滚动预算视角下的高校项目库建设研究

吕向钧

滚动预算是指为摆脱会计年度预算期限的限制，通过对部门收支进行预测的方式来制定部门中期滚动规划的预算编制方法。项目库是对项目支出进行程序化、规范化管理的一种管理方式。项目库的建设是滚动预算编制的重要组成部分，通过建立中长期滚动项目库，可将项目的建设与学校中长期规划有机结合，保证学校预算安排和发展规划的统一性，促进学校可持续发展。

高校项目库建设存在的问题

一、项目库预算编制科学性不足，偏离学校战略规划

目前，多数高校的预算编制是以零基预算为基础，预算编制只能满足当年预算收支平衡，而项目支出的编制通常只考虑当年必需的、急需的建设任务，没有与学校中长期战略规划有机结合。

二、财务处作为项目库牵头部门，推动力度不足

财务部门是学校的预算编制部门，项目库的牵头编制工作也理所当然落在财务部门，但是由财务部门牵头组织项目库建设却也存在诸多弊端。

财务部门以收支平衡为前提的固定思维模式，会压减项目预算，导致项目预算不足，实施效果不佳。项目提报部门为了防止预算被压减，虚报预算金额，财务部门则为了平衡预算，不断地压减项目预算，财务部门与项目提报部门在一次次的博弈中，最终结果是项目方案屈从预算而无法达到预期的效果，且财务预算分散平衡在各个项目预算上，长此以往，造成各年度申报项目与学校长期愿景相背离。

三、项目库绩效评价体系不完善

一方面，绩效目标的编制质量参差不齐。项目申报人员在填报绩效指标时，多求助于财务人员，但财务人员缺乏对业务的掌握，因此推荐的指标多偏向于成本控制、项目进展时间等财务较重视的指标，无法全面衡量项目的执行效果，项目负责人在填报效益指标时，往往选取容易实现甚至已经实现的目标进行填报，无法衡量项目建设带来的真实效益。

另一方面，绩效评价体系设置不完善。目前，教育行业没有出台一套标准的绩效评价体系，高校绩效评价体系参照政府绩效评价体系进行设置，无法满足高校的绩效评价需求。教育行业的部分绩效目标往往要通过多年的积累才能实现，但按照政府的要求，绩效评价工作一般在资金拨付次年立即开展，造成评价结果的失真。

四、项目库管理不规范

现阶段的项目库管理主要借助电子表格，需要工作人员收集、汇总并不断更新各部门提报的内容，部门之间需要反复进行核实，且数据的更新存在滞后性，特别是在管理延续型项目时，由于项目建设期限长，以后年度的方案需要随时更新修改，项目库管理部门需要不断收集项目的最新材料，容易忙中出错。大多数高校现阶段仍然停留在这种人工管理方式上，影响项目库编制的准确性，降低了工作效率。此外，机械的人工管理方式可操作性大，无法保证项目库信息的公开透明，造成监督评价机制形同虚设。

高校滚动项目库的建设对策

一、建立发展规划，加强制度建设

学校需制定中长期发展规划并编制年度重点工作，每年将重点工作任务按照部门进行分解，确保各部门从思想及行动上与学校发展方向保持一致，共同完成当年及中长期目标任务。需要注意的是，大部分学校年度重点工作的确定时间往往在年底或者第二年年初，而预算的编制时间一般在年度中旬，预算编制时间与重点工作的确定时间存在时间差，这就需要项目库管理部门积极与院领导协调，尽量将重点工作的确定时间提前到年度中旬，从而与预算提报时间相辅相成。

学校需加强顶层设计，从制度上保证预算编制的合理有效，可制定或更新学校的预算管理办法及项目库管理办法，将滚动管理理念融入其中，明确预算及项目库的提报流程及各个部门的职责分工，重点强调事前论证、事后评价及评价结果的应用等方面。

二、理清工作责任，提高项目质量

设立预算管理工作小组，由学校一把手担任工作小组组长，会同其他院领导及相关职能部门共同对学校预算项目进行论证，学校主要领导的参与及重视，最大限度地保证了项目申报方向与学校发展规划的一致性，提高了项目安排的合理性。

业务归口部门根据学校中长期规划及年度工作目标编写归口管理工作的《XX类项目库中长期提报指南》，为各部门提报中长期项目提供指引，并按照部门工作职责分工，对项目进行分类论证。其中，设备类项目由后勤服务中心进行论证，工程及维修类项目由基建处进行论证，实训室建设类项目由教务处牵头论证，信息中心、基建处、后勤服务中心共同参与论证，信息化类项目由信息中心组织论证。

财务部门主要负责依据学校中长期规划、学校年度工作目标、职能部门发布的《XX类项目库中长期提报指南》编制当年《项目库提报指导方案》，方案主要明确项目库提报流程及时间节点，不对项目提报方向做过多的要求；负责对提报项目的完整性、合规性、项目成本进行审核，对提报的时效性予以督促；汇总业务归口部门审核完成入库的项目，并牵头向院领导汇报，提请集体论证排序。

