论环境行政专业性判断的司法审查构造

张帅宇

摘要：环境行政专业性判断是行政机关在环境风险规制领域中作出的专业性裁量，难以用传统司法实务上的实体性审查方法和程序性审查方法对其施加法律控制。通过行政机关的理由说明义务履行，法院可以过程性审查方法对环境行政专业性判断在推理环节和论证过程中的重要节点予以检视，以考虑因素与操作方法是否适当来实施司法审查。环境行政专业性判断的审查阶段分为对判断基准和对基准客观适用的二阶层过程性审查，对判断基准的审查重点应放在客观考虑因素和完整裁量逻辑，对判断基准客观适用的审查重点应放在个案中的风险调查和风险评估。

关键词：环境行政；风险规制；专业性判断；过程性审查

一、问题的提出

在我国环境行政诉讼中，环境影响评价审批许可和环境行政处罚撤销诉讼是司法实践中最常见的类型，同时也是在学理上引起讨论最多的类型。其缘由在于，这两类诉讼触及环境行政案件中的核心问题，即如何在行政和司法之间消解环境风险规制伴随的科学不确定性。例如，在“周×、张×诉中华人民共和国环境保护部环评批复纠纷案”（以下简称“周×等案”）中，京沈高铁的环境影响评价许可涉及噪声评价中的专业性和技术性问题。在“桑×诉儋州市生态环境保护局环境行政处罚纠纷上诉案”（以下简称“桑×案”）中，儋州环保局作出的行政处罚是否合法取决于被检测标本的取样是否合乎技术规范。由此可见，行政机关在环境影响评价许可和环境行政处罚中的职权行使属于其裁量范畴内的专业性判断。但问题是，传统司法审查方式能否有效处理环境行政专业性判断中的科学不确定性问题？

从传统司法审查方式和审查强度来看，行政诉讼实践中使用的实体性审查方法和程序性审查方法在面对环境行政专业性判断时会出现功能上的崩溃。环境行政专业性判断区别于在实体法上已被充分形式化的行政行为，它的意思表示内容并没有提前由立法机关在制定法中详细规定，而是通过裁量授权的方式允许行政机关在个案中运用形成权自主判断。在这种情况下，法院在个案中实施实体性审查时，会发现法的确定性被行政机关的专业判断权在无形中消解，这迫使法院将裁判权的行使陷入行政机关的自主评价空间。例如，在“周×等案”中，法院认为，“对于环评涉及的专业性、技术性问题，则尊重行政机关基于专业性的裁量所作的判断与选择”。同时，程序性审查方法由于只能要求行政机关在作出环境行政专业性判断时遵守法定程序，因此也只能在形式上施加效果有限的控制。在“桑×案”中，法院通过采样记录和采样过程是否遵守法定程序来审查环境行政处罚的合法性。但问题是，程序性审查对于环境行政专业性判断的法律控制难以达到权利保护的预期效果，原因在于它并没有深入到实体内容的审查。即便行政行为因为罹患程序瑕疵而被撤销，但行政机关可以在治愈程序瑕疵后重新作出一个与原行为实体内容相同的行政行为，如此法院仍然没有对实质影响行政相对人的利害内容予以调整。

从比较法的视角来看，美国、德国和日本三个国家自20世纪70年代之后，通过判例的积累和确认，逐步在环境保护等具有科学不确定性的领域中，发展出控制行政专业性判断的过程性审查方法。尽管早期我国学者已将美德日法上的过程性审查方式引入本土理论视野，但由于一直未在环境行政领域中以判例研究的方式对其予以反思和发展，过程性审查也只是被作为理论前沿而束之高阁。因此，应在学理上对环境行政专业性判断作进一步的理论诠释，并通过挖掘本土判决资源来重构对其相应的司法审查进路。

