“科创飞地”困境求解

孙颖妮

走进湖北某地级市在武汉东湖高新区设立的“科创飞地”，诸多楼层处于空置状态，有多个楼层只有一两家公司办公，其余公司的大门紧锁，房间内空无一人，桌子上落满灰尘。

这一“科创飞地”于2021年建成开园，当初是按照“研发在武汉、生产在都市圈，孵化在武汉、加速在都市圈，引才在武汉、用才在都市圈”的思路，打造研发试验中心、招商引智中心、对接资本中心、企业孵化中心、成果转化中心五个中心。

该飞地运营人员贾刚告诉《财经》记者，当初开园时之所以有很多企业入驻，一方面是看重当时的优惠政策，另一方面很多企业其实是为了满足政府的入驻指标才过来的，毕竟刚刚开园时政府需要一些“好看”的科技企业进来“撑场面”。“如今没有了优惠政策，很多企业便选择了撤离，导致楼层大量空置。”

近年来，为了推动当地产业转型升级，加快形成新质生产力，全国各地形成了在科创核心城市建设“科创飞地”的浪潮。今年1月，南通高新区西安创新港、上海创新港签约仪式举行。据悉，此次签约后，南通高新区“科创飞地”即正式挂牌运作，这也是南通高新区首批“科创飞地”。为进一步提升科技招商工作成效，促进“科创飞地”有序运行，南通高新区还相继出台了《离岸孵化器运营管理办法》《科技招商委托合作管理办法》。

所谓“科创飞地”即由科创欠发达地区（飞出地）在科创发达地区（飞入地）设立飞地，利用“飞入地”科创资源筛选创新项目进行孵化，孵化之后导流回“飞出地”，实现飞出地资源、政策与“飞入地”技术、人才的有机融合。这种科创飞地主要建设离岸孵化器、离岸创新中心等载体。

与传统飞地不同，传统飞地是从先发地区飞往相对后发地区，主要是为了把先发地区的产业项目与相对后发地区的成本优势有机结合。科创飞地则是从相对后发地区飞往先发地区，比如城市群的中心城市，也因此被称为“反向飞地”。建设科创飞地的目的，就是为了相对后发地区以及中小城市破解高新技术产业缺乏与人才招引留用难题。

从全国设置来看，当前“科创飞地”正呈现出高密度布局的趋势。北京、上海、粤港澳大湾区、长三角、成渝、武汉、西安等是科创飞地最集中的城市和区域。一些地方在全国多个地方布局，例如，截至2022年底，无锡在上海设立9个飞地、在北京设立9个飞地、在粤港澳大湾区设立了13个飞地。

近年来，科创飞地在诸多城市的产业孵化、招商引资、招才引智等方面发挥了重要抓手作用。诸多“科创飞地”为本体导入了不少科创项目、高端智力资源、社会资本和管理经验，实现了“飞入地”与“飞出地”的合作共赢、利益共享。

但是，《财经》记者调查发现，也有部分飞地缺乏定位、盲目建设，陷入运营困境。中国人才研究会理事、寰球人才交流中心主任倪凯表示，不少“飞地”的运转过程和产出实效不尽如人意，在付出高额成本之后没有起到窗口和导流作用，使得主办和承托主体最终走上拼税收、拼场地、拼补贴的老路，这在客观上导致了“飞入地”与“飞出地”双输结局。

产业定位有待清晰

“虽然飞地會给科技型企业提供一些优惠政策，但根本没有那么多满足条件的科技型企业过来，导致楼层空置率非常高。”贾刚说。

大楼内，一个公司的工作人员向《财经》表示，此前飞地开园时很多企业入驻是因为看上了当时的优惠政策，甚至部分企业只是在这里设置了一个办公室并没有人员办公，现在优惠政策减少后，大部分企业选择不续签撤离。“我们公司接下来也会考虑搬走了。”

武汉东湖高新区（局部）。图/视觉中国

该飞地的困境在全国并不是个例。倪凯表示，一些城市在规划科创飞地时，没有从实际需求出发，无论是购置空间还是租赁商务楼宇，动辄在一线、二线城市的核心地段圈下数万平方米的运营面积。如此规模往往意味着巨额的资金投入。

但由于各地都期望通过科创飞地这种模式抢夺科创人才资源，加之自身的定位不准，客观上就导致优质科创项目入驻比较困难，容易出现科创飞地场地空间长期大面积闲置的情况。一旦这种情况出现，往往运营团队就会降低企业入驻门槛。这样不仅使自己沦为二房东，还导致与其他城市的科创飞地产生恶性竞争，与设立科创飞地的初衷大相径庭。

当前湖北这一地级市在武汉设立的科创飞地就已经降低了入驻门槛。贾刚告诉《财经》，由于招商困难、大量房间闲置，该飞地年年亏损，运营困难，不得不放宽入驻门槛。“现在对入驻企业的要求十分宽松，只要企业名字里带科技两个字就行，要不然运营方根本无法生存下去。虽然科创飞地带有一定的公益性质，但也不能一直亏钱。”

浙江菜根科技产业发展有限公司专注于科创飞地、产业园区、孵化器的投资、开发、建设与运营。该公司副总裁贾少飞告诉《财经》记者，当前很多地方对自身实际情况和优势没有清晰的认知和思考，没有明确的规划和定位，只是盲目跟风建设科创飞地，很多科创飞地的产业定位都是雷同的。贾少飞建议，城市在建设科创飞地之前一定要提前做好定位，结合当地的产业基础、优势产业、资源禀赋等比较优势进行产业发展规划。例如，规划好着重发展某个产业，就把科创飞地当成导流的一个窗口。

