全过程人民民主背景下基层人大参与社会治理的创新模式与机制——以浙江省为例

王 锋 陆雨凤

当下,习近平总书记提出的关于全过程人民民主重要论述已成为我国政治民主建设和政府工作的根本遵循。新时代践行全过程人民民主,意味着要将人民民主的理念和原则贯彻到民主选举、民主协商、民主决策、民主监督和民主管理等全过程中。人民代表大会制度既是我国的根本政治制度,又是践行全过程人民民主的重要载体。就具体实践而言,人民代表大会制度可以从时间、代表和层级三个维度去实现全过程人民民主：一是人大实现时间过程的全覆盖,利用形式多样的协商民主形式填补选举民主的空档期;二是人大实现代表过程的全覆盖,从代表结构到代表履职,从议题选择到公共政策制定、执行,人大都秉承民主的原则、形式进行实践;三是人大实现层级过程的全覆盖,五级人大对应五级政府及其面临的社会问题,即使在没有人大的街道层面,有些地方也创设了“议政代表”形式填补代表的“真空”。(1)参见桑玉成等：《全过程人民民主理论探析》,上海人民出版社2021年版,第79页。此外,人民代表大会制度又是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度。人大在践行全过程人民民主的过程中,既履行立法机关本职工作,也承担了国家治理和社会治理的重要职能。

县(区)、乡镇人民代表大会是我国基层的人大组织,也是基层国家权力机关,其人大代表由选民直接选举产生。基层人大作为人民代表大会制度的坚实底座,是我国根本政治制度的基础环节。基层人大既是践行全过程人民民主的重要平台,也是参与基层社会治理的重要主体,为实现基层治理现代化发挥积极作用。近年来,我国基层人大不断改革创新,完善人大工作制度和机制,提高代表履职能力,改进代表联系群众的方式方法,积极参与基层社区的社会治理和其他公共事务,促进基层民主政治发展的同时,参与基层社会矛盾纠纷的调解,取得丰硕成果。特别是浙江省基层人大在践行全过程人民民主背景下涌现出许多参与社会治理的创新模式和举措,值得从学理上进行深入分析和探讨。然而,当前学界较少关注基层人大及人大代表参与社会治理创新模式和机制问题。显然,现有的相关理论研究明显滞后于人大实际工作和社会治理实践,亟需对当下人大参与社会治理的创新实践和经验做法予以总结和提炼。

一、相关文献回顾

自习近平总书记提出关于全过程人民民主的重要论述以来,学界关于全过程人民民主的研究文献快速增多,其中部分文献涉及人大和全过程人民民主之间的关联,但有关人大与社会治理或国家治理之间关联的研究较少,而关注基层人大参与社会治理创新模式的研究更是寥寥无几。下面具体从两个方面进行简要的文献回顾。

(一)人大与全过程人民民主

关于人大与全过程人民民主的研究,部分学者主要关注和探讨了人大制度在全过程人民民主中的作用发挥和独特地位。例如,程竹汝(2020)认为,人民代表大会制度是全过程人民民主实践的主渠道,人大代表在议题设定、政策方案形成、政策的监督和反馈中依靠民主机制,广泛听取民意,形成了民众广泛参与和人大履职的有机结合;(2)参见程竹汝：《人大制度内涵的充分展现构成全过程民主的实践基础》,《探索与争鸣》2020年第12期。郭道久(2022)也认为,人民代表大会制度是实现全过程人民民主的根本制度载体,中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度是实现全过程人民民主的基本制度载体;(3)参见郭道久：《全过程人民民主的制度优势和治理效能》,《求知》2022年第2期。宋才发(2022)同样强调,人民代表大会制度是实现全过程人民民主的制度载体,通过人大制度体系创新保证人民有序参与国家治理。(4)参见宋才发：《人民代表大会制度是实现全过程人民民主的制度保障》,《贵州社会科学》2022年第9期。