二、环境行政专业性判断的学理依据澄清

环境行政专业性判断在行政法中被称为专业性裁量。第二次世界大战后，这个概念最初被田中二郎命名为技术性裁量，与政策性裁量并列。我同学者对每门技术享有裁量空间的裁量权称为专门技术性裁量。当然，这个概念并非是一个纯粹的舶来品，而是可以在我国本土行政诉讼判决中找到依据。在“周×等案”中，法院认为，行政机关对环境影响评价中专业性和技术性问题的处理属于行政机关的“专业性裁量”。环境行政專业性判断的学理依据始见于判断余地理论，后经风险管理的观点修正后得以澄清。

（一）判断余地的理论式微

环境行政专业性判断最初可以在判断余地理论中找到依据。传统行政裁量理论认为，行政机关在对法律要件部分的不确定法律概念解释时，所享有的行政优先判断权被称为判断余地。判断余地理论最先肇始于19世纪下半叶奥地利学者埃德蒙·贝尔纳齐克（Edmund Bernatzik）和弗里德里希·特茨纳（Frieclrich Tezner）之间的争论，前者主张在诸如不确定法律概念等法无规定的空间内存在行政裁量权，后者却主张对不确定法律概念实施全面的司法审查。第一次世界大战后，瓦尔特·耶利内克（Walter Jellinek）通过对不确定法律概念的分类来解决这一争论。他认为，不确定法律概念的解释本身就需要依据社会价值和主观评价予以填充，法院和行政机关都可以对其进行解释，但是由于解释领域的差异性，法院对部分领域的解释活动应当受到限制。二战后，这一主张在奥托·巴霍夫（Otto Bachof）和卡尔·赫尔曼·乌勒（Carl Hermann Ule）那里得到了承继和发展，行政机关对不确定法律概念的解释不应该都受制于法院的审查，部分行政领域的行政判断具有适用者不能被排除的主观性。因此，法院应当尊重具有专业知识的行政机关的决定，并不得以自己的结论取代行政机关的判断。

但德国联邦行政法院迅即就在判例中否认了这一观点，即除了少数例外情形，不确定法律概念受到法院的全面审查，并不存在所谓的判断余地。这一观点也得到了联邦宪法法院的支持，即在适用不确定法律概念时，应就事实和法律的观点予以全面审查，不受限制。也就是说，行政机关在环境保护领域内作成的专业性裁量尽管属于判断余地理论中的科学技术判断情形，但依然要受到法院的审查。同时，旨在调和这种紧张关系的规范授权理论认为，判断余地是否存在需要在实体法中寻找相应的授权依据，但由于这种规范授权依据并不容易被找到，也难以持续为判断余地理论提供支撑。因此，以判断余地理论的一般性来推导环境行政专业性判断的论证思路实际上并不可行，也难以获得周延的解释。

（二）风险管理的正當性供给

传统行政裁量理论专注于干预行政，但这种情况自1970年之后在以环境保护法为中心的规划行政领域那里发生了转变。干预行政以危险防御为中心，行政机关对于危险的判断可以被理解为在某种情况下会发生的损害，这种危险判断取决于经验性证据的获得，即通过损害的严重程度和发生概率的关系公式（Je-desto-Formel）来判定。但危险防御并不适用于环境保护领域的安全判断，因为该领域存在着以现有经验法则和当下科学规律也无法认识到的风险不确定性。在环境保护领域中，风险是否存在无法通过经验性证据获得确证，这种不确定性带来的损害自然也无法以干预行政为中心的法律控制模式所消解。环境风险带来的损害并不能从线性的因果思维中获得经验性预测，而必须调动现有所有科学技术知识来确保最大可能的安全。这意味着当科学不确定性既不能被肯定也不能被否定时，就只能在理论上（nur theoretisch）来进一步探讨损害的控制可能性。

对此，乌多·迪·法比奥（Uclo Di Fabio）在他的教授资格论文《法治围巾的风险决策》中以风险管理视角给判断余地理论注入了全新的理解。判断余地理论的发展并非已走向终点，反而应当站在风险管理的角度下重新审视这一教义学工具。判断余地不应该被误解为在行政裁量空间内不受限制的自由形成权。对判断余地的正确理解是，当行政机关被要求在科学技术上形成开放性的风险决策时，行政机关获得专业性裁量权的判断余地假设就应当被法院考虑。对于环境风险规制中的科学不确定性问题，不能仅依靠科学家、工程师以及其他专家来全权决定，还必须通过与网家的合作来共同应对。这是因为科学技术上的不确定性、可更新性以及情景依赖性常常导致在专业知识上的分歧。在这种情况下，环境行政专业性判断不是一个纯粹的科学认定，而是一种在权衡各种科学意见重要性基础上的价值判断，而只有在组织和人事方面具备优势的行政机关才能在政策形成环节中与科学家合作，以此预防环境风险带来的损害。