“不是说科创飞地就一定要定位为高精尖技术产业，而是要结合当地的产业特点和优势。也不是说什么产业都要发展，而是要进行细分和聚焦。”上海创业接力科技金融集团有限公司专注于早期科技型创业企业服务，该公司副总经理毛哲文向《财经》表示，只有这样“飞出地”才能与“飞入地”形成良性互补、分工协作关系。

科零科技有限公司专注于构建政府和企业之间创新创业生态平台。该公司武汉总经理余啸向《财经》表示，如果地方还没有明确的定位，建议飞地一开始体量不要做得太大，可以逐步探索，避免资源浪费。

毛哲文提出，“前期不一定要先租楼、买楼或者建楼，而是只要看中了哪个项目愿意助力其发展，而项目方也看中了这个地方，挂个牌子就可以。”

利益冲突和行政管理冲突待解

《财经》了解到，由于政府层面没有明确的顶层设计，科创飞地双方在税收分成、GDP（国内生产总值）统计、土地资源、科技资源等重要要素统筹、协商划分的实际操作中存在权责不明晰、激励机制不完善等问题。同时，跨省飞地因利益共享涉及省级层面，共享机制更难构建。

最突出的就是税收分配问题，在上海市委党校经济学教研部副教授郝身永看来，科创飞地内的企业如果注册在“飞出地”，对招引人才不利，不利于实现“飞出地”建设科创飞地的初衷。但如果注册在“飞入地”，“飞出地”又觉得无法分享税收等经济收益。如果由双方商谈税收分成比例，由于跨了行政区，甚至是跨了省级行政区，谈判成本高，操作性也不强。

除此之外，科创飞地要从所在城市导入人才、技术、项目和科技型企业等各种高端资源要素，但这些科创要素其实也是“飞出地”的稀缺资源，“飞出地”并不希望这些资源要素大规模外溢，这势必会引发两地的利益冲突。

据了解，在武汉的科创飞地也存在这样的情况，虽然武汉相比于周边地市来说科创资源相对发达，但是与上海、北京相比，科创资源依旧较匮乏。贾刚表示：“当前各地招商引资竞争激烈，对于武汉来说，也不愿意地方的科创飞地平台抢走好的项目。”

利益冲突该如何化解？经略视界发文建议，“飞出地”与“飞入地”需建立利益协调机制，确定合作结构模式以及各方职权范围、责任范围和职务角色等。建立合理的财税分享机制，在跨区域GDP统计、财税分成等方面有所突破，力争确立合理的稅收分配比例，做好财税分享企业的确认和源头标识，重点研究新增企业形成的税收增量的分享。

同时，建立利益失衡的判断、衡量机制，制定一系列指标用于衡量、判断主体间发展速度、利益分配的均衡性。

此外，还要健全长效协作机制，建立起政策协同机制，围绕人才引进、技术研发、产业孵化、税收等方面，不断强化政策协同，建立完整的科创飞地政策支撑体系。

倪凯则建议，要建立起科创飞地建设沟通协作交流机制。例如，建立区域协作联席会议制度，定期召开“飞出地”与“飞入地”的协作联席会，对资源导入、支持服务、利益分配、问题解决等事项进行专题研究和沟通交流。

此外，还要建立起本地部门、园区、企业的联席会议机制，开展信息交流、政策兑现和服务跟进工作，及时研究解决建设中的相关问题。

科创飞地不是地产项目

除了政策优惠，科技企业入驻科创飞地的核心目的其实是希望得到飞地在研发、技术、资金等系列科创资源方面的赋能，然而，很多科创飞地并没有做到这一点。

大楼内，一个公司的工作人员表示：“这里就是一个办公大楼，什么资源都无法帮忙对接，企业还待在这里干嘛？”

贾刚向《财经》表示，该飞地由地产公司运营，日常主要做的就是收房租、水费、电费事务，在其他方面赋能很少。

“很多科创飞地最后做成了物业，或者单纯变成了招商中心。”余啸表示，科创飞地的运营是一个十分专业的事情，最终能否持续运营成功与运营团队有着重要关系。现在很多地方的科创飞地都是从政府的投资平台抽调人凑成的班子，在专业度方面较差。

余啸建议，科创飞地一定要找到专业的运营团队，提供招商引资、招才引智、成果转化、融资等全链条式服务。通常第三方的运营机构更具有专业性，资源也更丰富，应成为科创飞地运营的主流模式。

温州大学法学院讲师戚学祥也认为，科技飞地要改变以往由政府一手包办运营，采用委托第三方运营管理的新模式，体现“专业的人做专业的事”。

《财经》了解到，目前市场上科创飞地运营的机构一般有高校科研院所的技术转移转化平台、众创空间和孵化器、科创人才服务机构、工业地产开发商等四大类。

张志平是武汉某高校科技园的运营负责人，他向《财经》表示，高校科技园具有人才、技术、科研平台等资源，运营方可以为入驻高校科技园的企业提供技术、人才等系列赋能。此前有地方政府人员来学习科创飞地、孵化基地的运营经验，认为学习之后自己就能运营，但其实他们缺乏最核心的人才、科技等资源以及专业经验。“最后就变成了只是收收房租，对企业起不到任何赋能作用。”

倪凯表示，下一阶段科创飞地将形成市场主导，政府多部门协作，社会组织、企业及专业机构多种力量协同参与的格局。在今后科创飞地的建设中，政府应不再是运动员，而是裁判员。政府通过政策来培育引导，调动市场力量建设飞地，形成以企业和第三方机构为牵头、社会各方共同参与建设的格局。

“尽管当前各地科创飞地建设存在很多问题，但各地设立的初心是好的。”余啸表示，科创飞地建设也有一个探索、试错的过程。“都需要有一些耐心。”

（应受访者请求，文中贾刚、张志平为化名）