此外,部分学者认为,在全过程人民民主在民法典编纂中(5)参见水淼：《全过程人民民主在民法典编纂中的生动体现》,《中国人大》2022年第7期。,在法律草案向社会公布征求意见中(6)参见黄海华、王历磊：《在法律草案向社会公布征求意见中深入践行全过程人民民主》,《中国人大》2022年第7期。,在公共决策过程、基层立法联系点(7)参见唐皇凤：《新时代中国共产党发展全过程人民民主的理论创新和实践进展》,《新疆师范大学学报(哲学社会科学版)》2022年第5期。和人大代表联络站等领域得以体现并深入践行。仲颖(2021)考察了上海市基层立法联系点的实践状况,认为基层立法联系点依托各自优势,努力发挥直通车、智囊团的作用,让“全过程民主”可听、可观、可感,为立法贡献智慧。(8)参见仲颖：《让“全过程民主”可听、可观、可感——市人大常委会基层立法联系点“扩点提质”一周年综述》,《上海人大月刊》2021年第5期。王海燕(2022)阐述了基层立法联系点在践行全过程人民民主过程中的重要意义,指出了基层立法联系点存在的问题与不足,并为基层人大代表联络站的完善提供了系统性建议。(9)参见王海燕：《践行全过程人民民主 为人民群众办好实事——上海代表团审议政府工作报告》,《上海人大月刊》2022年第4期。李淳(2022)认为实施人民代表联络站制度是实行全过程人民民主的重要环节和重要尝试,并针对完善吕梁市人大代表联络站提出了若干政策建议。(10)参见李淳：《实行全过程、实质性人民民主的重要探索——基于吕梁市人大代表联络站工作的调查》,《三晋基层治理》2022年第2期。马琦(2023)以平凉市“人大代表之家”建设为例,阐述人大代表联络机构在发展全过程人民民主中的重要作用,同时剖析了“人大代表之家”建设中存在的问题并提出相应的改进对策。(11)参见马琦：《深入践行全过程人民民主 创新代表履职载体和机制——以平凉市“人大代表之家”建设为例》,《人大研究》2023年第9期。

(二)人大与社会治理

总体上看,关于人大与社会治理或国家治理的研究起步较晚,研究数量不多,研究内容还不够广泛和深入。已有文献主要探讨了人大和社会治理或国家治理之间的紧密关联、人大参与社会治理的作用和方式等内容。例如,种效博等(2017)从社会治理视角探讨了地方人大代表的履职要求;(12)参见种效博、燕德清、宋晓晖：《社会治理视角下的地方人大代表履职》,《山东人大工作》2017年第7期。王少泉(2016)则从国家治理的视角研究了基层人大选举的参与状况;(13)参见王少泉、董礼胜：《国家治理视域下基层人大选举参与状况研究》,《人大研究》2016年第6期。陈晓明(2014)也从国家治理现代化视角分析了国家治理能力现代化与人大工作的关系;(14)参见陈晓明、黄晔：《国家治理能力现代化与人大工作的跟进——以广东省人大贯彻十八届三中全会决定为视角》,《人大研究》2014年第5期。隋斌斌(2018)认为社会治理过程中人大的制度化监督对政府官员公共精神的塑造有重要作用,其剖析了地方人大在官员监督实践上面临的困境并提出了改进建议。(15)参见隋斌斌：《社会治理过程中地方人大对官员监督的实践分析——以政府官员公共精神的塑造为切入点》,《温州大学学报(社会科学版)》2018年第2期。

也有少数学者探讨了人大代表如何参与基层社会治理这一主题。李翔宇(2022)认为,要从优素质、搭平台、强监督、通路径等四个方面提高人大代表参与基层社会治理的质量。(16)参见李翔宇：《人大代表参与基层社会治理的路径研究》,《哈尔滨市委党校学报》2022年第4期。李逢友(2021)结合宣汉县实践,总结了该县人大代表参与基层社会治理工作的平台载体和具体举措。(17)参见李逢友：《充分发挥人大代表作用 深入推进基层社会治理》,《民主法制建设》2021年第1期。苏二威(2020)在剖析基层人大代表参与基层社会治理的优势和问题的基础上提出若干政策建议。(18)参见苏二威：《基层人大代表参与社会治理的优势、问题及对策建议》,《法制与社会》2020年第10期。孟宪艮(2016)分析了人大代表参与社区治理的角色错位问题,强调要规范人大代表参与社区治理的工作机制,使代表角色回归本位。(19)参见孟宪艮：《人大代表参与社区治理的角色错位与归位》,《探索》2016年第4期。李鸣、张卫光(2020)梳理和分析了铜鼓县创新人大代表活动推进基层社会治理的“二联三访一评、当好四员”具体做法。(20)参见李鸣、张卫光：《创新代表活动载体 推进基层社会治理——铜鼓县人大常委会积极探索在乡镇人大代表中开展“二联三访一评、当好四员”活动》,《时代主人》2020年第8期。董史统(2020)则考察了检察机关如何与人大代表履职,合力共同推动社会治理的问题,其认为检察监督和代表履职可以相互增益并共同助力社会治理。(21)参见董史统：《检察机关推动人大代表辅助履职参与社会治理研究》,《人大研究》2020年第10期。