三、环境行政专业性判断的法律控制基础

诚如前述，环境行政专业性判断尽管是行政机关在风险决策范围内作出的一种专业性裁量，但它并非完全不受司法审查，而需要在审查方法和审查强度上调整后实施有限的审查。可问题是，这种审查的限度应该延伸到什么地方？对此，需要明确其相应的法律控制基础。

（一）说明理由义务作为司法审查的切入点

判断余地的制度价值不应该在行政诉讼的撤销判决中被消耗殆尽，在风险管理的观点修正下，判断余地反而增加了行政机关在作出环境行政专业性判断时的论证和说明责任。也就是说，判断余地并没有赋予行政机关不受法律解释约束的形成空间，反而将法律具体化的任务履行作为行政机关的法定责任。确定个案中的环境风险决策内容并不是法院的任务，但法院可以要求行政机关提交可理解的决策过程记录。行政机关有义务披露环境行政专业性判断作出时考虑的决定性因素，并以可理解的方式对相应判断过程的材料、证据以及其他文件说明决策理由。

说明理由义务作为环境行政专业性判断的司法审查切入点，在我国法律、行政法基础理论及行政诉讼实践中都能找到相应的依据。根据《全面推进依法行政实施纲要》的规定，行政机关行使自由裁量权，应当在行政决定中说明理由。据此，我国行政法通说认为，行政机关在作出行政行为时应当向相对人说明裁量所考虑的政策形势、惯例以及公理等。说明理由义务也在“郴×诉中华人民共和国国土资源部等国土资源行政复议决定再审案”（以下简称“郴×案”）中获得了确认。该案的核心判旨在于：（1）法院尊重行政复议决定判断与裁量及理由说明；（2）行政机关应当对复议决定和复议卷宗说明理由，以表明行政决定全面查清了事实并衡量了涉案的全部因素：（3）借助书面决定和卷宗记载中的理由说明来判断行政决定是否轻率或武断。可见，说明理由义务是环境行政专业性判断在处理科学不确定性问题时形成的法律具体化诫命，法院在个案中通过行政机关的说明理由义务可以正当地进入判断的推理环节和论证过程。对此，施密特·阿斯曼（Eberhard Schmidt-ABmann）也将其称为行政机关的内部程序（Inneresverfahren），法院的过程性审查是对内部程序的理解和检验，以此来发现论证过程和推理环节中的缺陷和瑕疵。

（二）过程性审查的双元制体系

经由行政机关的理由说明，法院能对环境行政专业性判断的作成过程予以审查，那这种审查方法义如何具体操作？从美德目的比较法经验来看，美国法将“严格检视”标准，运用于“州农保险公司案”和“马萨诸塞州案”中的过程性审查。德国法在“乌尔案”中将用以控制计划裁量的过程衡量要求运用于风险行政的规制审查，后在“选址许可案”“武器装备案”“燃料棒设置许可变更案”中进一步发展出基于“充分调查”的司法审查标准。由于兼受美德影响，日本法的过程性审查体系较为综合全面，在“用途外使用案”“林试森林案”“小田急案”中发展为双元制判断过程审查手法。

