基层财政预算绩效管理的难题与对策分析——以山东省嘉祥县为例

●刘来芹 韩群峰

一、背景

距2003 年初次提出“构建预算绩效评价体系”至今已有二十年，在这段时间里，我国预算绩效管理体系经历了从预算绩效评价到预算绩效管理再到新时代全面实施绩效管理的演变历程。2018 年11 月，财政部发布《关于贯彻落实〈中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见〉 的通知》（财预〔2018〕167 号），提出“到2022 年底市县层面要基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系”，此文件为省市县各级政府实行全方位的预算绩效管理工作指明了方向，旨在从整体视角出发来推动财政资金合理规划、高效使用。站在新时代新征程的新起点，全面实施预算绩效管理不仅符合推动我国国家治理结构及能力的现代化进程的要求，也是进一步完善税收金融系统并构建现代财务机制的核心部分。但在实施的整个过程中，各层级政府出现了各类问题，例如制定的相关制度无法平稳落地，无法得到有效的落实，上级政府积极推动，下级政府节奏迟缓等。作为县一级政府部门，在基层的治理中处于核心地位。县一级政府部门使用的资金占比也较高，县一级政府的预算绩效管理能够直接影响财政资金的使用效益，助推地区经济更上一个台阶，所以提高基层政府的绩效管理水平至关重要。

山东省嘉祥县财政局遵照山东省委省政府和济宁市委市政府的指示要求，并基于本地区的实际情况，逐渐摸索出了独具特色的中国式预算绩效管理方式和方法。此外，嘉祥县财政局始终关注如何更有效地利用财政资金，在实践中不断尝试寻求突破口，力图取得更好的成效。

二、嘉祥县预算绩效管理工作取得的成效

自2018 年《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》 出台以来，各市县区预算绩效管理制度体系和职能机构逐步建立，以山东省嘉祥县的预算绩效管理工作为例，其覆盖范围正在持续扩大，并得到深化和规范，预算绩效领域的改革成果显著。具体表现为：

（一）顶层设计与具体实施协同推进

1.高位谋划，强化组织领导。坚持上级部署和自身实际相结合、顶层设计和具体实施相统一，明确时间表、任务图。2023 年，按照全县高质量发展动员暨干部作风大会上确定的 “做真做实做细绩效评价”要求，充分发挥财政、审计部门职能作用，强化同审计部门协同配合，成立财政绩效专班领导小组，制定《嘉祥县预算绩效管理问责办法（试行）》，实行专班负责审核问责建议。将预算绩效管理工作列入了2023 年县委县政府重点工作督查台账，定期督导通报。

2.协同推进，形成工作合力。县财政局主动向县人大汇报工作进展，并与相关部门共同制定了推进计划。这样一来，就形成了由财政部门主导，预算单位负责执行，人大、纪检监察和审计部门提供监督指导，社会公众广泛参与的工作推进模式。强化日常监督，压实项目单位主体责任，推动解决堵点、卡点问题，真正通过评价把资金压下去，把效益提上来。

3.上下联动，鼓励求实创新。充分发挥县财政引领作用，通过召开工作推进会、培训会、工作考核等形式，督导县直部门和镇街完成绩效管理改革“规定动作”，同时鼓励其因地制宜开展绩效管理改革创新“自选动作”，推动基层预算绩效管理加速均衡发展，确保预算绩效管理工作推进横向到边、纵向到底。

（二）抓实关键环节助推落实高质高效

1.聚焦事前绩效管理，推进预算项目审核科学化实质化。建立“部门自行评估+财政重点评估”的事前绩效评估机制，2022 年对达到事前绩效评估金额标准200 万元以上的新增项目，全部进行了部门事前绩效评估。同时，选取县自然资源和规划局的土地综合整治项目进行了财政事前绩效评估。通过绩效评估建议该项目预算由7091.21 万元调整控制在2000万元，评估核减2023 年预算5091.21 万元。在2023年，嘉祥县财政局完成了800 多个项目绩效目标表的审核，并且实现了这些目标表与政府部门计划的同时制定、审查和公开。

