部门单位预算绩效审计的重点及对策

李莉

一、前言

全面实施预算绩效管理是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容，也是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措。随着我国经济发展进入新常态，如何有效提升财政资金使用效益对做好预算绩效审计提出更高要求。近年来，随着预算管理制度改革的不断深化，预算绩效管理理念基本确立，绩效管理体系逐步建立，在发挥提升部门单位管理效能、促进重大政策落实方面起到积极作用。但通过审计实践发现，面对新形势新要求，部门单位预算绩效管理仍面临许多挑战，亟待研究和解决。对此，结合审计实践，探究如何开展部门单位预算绩效审计工作，从审计视角分析部门单位在预算绩效管理中存在的问题，分析审计关注的内容和重点，并提出建议对策。

二、实施预算绩效审计的重要意义

（一）实施预算绩效审计是全面实施预算绩效管理的必然要求

党的十九大报告强调，要加快建立现代财政制度，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。党的二十大报告再次重申构建高水平社会主义市场经济体制需要健全现代预算制度。2018年9月，《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》印发，提出要构建全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，力争以全面实施预算绩效管理为关键点和突破口，着力提高财政资源配置效率和使用效益，推动财政资金聚力增效，提高公共服务供给质量[1]。同时，在加强绩效管理监督问责方面，要求审计机关依法对预算绩效管理情况开展审计监督。

（二）实施预算绩效审计是深化预算执行审计的必然趋势

预算执行审计是落实党对审计履行经济监督职能的要求，也是审计法赋予审计机关的法定职责。随着财政管理体制改革的不断深化，如何通过发挥预算执行审计的综合效应，提高部门单位的预算管理水平和政策实施效果，推动政府和部门效能提升，客观需要从传统的预算执行及财政财务收支审计逐步转变为预算绩效管理审计，把绩效管理理念及要求贯穿预算执行审计全过程，以实施预算绩效审计更好服务经济社会高质量发展。

（三）实施预算绩效审计是提升部门单位管理水平的内在要求

二十届中央审计委员会第一次会议提出，审计是党和国家监督体系的重要组成部分，是推动国家治理体系和治理能力现代化的重要力量。行政事业单位作为政府职能和社会公共服务职能的具体实施部门，通过使用财政资金开展各项业务活动，在财政预算资金能否实际发挥效用方面起着举足轻重的作用。通过开展常态化的预算绩效审计，进一步发现问题、分析原因、提出建议、督促整改，有助于提升部门单位预算管理的科学性和有效性，促进部门单位积极落实好绩效管理工作，完善绩效管理制度，提升财政资金使用绩效。

三、部门单位预算绩效管理中存在的不足

近年来，部门单位预算绩效管理工作取得了长足发展，但审计也发现，部分行政事业单位仍未彻底改变“重分配、轻管理，重使用、轻效益”的观念，部门单位预算绩效管理仍存在一些薄弱环节。

（一）对预算绩效管理认识不足

部分预算单位对预算绩效管理制度的认识还仅停留在微观层面，只要预算资金能执行完毕，项目能实施完成就行，而对资金使用的效益和項目实施的效果关注不够，没有从宏观层面考虑如何提高财政资源配置效率和使用效益。

（二）绩效目标设置不合理

绩效目标设定是绩效管理的基础，部分预算单位设定的绩效指标缺乏约束性，存在标准不统一、难以量化、不够细化、缺少关键因素、考核难度大等问题，很难作为评价标准使用。有的预算单位为了取得较好的绩效测评结果，甚至将绩效目标设定为最低水平，评价标准偏低、脱离事业发展要求。

（三）绩效运行监控乏力

个别部门单位对绩效目标实现程度和预算执行进度未实行有效、全面的“双监控”，同时由于工作安排投入不足，不能及时提出督促改进要求、纠正存在的问题，对项目的管理调度不到位，无法确保绩效目标如期保质保量实现。

（四）绩效自评质量不高

绩效自评阶段，由于部分预算单位设定的绩效目标偏离业务工作需求，不能客观准确地反映资金使用配置情况，使得绩效评价的效果大打折扣，绩效评价结果运用的效果和质量不高。部分单位缺乏对绩效评价工作的认识，存在绩效自评结果不真实、得分偏高、自评质量较低的情况，影响了评价结果的公正性和客观性。