从我国行政诉讼实践来看，过程性审查方法在“郴×案”中获得了最集中的运用和展示。从本案中可以凝练出过程性审查方法的要旨：（1）复议机关应综合衡量所有与案件相关的因素，法院才能知悉行政决定考虑了哪些相关因素以及是否考虑了不相关因素；（2）被诉复议决定不能在既未认定重叠的比例和计算方法，又在没有征求安全生产行政部门或专业机构的意见下就作出撤销决定。本案判旨对于过程性审查方法的阐释已经十分接近于日本法上的双元制判断过程审查手法。对此，可以将过程性审查方法的类型及内容归纳为：（1）考虑因素型审查。从判断要素的相关性上来审查专业性裁量的考虑事项是否相关，从判断要素的重要性上审查专业性裁量是否对考虑事项予以合比例的加权设定；（2）过失型审查。在难以从法律规定中析出考虑因素时，可以结合判断过程中运用的方法和程序来审查专业性裁量是否存在不合理的错误和缺失。

（三）基于规范具体化诫命的阶层化审查

法院通过检视环境行政专业性判断的作成过程才得以施加司法控制，但问题是，如何确定这些论证过程和推理环节的内容？这个问题也可被转化为，法律应该将环境行政专业性判断的最终决定权分配给谁，以对环境风险状况作成有约束力的决定？传统行政法教义学将控制行政机关的最终责任分配给立法机关。可问题是，当环境行政专业性判断所规范的对象是科学不确定性问题时，那么立法机关就无法事先精准预测并以明确的法律规则来同定行政机关的判断内容。在复杂的环境保护领域，立法机关既不是具有环境风险研判知识的科学家，也无法比拟具有公共管理知识的行政机关。对此，立法机关提供的知识无法与行政机关要求的专业性判断达成稳定联系，只能以不全面的信息和先验性的有限期望，在法律中通过授权行政机关对不确定法律概念的解释，来克服环境风险决策的动态性和不稳定性。

就法律中的不确定法律概念而言，行政机关对于环境法中的开放性的、依赖科学的技术概念能获得多大程度的解释权限？也就是说，环境行政专业性判断应该全权委托给科学家，还是行政机关也对其具有部分的形成空间？根据高木光的观点，环境风险决策并不是追求绝对安全的唯一真理性判断，而只是追求相对安全的专业技术性判断，即旨在排除低于某一保护水平的损害可能性的价值判断。可见，法律层面上的环境行政专业性判断与纯粹事实层面上的环境科学判断并不能等同。即便是科学家也无法对环境风险决策中的不确定法律概念解释作出足够且明确的陈述，反而必须求助于在组织和人事上具备政策形成能力的行政机关。

行政机关对不确定法律概念解释的具体化体现为法律适用活动。此处的法律适用不应该被狭隘地理解为在个案中的适用。根据汉斯·凯尔森（Hans Kelsen）的观点，所有中间层级的规范活动既是对高位阶法律规范的适用，也是根据高位阶规范创设低位阶规范。据此，环境行政专业性判断对法律具体化的形式有两种：（1）根据法律创设技术标准；（2）结合技术标准在具体案件中作成法律涵摄决定。可见，环境行政专业性判断对法律的具体化形式均需要技术标准参与其中。技术标准是行政机关对政策形成和价值判断的专业性表达，是为有效实现环境保护日标而考虑各种因素后形成的行政立法。其缘由在于，技术标准作为系统调控社会的抽象规定，不仅能稳定地为行政管理提供知识来源，还能以法律规则特有的安定性来消除不确定法律概念解释中的不明确性。在这种情况下，行政机关所谓的判断余地不仅不是自由的，基于行政的自我约束，技术标准还在司法审查中被作为约束行政行为的裁判依据。

据此，过程性审查在第一阶层中表现为对以技术标准为形式的判断基准审查，这是属于环境行政专业性判断对不确定法律概念在中间层面的具体化。例如，为贯彻《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环保法》）、《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称《环评法》）等法律的实施，我国生态环境部在环境保护领域颁布了一系列环境影响评价技术导则。这些技术标准以行政立法的形式对《环保法》《环评法》中的不确定法律概念予以具体化。根据藤田宙靖的观点，法院在个案中基于“真挚努力标准”可对技术标准的立法裁量过程实施审查。也就是说，法院应客观地检视技术标准在判断因素的相关性和重要性上是否予以合比例的考虑。另外，法院还可以审查行政机关在主观上是否在既定目标下以最大的努力作出最全面的判断，这一审查需要考察当时的立法过程和立法记录。

