党建引领下社区治理的价值效能、现实困境与优化路径

武雪华

一、问题的提出

党的二十大报告指出：“加强城市社区党建工作，推进以党建引领基层治理，持续整顿软弱涣散基层党组织，把基层党组织建设成为有效实现党的领导的坚强战斗堡垒。”社区是聚集在一个共同空间的人的社会活动共同体，社区治理是对这个由人组成的社会活动共同体的基本管理。社区治理是国家治理的一个最基本的组成部分，对国家治理现代化的实现有着重大意义。

党建引领，是建立在社区基层党组织的基础上，充分发挥社区党组织在政治、思想、群众组织、社会号召力等方面的优势，把社区内部资源和外部资源进行有效的整合，使社区党组织成为“主心骨”，以党员干部作为“领头羊”带动经济社会发展，使社区各级组织和居民成为“生力军”。党建引领社区治理，提高了社区治理的整体水平，增强社区居民幸福感、获得感。改革开放四十多年来，社区治理的主体也由政府独立治理变为政府与多元主体共同治理[1]。社区治理不再是传统的政府决定一切的管理模式，当前的社区治理应该是政府主导的多元主体共同参与合作治理的模式。当前党建引领城市社区治理面临着新要求、新挑战，在这种情况下基层党组织在社区治理中如何更加有力是一个亟待研究的问题。因此阐述党建引领社区治理的价值效能，分析党建引领社区治理的困境并提出党建引领社区治理的优化路径非常有必要。

二、党建引领社区治理的价值效能

（一）党建引领为社区治理提供政治保障

在社区治理现代化进程中，作为“主心骨”的党组织是最根本的力量。社区治理离不开基层党组织的领导，党的一切工作都要靠城市基层党组织，基层党组织是社区治理工作的重要抓手，基层党组织有利于增强我党在基层的执政优势，夯实执政基础。通过党建引领社区治理，利用党建资源带动社会资源、引导社会治理，促进整个社会同频共振，同轴共转，使党的政治领导力、思想力、群众组织力、社会号召力得到进一步提升，从而使社区的治理水平和治理能力得到切实提升。当前党建引领城市社区治理面临着新要求、新挑战，在这种情况下基层党组织如何将各类社会主体凝聚起来是一个亟待研究的问题。在社会转型加速的背景下，需要党建引领为社区治理提供一定的政治保障。

（二）党建引领推动社区治理的多元治理主体共建共治

党的十九届四中全会提出，要完善党组织领导、政府责任、民主协商、社会合作、公共参与、法治保障、科技支持的社会治理系统。社区治理要流畅进行，除了要有一些社区管理的普通制度，还要有调节各方利益关系的共同权威主体—社区基层党组织。党建引领社区治理直穿整个社区治理体系,在社区基层党组织的带领下，不同主体多层次参与，逐渐形成了横向意识引领、纵横力量结合和多方协作共治的三种类型[2]。基层党组织通过党建活动，激发了多元治理主体的动力，推动了整个社区治理的进程发展。在社区治理进程中，基层党组织通过自身的权威性与号召力，呼吁社区多元主体参与社区治理中。在社区治理中，基层党组织不仅具有号召的作用，还承担着调节各方利益关系的重任，通过各种多方努力，促使多元主体在参与社区治理时更加高效。

三、党建引领社区治理的现实困境

（一）社区治理的互动困境

首先是政府权力下放工作并未完全实施。政府领导一切的社区治理方式和“官本位”的思维，政府在进入社区后依然具有支配地位，并具有一定的自主性。治理重心下沉、资源下沉和服务下沉已是大势所趋，但是长期以来分权进程中出现不完全放权现象，这就导致了社区治理主体并不独立，太过于依赖政府。现有政府制度下，我国的政府结构一直都是纵向与横向分割，一旦职能重合，就会产生因责任分配不明而造成的基层管理混乱，从而降低了行政管理的有效性。我国社区组织与基层政府之间存在职责界限模糊的问题，在一些碎片化、细枝末节事务的处理上面易发生纠纷和冲突。例如社区基础设施建设后修缮问题就很容易出现政府与居民自治组织权责分配不清状况。