2.提升对过程中绩效的监督，使得绩效运行管理能够动态且持续。坚持预算执行与绩效运行监控两手抓，2023 年监控项目484 个，涉及财政资金24.79 亿元，绩效监控管理覆盖率100%，对发现偏离绩效目标的项目及时进行了纠偏整改。

3.强化事后绩效评价，推动绩效结果应用深入化高效化。积极构建部门自评与财政重点评价相结合、第三方机构和专家有序参与的绩效评价机制，实现了绩效评价“四本预算”全覆盖。2023 年实施财政重点评价项目（财政政策）11 个，涉及财政资金8.87 亿元，对全县73 个部门开展了部门整体绩效管理工作，实现了县级部门整体绩效管理全覆盖。

（三）夯实基础支撑注重结果运用

1.流程规范化，以此强化预算绩效管理的基础。从多个角度如绩效目标与部门任务的关联性、预算资金量与项目目标的匹配程度、评价指标与绩效目标的相符度以及预算资金对于实现绩效目标的保障等方面进行审查，以提升填报质量。

2.深化评价，持续扩大财政重点评价项目范围。将财政评价覆盖“四本预算”，推行县级政府财政运行综合绩效评价，深化镇街绩效评价。2023 年，嘉祥县财政局选择仲山镇作为政府财政运行综合绩效评价的试点镇街，并积极探索设立财政运行 “健康指数”，推动镇街财政可持续运行和高质量发展。

3.强化理念，注重绩效评价结果应用。通过全面应用新闻传媒和政府互联网渠道来大力推广“花钱必问效、无效必问责、问责效为先”的绩效管理观念。此外，嘉祥县财政局还注重对预算评价结果的应用，构建出了一种把预算评价结果同资金分配相联系的模式。让预算评价结果跟预算分配紧密结合起来，从而提高财政资源使用的效率。

三、嘉祥县预算绩效管理工作存在的问题及原因分析

（一）存在的问题

1.绩效管理意识薄弱，重视程度有待加强。一是各部门单位对预算绩效管理任务的认识不到位，工作动力不足。虽然各部门单位是预算绩效管理的第一责任主体，但在实际工作开展过程中，大多数部门单位将预算绩效管理工作视为财政部门分配的一项例行任务，责任主体意识有待加强。从部分县直部门近三年的预算绩效管理工作来看，常识性错误偶发，金额前后合计不一致、项目单位与实际不符等问题时常发生，虽然在后续的审查过程中改正，但从中体现出有些承担绩效管理相关工作的财务人员政策理论水平、综合业务素质不高，绩效管理知识匮乏、实践能力不足，在绩效工作中，仅凭个人主观意识进行操作，懂项目、懂管理、懂专业、懂财务的复合型人才基本没有。二是各部门单位对绩效评价工作的重视程度不够、配合积极性不高。由于绩效评价结果难以得到有效运用，难以指导预算工作管理体系，在绩效评价工作开展过程中，被评价单位的工作积极性未得到充分调动，甚至某些单位负责人认为绩效工作毫无作用，派遣非财务人员负责，严重影响评价工作正常推进。三是各部门单位“重花钱、轻实效”“重使用、轻管理”的观念未得到彻底扭转。部分单位财务人员以尽快取得财政资金为优先事项，为了形成实物工作量不顾项目质量及经济效益，造成财政资金的较大浪费。预算绩效管理能否贯穿于项目实施的全过程，在很大程度上取决于各部门单位主要领导的执政理念，而不仅仅是财务部门的工作，目前迫切需要各部门工作人员特别是领导班子及项目建设一线人员统一思想，共同完成绩效管理工作。