过程性审查在第二阶层中表现为在具体案件中对判断基准客观适用的审查，这属于环境行政专业性判断对不确定法律概念在最终层面的具体化。经由对判断基准的适用，行政机关需要在个案中具体地作成行政行为。对判断基准的客观适用审查包括三个方面，分别是适当方法评估、完整事实调查、合适理由说明。其一，环境行政专业性判断需要选择能对环境影响进行预测的特定方法。预测方法要与环境影响评价的需求和目标相对应，以此来筛选出合适的判断方法。其二，环境行政专业性判断以对事实的充分严密调查为基础。事实调查禁止基于不切实际的假设，必须以结构化的信息收集来保证预测的客观性。其三，环境行政专业性判断以合适的理由说明作为结论的可理解性保障，即判断过程满足妥当且谨慎的推理要求，能够担保判断结果的正当性。故而，作为在政策形成空间内的价值选择，司法审查并不苛求环境行政专业性判断在预测内容上的正确性，而只要求在预测方法及其论证过程上满足合理性。

四、环境行政专业性判断的具体审查路径

在明确了环境行政专业性判断的法律控制基础后，接下来要考虑的是这种司法审查模式是否可以在我国行政诉讼的结构下展开。有学者认为，法院在基于“滥用职权”“明显不当”的撤销之诉框架下可以对环境行政诉讼中的科技专业性争点展开过程性审查。但问题是，法院可以对环境行政专业性判断的哪些裁量内容予以审查？从现代行政裁量理论的发展结果来看，日本法上的裁量一元论和德国法上的裁量全面审查说都对行政裁量不加以区分地全局性审查。我国行政诉讼的审查对象既包括事实问题，也包括法律问题，并未对两者进行区分。金自宁对此敏锐地指出，环境行政诉讼中的科技专业性争点既可能以事实问题出现，也有可能以法律问题出现。因此，妥当的立场是，只要行政机关对环境行政专业性判断具有裁量空间，那么归属于裁量空间内的所有争议问题，法院都有审查权。

那么，如何对环境行政专业性判断实施全面审查？这个问题的答案需要将眼光重新锁定在“山×诉棗庄市环境保护局处罚上诉案”。该案的核心判旨是，“对专业性、技术性等事项的研判、认定，只要行政机关能作出合乎逻辑的阐释、说明，人民法院对此应给予必要的尊重。”虽然法官在释法说理时隐晦地表示了对环境处罚决定的合理性审查，但这一句核心判旨在学理上具有进一步的诠释空间，即该如何理解“合乎逻辑地阐释和说明”？根据《现代汉语词典》对“逻辑”一词的解释，有两条文义有助于理解，即逻辑分别具有“客观规律性”和“思维规律性”的含义。如果将这种理解代人过程性审查的构造就会发现，客观规律性代表了对环境风险调查的要求，即环境风险调查应当是考虑了所有与之相关的因素后对事实的充分调查，不能有缺失和不分轻重地处理；思维规律性代表了对环境风险评估的要求，即风险评估方法不能逸脱合乎理性的推理规则。也就是说，行政机关必须就环境风险调查的客观规律性和环境风险评估的思维规律性予以阐释和说明。法院应当在判断基准及其客观适用的层面上对行政机关的理由说明义务履行实施过程性审查。

（一）规范依据的抽象审查：判断基准的过程性控制

法院应当对环境行政专业性判断的判断基准实施审查。作为对法律在中间层面的具体化形式，行政法规、行政规章以及行政规范性文件均是行政机关的判断基准。但不管是何种形式的判断基准，其审查的核心在于是否对法律中的不确定法律概念适当地予以具体化。例如，根据我国《环评法》第16条规定，建设项目可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响予以全面评价。如果行政机关在环评审批中认为建设项目可能造成第16条规定的“重大环境影响”，那么就应该对这一不确定法律概念进行解释。《建设项目环境风险评价技术导则》（以下简称《技术导则》）作为对《环评法》的具体化立法，以行政规则或法规命令的形式，将《环评法》第16条中的“重大环境影响”解释为“极高危害”。对于极高危害的判断，需要根据《技术导则》规定的危害物质来确定风险临界量。