其次是社区居民主体积极性不高，参与能力弱。在党建引领的社区治理中经常会出现居民参与意愿不强。社区中存在着多个主体之间权责边界不清，在社区发展和管理中各执己见，没有形成一种多主体共同参与的共同治理格局。随着我国经济的快速发展与城镇化，社区中互帮互助的行为渐渐减少，邻里之间变得事不关己高高挂起，居民没有把社区当作自己的家，也并不关心社区党组织对社区的治理，使得社区党组织很难团结居民进行社区治理。绝大多数居民仍将社区建设看作是政府的事，存在着强烈的依赖性、遵从性。再者社区居民即便有参与行为，也多是以实施型的消极参与为主，并不主动参与社区治理。以往的治理模式中政府包揽一切，导致缺乏对社区多元主体的激励机制，缺乏规范化组织建设，使城市社区治理受到了制约，很难真正地形成与之相对应的价值目的和行动准则，居民参与社区治理的路径发展也较为滞后，居民参与社区治理过程中仅能接触到一些边缘化的事务，很少能够对社区事务的决策和监督进行接触参与。

最后是社会组织主体角色定位不清，自主发展能力差。在治理实践中，各类社会组织经过多年发展，早已促进了公共服务均等化的开展，减少了社会矛盾的发生，推动了社会进步，助力了社会和谐。社区居民委员会是政府出资，对社区事务进行直接管理，具有较强的行政性。目前很多社会组织由政府直接资助，还有些组织承接了政府职能转变工作，过于向政府靠拢导致有些组织无法脱离政府发展。现阶段依靠政府单一主体处理解决城市社区各项基层工作问题已难以为继，更多需要依靠社会力量发挥共治功能，才能有效弥补社区基层治理存在的诸多短板。

（二）社区治理的整合困境

社区党组织权责不对位导致治理要素不能完美整合。首先，基层社区党组织不能对事务进行强制管理，就导致基层党组织接触不到其他主体能够提供的资源，因此从根本上很难对各类要素资源进行整合。其次，基层治理过程居民需要社区提供各种各样的对自己有利的做法，而社区党组织也缺少对症下药且更加专业的管理方法，使得社区基层党组织无法体现自己的基本功能。最后，社区治理资源整合能力不高。社区内部资源和外部游离在社区之外的资源由于缺乏有效的管理、出现了信息不对称以及社区自身使用资源能力不足等原因，大多数资源并没有得到合理的配置。另外，这些资源很少出现在社区治理过程中，部分新建的社区基础设施建设存在不合理之处，配套功能也不完善，不符合居民心中所需，因此资源整合面临困难。社区治理需要社会各界提供外部资源即政策资源、指导资源、新媒体资源等，但是多元治理主体在参与社区治理的过程中会出现资本分散现象，具体表现为不同程度、不同权威的主体之间获得的外部资源支持是参差不齐的。

（三）社区治理的信任困境

经过一个世纪的不懈努力和对初心使命的坚定追求，中国共产党积累了非常高的执政信任度。这种信任度得到了社区党组织的继承和延续，因此居民更愿意信任社区党组织对所在社区的治理。但是在一些基层社会中仍然存在着某种程度上的信任困境。部分基层党组织在面对党建考核时，过于追求表面的痕迹，使得基层党组织的党建活动与社区治理中民众的迫切需求出现了偏差[3]，社区居民出现了对社区党建工作的抵触心理，有些社区居民不配合社区基层党组织的党建工作，从而难以真正提升基层党组织的凝聚力。在某些地区，社区基层党组织在党建工作方面存在着力量不足、专业技能欠缺等问题，这些都给基层党组织的建设带来了明显的障碍，并难以赢得群众的信任。目前，我国基层社会还面临着社会信用环境不够浓厚的问题，越来越多不守信用的负面舆论事件也导致居民对整个社会的信用度产生失望感，影响到居民对整个社会的诚信期望度，从而影响到社区党组织进行社区治理的形成与发展。

