城市化进程与国土空间规划的协同发展研究

文／傅红娟、宋莹莹 邹平市自然资源和规划局 山东滨州 256200

引言：

随着全球城市化进程的不断加速，城市已成为人口聚集、经济活动集中的中心，对土地资源、生态环境、社会结构等提出了更高要求。城市化影响着国家和地方的宏观发展战略，也对城市空间规划提出了更为复杂和多元的需求。在这一大背景下，国土空间规划作为引导城市和乡村土地利用、环境保护、经济发展的政策工具，显得尤为关键。

1.城市化进程的背景与特点

1.1 城市化进程的背景

随着全球化和现代化的推进，城市化进程在世界范围内呈现出普遍性和加速度，这一进程的背景源于经济结构的转型、科技发展的推动、农业劳动力向城市的转移等多方面因素。经济结构的转型是城市化背后的重要动力。随着工业化和服务业的兴起，城市成为吸纳劳动力、促进产业发展的中心，人们纷纷涌向城市寻求更好的就业和生活条件[1]。科技的快速发展也为城市化提供了强大的推动力。信息技术的普及和应用改变了生产和生活方式，促使城市更好地适应现代社会的需要。再者，农业劳动力向城市的大规模转移使城市化呈现出快速的人口增长和城市规模的扩大的特点，这一进程同时也伴随着社会结构的调整、文化生活的多样化等方面的变化。

1.2 城市化进程的特点

城市化伴随着人口集聚，形成了大量的城市人口集中区，这使得城市成为资源、人才、文化等多方面优势的聚集地。城市化推动了城市功能的多元化。城市不再仅仅是生产和生活的场所，更成为文化、科技、创新的中心，这体现在城市文化设施的建设、科技产业的发展等方面[2]。城市化加速了土地利用结构的变革。随着城市用地需求的增加，土地的开发和利用方式发生了明显的变化，土地利用的多样性和复杂性也显著提高，这种变革既为城市提供了更多的发展空间，同时也带来了土地资源的合理利用和保护的难题。城市化促进了城市群和城市副中心的崛起。在城市化进程中，城市群和城市副中心成为了分散城市功能、缓解城市压力的有效途径。城市群的发展使得城市之间形成更加紧密的联系和互动，形成协同发展的新格局。

2.国土空间规划的基本概念

国土空间规划是指在国家和地方政府引导下，通过综合考虑经济、社会、环境等多因素，科学合理地确定和配置国土空间开发利用的总体布局，以达到促进经济社会可持续发展、优化空间结构、提高资源利用效率、保障生态环境安全等综合目标的一项战略性规划。国土空间规划的系统性表现在它全面考虑了国土资源的各个方面，包括土地、水资源、自然生态等，它关注城市和乡村的发展，也考虑到了不同地区的资源禀赋和环境状况。因此，国土空间规划在设计和实施过程中需要协调各方面的利益，使之形成一个有机的整体。国土空间规划的综合性体现在它同时考虑了经济、社会、环境等多个层面的因素[3]。它仅是一个经济发展规划，更是一个涉及社会公平、资源合理利用、生态环境保护等多个领域的综合性规划，通过协调各种因素的关系，国土空间规划力求达到各个领域的平衡和协调。国土空间规划的长远性表现在它对未来发展的前瞻性和战略性。国土空间规划仅考虑眼前的发展需求，更要顾及到长远的发展方向。因此，它需要预测未来社会经济发展的趋势，对未来资源的需求和供给进行充分的评估，以确保规划的可持续性和可发展性。

3.城市化与国土空间规划的关联性

3.1 城市化对国土空间的需求

3.1.1 人口规模的增长与土地利用压力

随着城市化进程的推进，城市人口规模持续增长，对住房、商业、交通等基础设施需求剧增，导致土地利用压力急剧上升，国土空间规划更加灵活和高效，以适应城市化带来的用地需求。在面对人口规模的增长时，规划者需要深入分析城市人口结构、流动性和未来趋势，科学合理地确定城市用地的需求。规划中需要注重人口密集区域的住宅建设与城市功能区的协调发展，确保基础设施与服务设施能够满足不断增长的人口需求[4]。国土空间规划应当综合考虑人口、经济和环境等多方面因素，通过科技手段预测和规划城市未来的发展方向，确保土地的合理利用。