2.审查预算绩效目标工作存在一定挑战性。一方面，审查工作要求深入并全面评估预算和部门职责之间的关联度，同时也要考虑预算金额是否足以支持项目的实施，确保项目主管部门选取的评价指标能准确反映预期结果。另一方面，审查工作涉及的项目数量庞大，例如，2021 年度有379 个项目列入审查范围，而2022 年则增加到了612 项。在短时间内有效完成项目绩效目标的审核工作，对审核人员力量和技术手段都提出了较高的要求，为此，嘉祥县财政局积极调度各单位技术力量，派出精干青年人才学习专业应用软件，请教各领域专业人才，在规定时间内圆满完成审核工作。但目前工作中还存在许多薄弱环节。首先，预算绩效目标非常具体，涵盖了各个行业的范畴，而审查者通常难以全面具备相应专业能力，加上人员流动性较大，导致审查人员在对评价标准进行审查时并不足够精确到位。其次，审查过程存在信息掌握失衡问题，因为绩效目标是各部门根据自身职责特性和需求制定的，审查人员很难获取到准确且详尽的数据信息，从而导致对指标值的审查不够细化量化。

3.绩效评价结果难以应用。目前大部分单位未能将绩效评价的结果加以应用。一方面，一些绩效评价工作的重点被放在对项目执行情况和资金使用情况的评价上，对项目的产出和效益关注程度不够，这使得绩效评价变成了竣工验收或财务评价，无法体现出绩效评价工作的特点。另一方面，绩效评价的结果无法影响下一年预算资金的分配，这使得大部分评价工作无法实现原有目的。虽然近两年内，财政部门也一直在探索如何把绩效评估的结果同预算资金分配联系起来，但因评估质量不高、大众接受度不够等因素限制了其效果，评价结果应用的实现程度较低。从当前的实际工作中看，只有个别由财政聘请第三方机构完成的绩效评价和部分资金执行进度指标特别差的项目，评测结果能对下一年度的预算资金计划造成一定影响，而这些都远未达到通过预算绩效管理来优化资金配置的预期目标。

（二）分析原因

嘉祥县财政局工作专班结合实际工作经验，深入剖析问题根源。针对以上存在问题，分析其原因：

一是有些部门和单位尚未树立预算绩效理念，无法落实绩效管理主体责任，注重对预算资金的分配而忽视分配后的管理工作、注重资金支出而忽视资金支出产生效益等问题仍然突出。二是绩效管理改革工作的实施进度不一致，一些部门和单位的进展缓慢且质量不佳，目前绩效管理尚未覆盖所有财政资金。三是绩效管理体系的限制性尚需加强，也未将绩效评价结果与预算规划和政策调整连接起来，无法推动财政资金的有效运用。随着预算体制的改革不断向纵深发展，县级统筹资金的自主权不断扩大，县级财政预算绩效管理的重要项目数量不断增加，2024 年，县一级财政部门更是承接了大多数预算绩效管理的任务。

四、加强嘉祥县预算绩效管理的对策建议

面对新情况新形势，政府部门要以推进项目支出预算绩效管理为主，部门整体支出预算绩效管理为辅，先易后难，逐步建立起涵盖“四本预算”的全面预算绩效管理体系。具体建议如下：

（一）加大宣传力度，强化绩效理念，注重绩效评价结果应用

根据县委县政府《关于全面落实预算绩效管理的实施意见》（嘉发〔2020〕15 号）的文件精神，加大预算绩效管理宣传力度，逐步提高各级政府、各级主管部门对于绩效管理的重要性地位的认知。通过运用诸如各类型报纸和期刊、各个级别的新闻机构、各级行政部门等众多传媒工具，积极推广“花钱必问效，无效必问责，问责效为先”的预算绩效管理的核心理念，逐渐形成强大的社会舆论环境，使各层级的政府及相关部门都能深刻理解预算绩效管理的重大价值所在，这是全方位建立现代化公共财政系统的基础环节，也是解决财政收入与支出冲突的主要方法，有效提升财政资源使用效益，促进财政运作公开公正。

