培养紧缺的专业型人才。面向从事适度规模经营的家庭农场经营者、农民合作社带头人等，培养农业生产经营人才。围绕农村二、三产业发展，培养农村创业创新带头人、农业电商人才和乡村工匠。加强农村社会工作、经营管理、法律服务等方面乡村治理人才队伍建设。着眼农业关键核心技术攻关，全力培养农业农村科技人才。

（二）以落实为基：创新干部监督与激励机制

坚持规划引领有序推进，监督与激励并举抓好干部担当落实。监督检查这个“指挥棒”，在促进乡村振兴中起的作用非常明显。一方面，开展监测评估，建立客观反映乡村振兴进展的指标和统计体系，采取实地抽查、书面督查、跟踪调查等方式，评估各地各部门推进乡村振兴工作的进展情况；另一方面，推进实绩考核，出台市、县党政领导班子和领导干部推进乡村振兴战略实绩考核意见。一是为基层减负精准发力。健全基层减负常态化机制，上级党组织要落实中央提出的“基层减负”号召，工作指标不得层层加码，在考核奖惩中更加注重实绩，减少一些不必要的会议、汇报、痕迹等，让基层党员干部有更多的时间抓落实与促发展。二是落实党员干部责任。各地对标全国先进基层党组织建设，鼓励基层结合自身工作制定《党建引领乡村振兴工作清单指引》，对工作的目标成效、责任党员、时间节点等作出规定，将党建工作与其他工作相结合，利用好“云岭先锋”App做好党员积分制管理。同时精准科学实施函询、谈话和问责，正确对待被问责和受处分的干部，严肃查处诬告陷害行为，及时为受到不实反映的干部澄清正名、消除顾虑。三是做好激励保障工作。省级定期选树优秀乡镇党委书记和先进村（社区）基层党组织，树立好干部标杆，从优秀的村干部中招录乡镇公务员和事业编人员，适当提高村干部工资待遇，激励干部在全面推进乡村振兴中担当作为。

（三）以合作为导：创新共享共治机制

动员社会力量凝心聚力，干部与群众合力提升内生发展动力。乡村振兴是一项系统工程，需要凝聚各方面力量合力推进，重点是引导人民团体、社会组织、企事业单位等社会各方面共同参与。一是转变工作理念，夯实农村党建基础。破除只务虚的陈旧观念、讲服从的定势观念、凭经验的惯性观念，求真务实，确保党的方针政策得到有效贯彻。二是将优秀民族文化与农村党组织建设相结合。把农村内在的文化形式、资源特色等融汇到党的思想建设中，将“乡愁”厚植到农村地方特色与文化底蕴发掘中，让群众不陌生、能适应、能加入，增强群众的“主体意识”，引导其不断主动参与到乡村建设中，共创美好生活。三是建立党的群众路线长效机制。结合各地特殊性，“一地一策”，建立下派干部与本土群众双向学习机制，实施“党员联四邻”行动，鼓励党员结合自身特长就近发动群众，在村组成立党员志愿服务队，功能涵盖纠纷调解、治安巡逻、养老服务、绿色志愿者服务等。积极探索以村民为主的产业模式，挖掘自身特色，构建具有自身特点和优势的产业链条，形成“一村一品”“一村一业”的发展格局，激发内生发展动力，走可持续发展道路。