3.1.2 城市功能的多元化与深化

城市不再仅仅是生产和生活的场所，更成为文化、科技、创新的中心。因此，国土空间规划需要更好地支持城市功能的多元化和深化，合理划定不同区域的产业布局，以促进城市可持续发展。在规划中要准确把握城市各个区域的发展潜力和特色，通过合理的用地布局，推动城市功能的多元发展。规划者应注重创新驱动和科技创新，通过引导和扶持新兴产业，促进城市的产业结构升级和创新能力提升[5]。国土空间规划要关注城市文化与历史遗产的保护与传承，使城市在功能深化的同时保留独特的文化魅力。规划者需要制定差异化的政策，鼓励城市功能的不同区域形成互补与协同的关系，以推动城市向更加智能、绿色和宜居的方向发展。

3.1.3 城市群和城市副中心的发展

随着城市化水平提升，城市群和城市副中心的崛起成为趋势。国土空间规划应着眼于提升城市群和城市副中心的整体竞争力，通过合理的空间布局和交通联结，促进城市间协同发展。规划者需要精准识别城市群和副中心的发展定位和功能定位，通过科学的规划手段合理布局各个城市的发展方向，实现城市群内城市与城市之间的协同发展。要优化交通网络，加强城市群内城市和城市副中心之间的高效联系，提高人流、物流的便捷性。国土空间规划需要注重整体性和协同性，促进城市群和城市副中心之间的合作，形成优势互补、资源共享的格局，推动城市群和副中心的持续繁荣。

3.1.4 生态环境与城市品质的保障

随着城市化过程中对自然资源的消耗，生态环境问题逐渐凸显。国土空间规划需要更加注重生态保护，合理划定生态红线，保障城市居民的生态福祉，提升城市品质。规划者需要在城市设计中嵌入生态理念，确保城市发展与自然环境的和谐共存。要科学划定生态保护区，保护重要的生态系统和自然景观，确保城市居民能够享受清新的空气和自然的美好。国土空间规划需要充分考虑生态环境的承载能力，确保城市在发展过程中不损害生态系统的平衡，促进生态与经济的可持续发展。

3.1.5 土地利用结构的优化与经济效益的提升

城市化对土地利用结构提出更高要求，需要在有限的土地资源下实现最大化的经济效益。国土空间规划应深入研究土地的适宜利用方式，推动土地资源的高效配置，促进城市经济的可持续增长。规划者需要进行土地资源调查和评估，科学划定不同区域的土地用途，确保土地的多功能性和可持续性。要引导城市产业结构的优化升级，通过土地利用规划引导高效、绿色、创新型产业的发展，提升城市的整体经济效益。国土空间规划需要综合考虑土地的生态、农业、工业等多重功能，促使土地利用更加科学合理，推动城市在有限土地资源下实现可持续发展。

3.2 城市化进程中的规划与管理

3.2.1 城市规划的整体性与系统性

随着城市化的快速发展，城市规模扩大、功能增多，国土空间规划需要具备更强的整体性和系统性，包括对城市发展的宏观谋划，合理规划不同区域的用地结构，确保城市各部分协调有序发展。规划者需要对城市的整体发展方向进行科学研判，综合考虑城市产业结构、居住环境、交通布局等多方面因素，形成科学的城市发展蓝图。要进行不同区域的综合规划，划定不同功能区域，确保城市的各项功能得到充分发挥，提高土地资源的利用效率。国土空间规划需要从城市整体性的角度出发，促使城市在有序发展中实现经济、社会、环境的协同提升。