（二）夯实预算绩效管理基础，提升预算绩效管理水平

1.加大审核力度。市县两级财政部门要对各部门单位绩效目标表填报的规范性、绩效指标建立的相关性、安排预算资金规模的适当性以及拟采取相关措施的可行性进行严格审核。对于未编制绩效目标表或者绩效目标表编制不符合要求的项目，不安排入库及预算。预算和绩效目标均已经同级人大审查批准后，无特殊情况，不得随意变更。

2.加强“事前”关口管理。全面开展事前绩效评价，区分类别制定各类项目和政策的评价指标体系，进一步建立各部门自评和财政部门重点评价有效结合的制度，保证各项工作顺利开展。各主管部门需认真对待绩效目标的编制工作，将绩效管理理念和主体意识贯穿绩效工作的全过程，真正有效提高各级财政资金的使用效果。

3.加强过程中监控。逐步完善《嘉祥县县级部门预算绩效运行监控管理暂行办法》，严格按照“谁支出、谁负责”的原则，各级财政部门在年度中间，需对各预算单位编制的绩效目标的实现程度以及年初预算的执行情况进行监控，若发现绩效目标偏离的情况，要认真分析原因并针对不同原因提出改进的建议和措施。

（三）财政机构作为主导者，积极寻找并推进制度和模式的创新

各层级财政机构充当了绩效改进计划的关键驱动因素，并在整个绩效评价过程中起着关键作用。因此，各层级财政机构必须先从思维上作出调整，以确保全面贯彻预算绩效管理的核心理念至所有相关领域。应积极运用预算绩效管理一体化的平台，构建涵盖全部业务范围、全程数字化处理并能与其他部分无缝连接的新绩效管理格局。绩效改善措施不仅涉及对现有方法的改良，更需要全方位地影响政府的管理模式及理念。在每个阶段都需要坚持预算绩效的核心观点，并将绩效考核结果作为评估预算分配和执行合理性的重要指标。

作为预算绩效管理的具体实施单位，各层级的财政机构负责编写并推动构建相关的工作规定。各层级财政部门可以汇集现有的各类规定，根据“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”这一原则，把所有阶段及各类别的预算绩效都涵盖到同一标准化的框架内，确保绩效的管理与监测都能遵循相应的准则。

（四）部门作为首要的责任主体，应充分利用其规范引导的影响力

各主管部门需要负责对某一类型的行政事业进行监督和管理，这是其重要的行业规范引领作用。因此，在预算绩效管理这项关键任务中，各主管部门应该充分展现出其示范和引导的角色。主管部门是高效实施预算绩效管理一体化的第一责任主体，需要严格压实主管部门主体责任，有效提高各部门绩效管理意识。

财政部门需要更深入地执行和完善对绩效评价结果的应用负责制度，把具体的职责分配成“责任列表”，确保每个人都明确自己的角色并且能直接影响到资金使用的最终环节。财政部门需要及时收到绩效评价的结果和应用情况，并且必须严格按照规定的时间导入绩效管理系统，同时也需要对信息进行实时公开。

逐渐提升各个部门的自评覆盖面。目前，绩效评价主要依赖于购买第三方服务，过度依赖第三方会增加预算绩效管理的开销，无法真正提升各部门自身的绩效管理质量。各部门要按照“谁支出，谁自评”的原则，将权责对等的要求真正落到实处，提高绩效评价质量，进而提升绩效管理水平，带动嘉祥县整体预算绩效管理工作取得进步。

（五）加大预算考核力度，进一步完善预算绩效管理体系

党委政府对部门考核时需考虑预算绩效评价结果，充分发挥绩效评价“指挥棒”的作用，进一步完善县级各部门绩效考评制度，研究制定考核细则，从绩效目标的编报质量、部门自评的质量、部门绩效监控的质量和各部门绩效评价工作完成的及时性及评价结果有效应用四方面赋予一定分值进行考核，进一步引导各部门强化绩效管理，进一步提升绩效管理水平。项目入库和预算安排时充分考虑预算绩效评价的结果，切实提高公共资源的配置效率和财政资金的使用效益。