对此，可以将环境行政专业性判断在技术标准中的具体化整理为如下判断过程：（l）假如在个案中对于重大环境影响（E）而言，人体致癌风险（C）或（V）人体循环系统患病风险（S）被确认为人体健康所不能承受的极高危害（H），判断过程则为CVS→H→E；（2）以法律规定的盖然性标准（P）来确定引起这两种危害的有害物质及其排放量（A），可得出P→A→CVS的判断过程；（3）如果行政机关对申请人的建设项目规划（D）予以风险事实认定，那么经过适用就可以满足D→P→A→CVS→H→E的判断过程。所以，在“重大环境影响”（E）这一不确定法律概念的具体化过程中，法院首先要审查根据《技术导则》来认定关于自然科学上的判断（A）是否合适、不能容忍的风险（CVS）是否妥当、极高危害（H）是否能包含评价上位法中的重大环境影响（E），这是属于立法裁量过程应考虑的客观因素。其次，法院要审查判断基准在对不确定法律概念（E）具体化时是否遵守了以D→P→A→CVS→H→E为逻辑链条的完整立法裁量过程。

例如，在“马×等与上海市浦东新区生态环境局环境影响评价审批纠纷上诉案”中，法院以《环境影响评价技术导则 声环境》（以下简称《声环境环评技术导则》）作为判断基准，从而对生态环境局作出的环评审批意见实施审查。但法院并没有深入到对判断基准本身的审查。在本案中，根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》，环评审批将建设项目定位于《环评法》第16条要求的“轻度环境影响评价”。本案的声环境影响评价应当在判断基准中呈现为以“建设项目规划（D）→发生可能性（P）→环境噪声极限值（A）→人体健康损害（H）→轻度影响（E）”为推理链条的判断过程。其中，环境噪声极限值（A）的判断还需要“声环境功能区划分”和“评价范围及其工作等级”结合推导才能得出。在对“轻度影响”这一不确定法律概念的解释上，《声环境环评技术导则》作为法院审查时的判断基准，却只能覆盖“评价范围及其工作等级”这一阶段，环境噪声极限值（A）的判断还需要求助于《声环境功能区划分技术规范》《声环境质量标准》才能确定。法院却在争点的审查上只将《声环境环评技术导则》作为判断基准，这导致判断基准只关注到环评审批中的“评价范围及其工作等级”，而忽视了对其他客观因素的考虑情况。另外，仅凭《声环境环评技术导则》也无法连续全面地反映作为判断基准的完整裁量逻辑。

（二）判断基准的客观适用审查：风险调查与风险评估

经由行政机关对判断基准的适用，法院需要在个案中通过环境风险调查和环境风险评估来审查环境行政专业性判断是否被具体化和客观化。在D→P→A→CVS→H→E的专业裁量过程中，环境风险调查和环境风险评估是对在个案中的环境规划（D）的风险事实认定所实施的过程性审查。

环境风险调查旨在通过对环境行政专业性判断有关的所有客观事实进行调查，析出与之相关的因素，排除不相关的因素，并对之予以合比例的加权考虑。例如，德国联邦行政法院在1988年“第一克尔里希核电站许可案判决”中就具体展示了行政机关在环境风险调查中的判断过程。在本案中，法院需要审查经济交通部门对核电站规划申请作出的第一阶段许可是否合法。约阿希姆·科赫（Hans-Joachim Koch）认为，以卡尔·古斯塔夫·亨佩尔（Carl Gustav Hempel）和保罗·奥本海姆（Paul Oppenheim）提出的科学说明型演绎法则模型为工具，可以观察到在该案中法院是如何审查许可机关的环境风险决策。这种演绎法则模型是一种推论形式，即在说明对象中置人定律①和初始条件②，导出被说明对象的预测事实③。该案判决的核心问题是行政机关对核电站选址存在的地震风险事实（D）的预测，如果这一风险无法排除，那么未来由此对周围居民引发的环境灾害盖然性（P）也无法排除，即判断过程为D→P。因此，如果法院想要审查许可决定是否合法，就必须以许可部门对地震风险的否定判断为对象。地震风险的否定以选址的地基偏移（0）和预测晃动（W）为依据，并需要通过核电站选址的抗震结构的事实调查（F）来验证。根据演绎法则模型，可以得出：说明对象（F）通过地震应力的计算公式、关于地质和地基偏移的一般规律及其预测①和核电站选址的地质状况和地震强度②，来预测出核电站选址的抗震结构事实③。对此，可以将推理过程归纳为：①∧②→③→F→W∧O→D，同到判决中可以发现，许可部门在作出第一阶段的许可时并没有对“核电站选址的地质状况”进行调查，即没有发现核电站选址存在地质断层和土质松垮的问题。也就是说，行政机关在事实预测（F）中缺失了对初始条件②——核电站选址的地质状况的事实调查情况，进而导致没有对地基偏移（O）予以加权考虑。这一审查情况可以被认为行政机关在环境风险调查中缺失了应该考虑的因素和对该因素应该重视的加权设定。