3.2.2 土地利用管制与合理开发

在城市化进程中，土地资源成为宝贵的战略资源。国土空间规划需要制定严格的土地利用管制政策，防范乱占耕地、盲目扩张等问题，推动土地的合理利用和开发。规划者需要明确各类土地的功能定位，划定不同类型的用地，明确其合理使用范围。要建立有效的土地利用管制制度，加强对土地开发的监管力度，防范不当用地行为，保护农田和生态用地。国土空间规划需要充分发挥法规和政策的引导作用，引导土地的合理利用和高效开发，实现城市化与土地资源的可持续协调发展。

3.2.3 城市更新与旧城改造

随着城市老旧区域的存在，城市更新与旧城改造成为城市规划的热点。国土空间规划需要结合城市化进程，提出可行的城市更新方案，平衡发展与保护，提升城市整体形象。规划者需要深入研究老旧区域的历史文化、社会结构等方面的特征，了解其发展潜力和存在的问题。要制定科学合理的更新计划，包括改善基础设施、提升居住环境、保护文化遗产等多方面内容。国土空间规划需要通过创新性的理念和具体操作方案，推动城市老旧区域的全面更新，实现城市发展的动态平衡。

3.2.4 基础设施建设与智慧城市发展

随着城市化，基础设施建设需求增加，智慧城市理念逐渐兴起。国土空间规划需要与城市基础设施建设相结合，提出科学合理的智慧城市发展方案，以促进城市管理的现代化。规划者需要分析城市的基础设施状况，明确存在的短板和不足。要制定包括智能交通、智能能源、智能治理等方面的发展规划，提升城市的科技含量和管理水平。国土空间规划需要将基础设施建设纳入城市发展的整体规划，推动城市朝着智慧、高效的方向迈进，更好地服务居民的生活和城市的可持续发展。

3.2.5 人居环境的改善与社会服务设施

随着城市化的推进，改善人居环境和提供优质社会服务成为至关重要的任务。国土空间规划在这一背景下需要注重城市居民的生活品质，通过规划合理的社区服务设施和休闲空间，促使城市成为宜居之地。规划者需要深入了解不同居民群体的需求，包括居住、教育、医疗、文化等多方面的服务。要制定包括公园绿地、文化活动中心、社区医疗等在内的综合规划，以满足居民对于良好生活环境和便捷服务的期待。国土空间规划需要通过人性化的设计和科学合理的布局，不断改善城市的人居环境，提升城市居民的生活质量。

3.2.6 城市风险防范与应急管理

随着城市化规模的扩大，城市面临的自然和人为风险也相应增加，包括自然灾害、公共卫生事件等。国土空间规划需要全面考虑城市的防灾、减灾、救灾等应急管理措施，确保城市的安全稳定发展。规划者需要评估城市所处地域的自然风险，确定面临的灾害类型和频率。要制定相应的城市防范和应急预案，包括建设防灾设施、提高城市应急响应能力等方面的措施。国土空间规划需要充分考虑城市的脆弱性和应对能力，通过科学有效的规划，减轻风险对城市发展的不利影响，确保城市的可持续和安全发展。

4.国土空间规划与城市化进程的协同推进策略

4.1 建立综合规划框架

需制定统一的国土空间规划框架，确保城市化进程与国家的宏观发展目标相契合，在国家层面上出台明确的指导原则和政策支持，为地区和城市的发展提供清晰的方向。国家级的规划框架必须包含对城市化的具体指导，确保城市发展不偏离国家的整体战略。重点在于区域层面的规划实施。区域规划需要根据国家框架内的指导原则，针对具体地区的实际情况进行详细规划。在此过程中，必须考虑到各地区之间的经济、社会和环境差异，制定适合当地实际的城市化策略。区域规划要考虑单个城市的发展，还要考虑城市群和城乡间的相互作用，以及它们如何共同支持国家发展目标。地方层面的规划执行同样重要。地方政府必须根据上级规划制定具体的执行计划和措施，包括城市基础设施建设、土地利用规划、环境保护等方面。地方政府需确保规划的实施与区域和国家层面的指导方针保持一致，同时也需根据地方实际情况进行必要的调整。为保证规划的有效实施，必须建立一个跨级别的沟通协调机制，确保国家、区域和地方三个层面在规划的制定和执行过程中保持密切的联系和协调，这种机制有助于解决执行过程中出现的冲突，还确保了信息的有效流通，让各个层级的决策者都能及时了解实施过程中的进展和挑战。考虑到国土空间规划和城市化进程是一个动态变化的过程，规划框架本身也需具备一定的灵活性和适应性，规划框架和具体措施需要定期评估和更新，以适应经济社会发展和技术进步带来的新情况和新挑战。