四、部门单位预算绩效审计关注的重点内容

（一）部门单位预算绩效管理制度是否健全

关注各单位是否结合业务工作特点和内控要求，完善符合本单位情况的预算绩效管理内部工作机制和工作流程，规范绩效目标、绩效监控、绩效评价和结果应用全过程管理。是否按照“花钱必问效，无效低效必问责”的要求，建立责任约束机制，明确各方预算绩效管理职责。是否按规定制定本部门绩效评价管理办法。

（二）部门单位预算绩效目标设定是否科学合理

关注各部门单位项目事前绩效评估机制是否科学合理，是否对新出台重大政策、项目开展事前绩效评估，对立项必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性、筹资合规性等重点内容进行充分论证，并将评估结果作为申请预算的必要条件[2]。关注部门单位在编制预算时，是否结合本地区经济社会发展规划、部门职能及事业发展规划，科学合理测算资金需求，报送绩效目标。绩效目标设定是否与部门职能范围一致，与预算资金额度匹配，能够全面反映预算资金的预期产出和效果。绩效评价指标是否能够全面反映项目决策、项目和资金管理、产出和效益，是否具有代表性、具体可行、结合实际、可以衡量、符合政策要求等。

（三）部门单位预算绩效目标审核、下达、调整是否规范

关注绩效目标是否按照预算管理级次经部门和财政审核。是否存在未经预算绩效目标审核的项目进入项目库，预算绩效目标审核不合格进入下一预算安排流程等行为。预算绩效目标是否未与预算同步批复下达，绩效目标调整是否合规，是否存在未按绩效目标管理要求和预算调整流程报批而自行调整预算绩效目标的情况，是否存在为取得较好的绩效评价结果随意调整绩效目标的情况。

（四）部门单位预算绩效运行监控是否合规

关注各部门单位是否开展预算绩效运行监控，对资金运行状况和预期目标完成情况开展绩效监督。对绩效完成情况不佳的项目，是否及时督促解决存在的问题，确保绩效目标保质保量实现。

（五）部门单位预算绩效目标是否完成

关注部门单位是否按要求完成预算绩效目标，对政策到期、绩效低下的政策和项目是否及时清理退出，对存在严重问题的政策、项目是否暂缓或停止预算拨款，督促及时整改落实。

（六）部门单位预算绩效自评是否规范

关注预算执行结束后，各部门单位是否以绩效目标为依据，对预算执行情况和项目实施效果如实开展绩效自评，客观反映财政支出政策和资金绩效情况。是否存在虚假自评、随意打分、自评成绩不真实等情况。

（七）部门单位绩效评价结果是否得到有效应用

关注是否将绩效评价结果作为预算资金安排、政策调整、专项资金竞争性分配的重要依据。对绩效评分连续偏低的项目，是否存在仍然安排或未削减下一年度预算，造成资金沉淀。是否存在项目资金大量结转结余或多年连续结转结余，仍然安排同类预算资金等情况。关注各部门是否按照预算信息公开要求，依法向社会公开绩效目标、绩效评价结果等。

（八）存量资金统筹使用是否有效

关注部门单位存量资金统筹使用情况。审查各部门单位存量资金的规模、性质、形成原因及存量资金清理、交回情况，摸清可盘活的存量资金规模。审查以前年度财政拨款结转资金和非财政拨款结余资金是否纳入部门预算统筹使用。预算单位是否严格按国库集中支付有关规定支付财政资金，是否存在违规将财政资金从国库转入单位实有资金账户形成资金沉淀问题，是否及时清理交回结余资金和连续两年未用完的结转资金以及结转资金中不需要按原用途使用的资金等。揭示结转结余资金未纳入部门预算、上年度结转资金未实际使用、当年结转资金无实际用途、往来款长期未清理等问题。

（九）是否将绩效管理理念融入国有资产管理环节

关注国有资产使用绩效管理情况，从推动健全政府采購和资产管理制度，提升部门单位资产管理水平和存量资产效益等方面开展审计。审查部门单位的国有资产配置是否与单位依法履职和事业发展需要相匹配，是否考虑存量资产情况、遵守资产配置标准，是否结合绩效目标和财政承受能力。国有资产使用是否充分发挥绩效，是否存在资产利用率低、长期闲置、低效运转等情况。是否按照国家规定建立国有资产绩效管理制度，加强国有资产使用绩效管理。