环境风险评估在审查重点上区别于环境风险调查，即更强调行政机关在评估风险时是否运用了科学的方法以妥当且谨慎地得出评估结论。这一审查方法在1998年德国联邦行政法院作出的“第三克尔里希核电站许可案判决”中得到了运用。在本案中，法院仍然需要对环境卫生部门在第一阶段许可中再次作出的地震风险预测实施过程性审查，但法院这次却以行政机关未实施合理的风险评估为由撤销了许可决定。在法院的审查中，行政机关对核电站选址调查的八级地震强度结果是从一个不确定数值幅度中认定的，与之相对应的地面加速度值也具有相对的不确定数值幅度，但行政机关在不清楚如何处理这种双重不确定性的情况下，就直接予以地面最大加速度值的认定。也就是说，在运用演绎法则模型来预测事实（F）的时候，许可机关对初始条件②——核电站选址的地震强度确定上并没有使用科学方法进行合理评估，进而导致对选址的预测晃动（W）的考虑存在过失。根据科学和技术的发展情况，有两种方法来评估核电站选址发生地震的最大强度，但许可部门只采取其中一种，即“通过历史上观察到的地震强度”进行假设。这种方法将1756年迪伦地震的位移强度转移到了对核电站选址的观测，那么风险中的不确定性就会发生转变。历史上地震信息的质量相对较低，需要根据现有科学技术水平设定一个可信区间，但许可机关并未考虑现有的科技状况，直接使用历史观测方法予以最大地震强度的认定。而另外一种方法是确定地震构造单元的最大可想象震级，通过至少半个单位的保守估计来补充增加地震强度预测，然后通过试验作出进一步的假设。显然，许可机关没有考虑到这一方法。可见，从该案判决中可以得出，当根據演绎法则模型不能确定地推出被说明对象的预测事实时，行政机关需要通过其他方法来追加或补充风险评估。

结语

从现行法律规定来看，我国对于风险行政判断基准的过程性审查还存在一定的争议。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第53条、第64条的规定，法院可附带对行政规范性文件进行审查，并在认为其不合法时不作为认定行政行为合法的依据。除了行政规范性文件，其他行政法规以及行政规章并不在附带审查之列。同时，根据《最高人民法院关于适用（中华人民共和国行政诉讼法）的解释》第148条的规定，行政规范性文件的附带审查也只集中在合法性审查。基于对法定权限和法定程序的合法性审查也无法真正进入判断基准的立法过程以检视其考虑因素和裁量逻辑。但从司法实践来看，在“孙×诉原浙江省环境保护厅环保行政许可案”中，法院就以“发函了解”的方式对原环保部制定的《机动车环保检验合格标志管理规定》予以过程性审查，即通过对该规定的制定目的、依据以及制定背景等信息的了解，以求达到对立法裁量过程的检视效果。在未来的行政诉讼法及司法解释修订中，我国应将司法实务经验吸收到法律文本中，以更好地明确对判断基准审查的正当性基础。

基金项目：2023年国家建设高水平大学公派研究生项目（项目编号：202306020172）。

（责任编辑：杨伟东）