四、党建引领社区治理的优化路径

（一）强化党建政治引领作用，凝聚最大共识

从价值观层面来看，我们党要发挥把握方向、凝聚共识的作用，要坚持社区党组织的核心地位，挖掘并整合社区文化资源，努力提高社区的文化水平，加大力度弘扬核心价值观，增强社区居民对党建引领的认同感，从而降低社区治理过程中的价值导向障碍。在城市发展建设中，应以社区文化为主体，将社区党建工作作为一个整体进行规划和设计，通过对传统文化元素与现代生活方式相结合的形式来发挥社区基层党组织的凝聚作用。为了确保党群沟通的流畅性，要充分利用各种主体的关键角色，而不是仅仅依赖政府职能部门来主导治理，确保群众能够感受到他们的期望得到相应的回应，促进群众真正感受到自己的归属感和主人翁精神，只有这样才能达成党建在社区治理中的主导地位的最大共识。在党建引领城市社区治理的实践过程中，必须确立“为人民服务”的共同价值目标。要实现精准服务，就必须要将党建引领和社区治理的服务职能结合起来，以解决群众的实际问题为中心，进行有针对性的、准确的服务，来满足人们的需求，让他们真正地为群众做好事情。

（二）加强协调沟通，实现多元主体协同共治

搭建多种渠道平台解决矛盾，促进各类主体沟通互动，推动多元主体共建、共治、共享。一是要构建一个多元化的协商互动模式，通过构建各类协商平台，推动多元主体之间的共同建设，真正地让不同主体之间发生的冲突能够得到及时的解决，从而让社区的治理资源得到有效的整合，同时也能在社区中创造出更多的共同价值，达到各种多元主体都为社区贡献的程度。二是要提升社区治理中多元参与的有效性。在基层党组织的号召下，利用各类社会主体力量，促使社区民众能够更加容易参与社区治理，拓宽社区居民、社会团体等对社区事务的准入渠道和准入条件，防止“一言堂”情况出现，促进不同的主体能够根据自己的需要制定出多样化的公共议题和服务，促进多元主体沟通协调，实现社区治理中的多元主体共治。

（三）落实监督，保障问责机制规范运行

要充分落实完善监督责任机制，构建内部监督与外部监督于一体的立体监督模式[4]，内部监督要公正严明，找出自身问题，社区基层党组织在基层治理时要建立健全完善的内部监督规范，确保自身运行公正严明；外部监督要利用好社会监督体系，充分利用好舆论监督与多元主体间相互监督，使用先进技术条件方式进行监督如网络监督。同时，也要促使各类主体在社区治理中相辅相成，要强化与外界的交流和协作，以此来突破监管中的人情网、信息障碍和利益交换障碍。另外，要与群众建立良好的信任沟通机制，在与群众沟通时需要根据实际情况，要与群众站在一个角度思考问题，“打好感情牌”，建立良好的信任感，增强社区党组织与居民之间的信任，从而为社区治理提供更多的信任要素，最终保障监督机制顺利规范运行。

五、结语

党建引领社区治理是中国共产党在探索中国式现代化过程中总结出来的一项重要的理论和实践经验。党的建设不仅可以集中内部治理资源，还能吸引更多的外部资源共同参与社区治理，基层党组织在社区治理中担当了指导和推动基层社区治理进步的角色。党建引领为社区治理提供了政治保障，也推动社区治理的多元治理主体共建共治。但是党建引领社区治理还是出现了一些现实困境：多元主体互动困境、整合困境、信任困境。为了应对这些现实困境，应强化党建政治引领作用，凝聚最大共识，同时要加强协调沟通，实现多元主体协同共治，也要落实履责监督，保障问责机制规范运行。本文是对党建引领基层治理研究的一个新的扩展，可望突破当前“就党建论党建”和“治理无涉”的局限性。但是，本文还具有一定的局限性，本文并没有深入剖析党建引领社区治理的具体案例及总结党建引领社区治理的成功经验，未来还需要对党建引领社区治理具体案例进行深刻描画，以更加深入剖析党建引领社区治理的内在逻辑，总结党建引领社区治理的成功经验，以期为我国党建引领社区治理的发展提供更多参考意见。