五、案例分析

（一）项目基本情况

一级预算单位A向省财政申请网络安全及信息化建设项目2020年度预算资金260万元，并报送该项目支出绩效目标表，经省财政批复同意后下达项目资金260万元。项目支出绩效目标表中部分指标设置如下：一是新增网络安全设备数量20台，分值设定为满分20分。二是防火墙杀毒软件安装率达到100%，分值设定为满分15分。三是预算资金执行率达到100%，分值设定为满分15分。四是安全、正版的防火墙系统、数据库系统和操作系统软件使用率达到100%，分值设定为满分15分。五是全年巡检数量不低于50次，分值设定为10分。

经审查A单位提供的相关资料发现，该单位对网络安全及信息化建设项目的上述5个绩效指标的自评情况如下：一是将“新增网络安全设备数量20台”的指标临时调整为“新增网络安全设备数量15台”，自评得分20分。二是防火墙杀毒软件安装率达到100%，自评得分15分。三是预算资金执行率达到100%，自评得分15分。四是将“安全、正版的防火墙系统、数据库系统和操作系统软件使用率达到100%”的指标临时调整为“安全、正版的防火墙系统、数据库系统软件使用率达到100%”，自评得分15分。五是全年巡检数量不低于50次，自评得分10分。另外还发现，A单位在2019年申报该项目预算时，防火墙杀毒软件的安装率已达到99%，该项目采购的网络安全设备数量为15台，项目预算资金支出金额为160万元，预算资金执行率为61%。根据A单位巡检工作记录发现，2020年度巡检次数为40次。

（二）审查项目预算绩效管理情况

A单位存在的主要问题有以下几点：一是项目预算绩效目标设定不科学，主要表现为A单位在2019年编制2020年度网络安全及信息化建设项目预算时，在防火墙杀毒软件安装率已达到99%的情况下，仍然设置“防火墙杀毒软件安装率达到100%”的绩效目标，并赋予较高的分值。由于指标数量值变化微小且不具有代表性，因此该项指标的设置不能反映项目实施和资金投入后的产出和效益，与绩效评价指标应体现重点突出的目标不一致。二是虚假自评、随意打分、自评成绩不真实，主要表现为：随意调整修改绩效指标，将新增网络安全设备数量由20台调整为15台，将安全、正版的操作系统软件使用率达到100%的指标删去，未按照真实的预算执行情况和巡检次数等项目实施情况，对照绩效目标如实开展绩效自评，结合预算执行率为61%及巡检次数完成率为80%的结果，A单位应相应调整绩效自评分数为9分和8分。

（三）案例启示

通过此案例可以看出，在预算执行的具体过程中，仍然存在部分单位预算绩效管理理念弱化、绩效目标编制不科学不合理、绩效自评随意性大、自评结果不真实等问题。为进一步推动全面实施预算绩效管理意见落到实处，审计人员要做好预算绩效管理的研究型审计，认真梳理审查预算绩效管理的各个关键环节，揭示行政事业单位绩效管理中可能存在的问题，从健全机制、强化责任追究等方面提出意见建议，以有力有效的审计监督推动各部门单位进一步增强预算绩效管理的思想和行动自觉。

六、部门单位预算绩效管理工作存在薄弱环节的原因分析

结合审计实践发现，部门单位预算绩效管理工作普遍存在薄弱环节，形成问题的原因主要包括主观和客观三方面的原因。

一是“花钱必问效，无效必问责”的预算绩效管理理念尚未牢固树立。由于绩效管理理念弱化，部门单位往往注重资金申请和项目申请，对能否高质量完成绩效目标不够重视，在围绕单位职责和行业发展规划，统筹考虑资产和业务活动，将部门和单位预算收支全面纳入绩效管理方面做得还有欠缺。同时，由于财力限制和人力限制，也从一定程度上束缚了预算绩效工作的开展。受到责任心、工作量及工作难度等因素的影响，部分工作人员开展绩效管理工作主动性不够、工作质量不高，存在预算绩效指标编制不科学、绩效管理流于形式等潜在风险。