4.2 强化生态保护和可持续发展

必须在规划阶段明确生态保护的优先地位，确保城市化进程中自然环境的保护获得足够的重视，规划者在制定城市发展规划时，要严格遵守生态红线，限制在生态敏感区和重要的自然保护区内的开发活动。要对城市扩张进行严格控制，避免过度开发导致的生态破坏。推广绿色建筑和可持续城市设计是实现这一目标的重要手段。规划和建设过程中，要求采用节能材料，优化建筑设计以提高能源效率，例如通过自然通风、自然采光和使用可再生能源系统来减少建筑对环境的影响。城市绿化是另一个重要方面，要求在城市规划中包含足够的绿地空间，如公园、绿带和屋顶花园，这些绿地提升城市美观，还有助于改善空气质量和城市微气候。水资源管理也是生态保护和可持续发展的重要方面。城市规划中要考虑到雨水收集和循环利用系统的建设，以及污水处理和再利用技术的应用，旨在减少城市对周围水体的污染和水资源的过度消耗。交通规划也必须符合可持续发展的原则。推广公共交通、鼓励使用非机动车和步行，以及发展低碳交通工具，旨在减少交通带来的碳排放和环境污染。城市规划应优化交通网络布局，减少交通拥堵，提高交通效率。持续监测和评估城市化进程对环境的影响是不可忽视的一环，通过定期的环境影响评估，可以及时发现问题并采取相应措施，确保城市发展与环境保护之间的平衡。

4.3 优化土地使用和城市布局

必须对土地使用进行合理规划，在城市规划的初期就明确土地的用途，包括住宅、商业、工业、娱乐和公共空间等。在此基础上，要特别关注土地的有效利用，防止无序扩张和土地浪费。例如，通过鼓励向高度和密度发展的城市设计，可以更有效地利用有限的城市空间，避免城市过度蔓延。城市规划必须重视建立高效的交通网络，包括公共交通系统的规划和建设，如地铁、轻轨、公交线路，以及交通枢纽的合理布局。有效的交通网络减少了城市交通拥堵，还提高了居民的出行效率，促进了城市经济的发展。混合用途的城市设计是提升城市内部运作效率的重要手段。混合用途设计鼓励在同一区域内结合住宅、商业、办公和娱乐设施，这种布局可以减少居民通勤时间，提高生活质量，同时也有利于商业活动的繁荣和社区的活力。在城市规划中应充分考虑到公园、绿带和其他绿色空间的布局，这些绿色空间为居民提供了休闲娱乐的场所，还对改善城市环境和生态系统具有重要作用。持续的规划审查和更新是确保土地使用和城市布局优化的关键。随着城市化进程的发展和居民需求的变化，城市规划需要不断调整和更新，以适应新的发展情况。

结语：

在中国，近年来城市化进程不断推进，城市人口规模迅速增长，城市扩张呈现出多中心、群集发展的趋势。与此国土空间面临诸多挑战，如土地资源短缺、环境污染、城乡发展不平衡等问题逐渐显现。因此，深入研究城市化与国土空间规划之间的关系，对于更好地应对城市化带来的问题，实现可持续发展具有迫切的需求。国土空间规划的制定与实施涉及城市规划、土地利用规划、生态保护规划等多个层面，需要综合考虑城市化发展的动态变化，注重协同推进城市与农村、经济与生态的有机结合。因此，通过深入研究城市化与国土空间规划的关联性，可以更好地指导规划决策、优化土地利用结构、提高资源利用效率，为城市与国土空间的可持续发展提供理论支撑和实践经验。