项目提报部门需要依据财务处发布的《项目库提报指导方案》提报项目，对项目提报价格进行三家比价并提供比价材料，确保项目成本最低；在项目提报前，还需要结合部门工作重点及长期规划，自行对项目进行论证排序。

三、理顺工作流程，加强项目管理

（一）项目入库

学校应建立项目“随时出入库”机制，项目一旦成熟，可随时申报入库，提报部门需要对项目进行事前论证，并填写《项目申报书》，申报书内容主要包含项目名称、预算金额、项目类型、建设周期、建设现状、必要性、建设基础、建设内容、测算依据、绩效目标、部门论证意见等要素，财务部门对项目申报要素的完整性及合规性进行审核后，对项目进行分类，并汇总给归口职能部门，归口职能部门就项目建设的必要性、可行性、合理性进行论证评审，并出具评审结果，评审通过后的项目正式进入项目库进行储备。

（二）项目管理

将项目的提报类型具体细分为“一次性项目”“延续性项目”“储备性项目”，为了与中长期规划相契合，鼓励部门将项目做成“延续性项目”及“储备性项目”。“延续性项目”是指一个系列項目，需要分多年延续性完成，比如办公家具的更新。“储备性项目”是指未纳入近期规划，但项目的重点在于引导学校未来发展方向，这就需要项目提报部门结合学校的长期规划，而非着眼于当前目标。

为方便对项目进行管理，还可按照一定的编码规则对项目进行编码。

（三）项目出库

高校一般自年度中旬起开始编制次年预算，各需求部门从项目库中选取计划安排的项目提报预算，并由预算管理工作小组牵头，归口职能部门参照学校工作重点及规划，对所有提报的项目进行综合排序，并提请预算管理小组组织综合论证，结合财务部门提供的学校历年结余、当年事业收入及专项资金预计到位情况，拟定安排项目，最终，提报党委会确定项目安排方案。

财务部门作为预算牵头部门，应定期清理项目库项目，对于已经安排预算的一次性项目可清理出库，确定不需要开展的或经多年沉淀，已经与学校发展不符的项目也可清理出库。

（四）绩效评价

传统的绩效评价往往在项目建设结束后，从项目投入、过程、产出、效益及满意度方面进行评价，实际上，一个项目从立项到建设完成可能仅需要一年时间，但是产生效益的时间却可能是多年以后，若建设完成后立即进行评价，可能部分产出和效益目标尚未实现，若在产生效益后才开展评价，可能前期的基础数据已经不好收集，因此，可将绩效评价分为两个阶段，分别为建设完成后及运行一段时间以后，保证绩效评价的全面性及有效性。

在项目建设完成后对投入、过程指标进行评价，如项目配套资金到位情况、配套制度建设完善程度、制度执行有效性、资金执行进度有效性、资金使用合规性、招标进度等进行评价。

在项目运行一段时间后再进行产出、效益、满意度评价。主要对产出数量的真实性、产出的质量、项目建设对学校事业发展的影响程度、对学校影响力提高等方面进行评价。

此外，需提高对绩效评价结果的重视程度，将绩效评价结果纳入二级部门年度考核工作并与以后年度的预算安排相挂钩，可对滚动项目库的建设和调整起到指导作用，从而提高项目库编制的有效性。

四、加强信息化建设，助力信息共享

项目库的建设和运行涉及面广，需要学校各个部门的参与和配合，需要学校方方面面的数据支持，工作烦琐程度可想而知。

高校可借助信息化手段将项目申报立项、论证评审、排序择优、预算执行、绩效考评流程进行整合，通过流程再造的方式，将各部门职能和责任嵌入信息化系统，固定并完善项目出入库流程，保留项目提报及修改痕迹，通过大数据技术进行信息共享，打破信息壁垒，直接提取平台中已有的基础数据，例如院系学生数量、固定资产存量、专业已建设实训室年度及数量等，保证信息的统一性和真实性，减少核实信息的步骤，提高审核效率。

通过数据追踪手段，可对已立项项目实施进程进行实时监控，从招标方案提报、开展招标工作、合同签订、项目实施、支付进度款、支付尾款、开展绩效评价、评价结果的应用等节点进行监控，不但给绩效评价提供了第一手数据，也为加快资金执行进度提供了数据抓手。

为实现以上功能，学校可建立预算信息化平台，平台集成项目预算、财务核算、项目库建设、财务分析、合同签订、招标采购、绩效评价等模块，并可提取学校大数据平台中的各项基础信息，通过该平台，不但可以提高预算精细化管理程度和工作效率，还可以通过定期的分析和监控工作为管理者提供更加直观的数据。［本论文为山东省教育会计学会2022年度课题“滚动预算视角下的高校項目库建设研究”的研究成果（课题编号：sdjk2022243）。作者单位：青岛职业技术学院］