二是预算绩效标准体系建设尚不完善。分行业、分领域、分层次的核心绩效指标和标准体系仍未完全构建起来，同类项目共性指标库建设导致绩效指标体系建设工作处于发展不均衡的状态。预算单位在编制绩效指标时由于工作人员专业水平、理解层面、方法运用等方面的差异，造成同一领域同类型项目的绩效评价标准不统一，特别是对专业性强、复杂度高的项目设定指向明确、细化量化、合理可行、可比可测的绩效指标存在较大短板。

三是预算绩效管理责任约束机制不健全。部分部门单位压实预算绩效管理主体责任不到位，相关机构和人员履行绩效管理职责不明确，关键风险点及岗位职责划分不清等情况仍然存在，层层传导压力的局面尚未形成。目前，由于普遍存在缺少贯通部门间协同配合的有效机制，预算绩效管理多部门之间的监督合力尚未形成，影响了预算绩效管理监督的效果和力度。加之预算安排、政策调整与绩效评价结果运用未形成严格有效的关联机制，绩效评价信息在部门预算安排和转移支付分配中发挥的影响力不足，绩效管理激励约束机制作用发挥不够。

七、强化部门单位预算绩效管理工作的建议

全面实施预算绩效管理是党中央、国务院作出的重大战略部署，是推进国家治理体系和治理能力現代化的重要举措。部门单位预算绩效管理工作作为绩效管理的关键环节，需着重做好以下几方面工作：

一是压实主体责任，强化绩效理念。各部门单位要提高思想认识，加强组织领导，认真落实预算绩效管理主体责任，牢固树立全员绩效管理意识，及时建立健全相关内部控制制度，完善符合单位实际的预算绩效管理工作机制和工作流程，将责任细化分解、落实到人，促进绩效管理工作有序开展。

二是优化绩效指标，科学合理设置。部门单位要切实提高预算绩效目标编制质量和预算管理的科学性、规范性和有效性，围绕工作实际和事业发展规划，充分论证、科学选取、目标突出设定绩效指标，科学合理测算资金需求，使绩效评价指标体现政策要求、细化量化、具体可行、重点突出、充分反映项目资金管理产出和效益。同时，充分利用借鉴项目共性指标库、行业领域核心绩效指标和标准体系等资源，有效提升部门预算管理水平。

三是加强运行监控，及时督促整改。强化项目实施情况、绩效目标完成情况和预算执行进度的动态监控、跟踪监督。重点监控重大项目实施、重点政策落实、预算资金执行、绩效目标实现等情况，及时督促整改存在的问题和不足，分析原因，加强管理，落实责任，保证绩效目标高质量完成。对由于认识不到位、管理措施不力或重大过失等原因，导致出现项目决策失误、财政资金损失浪费、预算执行与绩效目标偏离巨大、执行效益严重低下或无法实现绩效目标等问题，要严肃追责问责。

四是完善结果运用，强化激励约束。要建立健全绩效评价结果与预算安排挂钩的激励约束机制。加强绩效监控信息分析运用，对连续执行率低的项目或不确定性项目不再安排预算，避免财政资金闲置，提高绩效评价报告质量。将绩效评价结果、绩效考核结果、整改落实情况作为下年度绩效目标审核、预算编审的前置条件，与预算安排、完善政策、改进管理有机衔接，真正体现奖优罚劣导向，大力削减低效无效资金，督促相关责任单位整改到位、提高管理水平[3]。同时，结合绩效评价结果，通过切实可行的奖惩措施，调动部门单位工作积极性，促进预算单位绩效管理水平的整体提高。

八、结语

围绕部门单位预算绩效审计关注的重点，沿着绩效制度建立－绩效目标设定－绩效运行监控－绩效目标评价－绩效结果反馈和运用这条主线，能够分析了解部门单位预算绩效管理存在的薄弱环节和需要改进的工作，对提高部门单位的绩效管理理念、完善预算绩效管理机制、强化绩效实质性约束、提高财政资金的配置和使用效率具有积极的意义。

引用

[1]新华社.中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见[EB/OL].（2018-09-01）[2018-09-25].https：//www.gov.cn/zhengce/2018-09/25/content_5325315.htm.

[2]浙江省审计学会课题组，陈英姿，江景叨，等.全面预算绩效管理背景下财政资金绩效审计研究[J].审计研究，2020（01）：16-23.

[3]董承勇.中央部门预算绩效管理的难点和对策[J].中国财政，2021（03）：56-58.

作者单位：山西省内部审计服务中心

责任编辑：王颖振