另有少数研究聚焦于基层人大在社会治理中的独特作用、制度优势和参与路径等维度。孙彩虹(2014)强调地方人大要在社会治理创新中发挥积极作用,具体要从人大立法权行使、人大监督权行使和人大代表履职等方面助力社会治理创新。(22)参见孙彩虹：《发挥人大职能作用,促进社会治理创新》,《中国浦东干部学院学报》2014年第2期。付翠莲(2018)分析了地方人大参与社会治理创新的制度优势、障碍因素和应对措施。(23)参见付翠莲：《地方人大参与社会治理创新的制度优势、障碍与应对路径》,《温州大学学报(社会科学版)》2018年第2期。弓联兵、李亚楠(2015)研究了地方人大参与社会治理的制度优势与功能开发。(24)参见弓联兵、李亚楠：《地方人大参与社会治理的制度优势与功能开发——以群体性事件治理为中心的考察》,《人大研究》2015年第2期。陈家喜(2014)讨论了地方人大参与社会治理的功能定位与路径选择。(25)参见陈家喜、梁玉柱：《地方人大参与社会治理的功能定位与路径选择》,《中共杭州市委党校学报》2014年第5期。陈家刚(2018)剖析了地方人大在社会治理中的具体作用和参与途径。(26)参见陈家刚：《地方人大在社会治理中的作用与途径》,《温州大学学报(社会科学版)》2018年第2期。吴彬、谢立波(2023)结合成都市新都区人大实践案例分析了基层人大参与社会治理的新路径和新方法。(27)参见吴彬、谢立波：《基层人大参与社会治理的新路径——成都市新都区人大常委会深度参与网络理政创新案例分析》,《民主法制建设》2023年第8期。蔡亚萍(2023)以浙江温岭人大横峰街道工委破解川安华庭管理难题为案例,探讨了选民议政会在街道社会治理现代化中的作用机制。(28)参见蔡亚萍：《选民议政会构建街道社会治理现代化新机制——以浙江温岭人大横峰街道工委破解川安华庭管理难题为案例》,《人大研究》2023年第7期。孙新华、杨勇、汪济国等人(2020)讨论了深圳市坪山区人大通过基层社会治理法治化方式践行新时代“枫桥经验”的具体实践做法。(29)参见孙新华、杨勇、汪济国等：《新时代“枫桥经验”的探索与思考——深圳市坪山人大积极推动基层社会治理法治化》,《人民之声》2020年第10期。

综上所述,已有较多文献从不同维度探讨了全过程人民民主和人民代表大会制度之间的关系,以及全过程人民民主与人大代表联络机构或基层立法联系点之间的内在关联,但围绕人大与社会治理或国家治理的研究文献不多,而涉及基层人大及人大代表参与社会治理的文献也较少,且已有研究缺乏关注基层人大在践行全过程民主背景下参与社会治理的新模式、新举措和新机制。本文试图填补现有研究的不足,在分析基层人大参与社会治理的必要性和主要优势基础上,以浙江基层人大的创新实践为例,深入探讨基层人大在践行全过程人民民主背景下积极参与基层社会治理的创新模式和机制,以期进一步丰富和发展人大制度理论和社会治理理论,进而为人大及基层治理实践工作提供相关经验借鉴、理论指导和操作指南。

二、全过程民主背景下基层人大参与社会治理的必要性和主要优势

根据宪法、代表法、人民代表大会制度对人大及人大代表的权利和义务的规定,在践行全过程人民民主背景下,基层人大及人大代表在参与和推动基层社会治理现代化方面,不仅有其必要性,而且有其他治理主体所不具备的独特优势。

(一)基层人大参与社会治理的必要性

在中国进入社会主义发展新阶段的背景之下,社会治理面临许多新挑战和新困境。为此,基层人大及人大代表参与基层社会治理,助力基层治理现代化就显得非常必要,这种必要性具体表现在如下两个方面。

一是基层社会治理面临复杂的挑战,呼吁人大参与介入。众所周知,基层社会治理是国家治理的基石。只有实现了基层社会治理现代化,才能真正实现国家治理现代化。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视基层社会治理工作。习近平总书记指出,“党的工作最坚实的力量支撑在基层,经济社会发展和民生最突出的矛盾和问题也在基层,必须把抓基层打基础作为长远之计和固本之策,丝毫不能放松”,强调“要加强和创新基层社会治理,使每个社会细胞都健康活跃,将矛盾纠纷化解在基层,将和谐稳定创建在基层”。(30)王念、张武岳、任沁沁等：《新时代新征程新伟业·习近平总书记关切事|使每个社会细胞都健康活跃——总书记挂念的百姓身边改革事之基层治理篇》,2023年12月21日,载新华网,http：//big5.news.cn/gate/big5/m.news.cn/2023-12/21/c_1130038465.htm。2023年12月23日访问。习总书记的系列讲话为实现基层社会治理现代化指明了方向和提供了遵循。但是,当前基层社会治理面临诸多挑战和困境。由于社会各项改革进入攻坚阶段,基层社会矛盾和纠纷仍呈现多发状态。房屋拆迁、生态环保、社会保障、医疗卫生、文化教育等领域的矛盾尤为突出。加之基层治理体系不够健全,基层治理水平和治理能力有待提高,多元主体平等参与的社会治理共同体尚未构成,能代表基层群众利益参与社会治理的组织和机制并未形成。因此,迫切需要加强基层社会治理创新,吸纳人大力量参与社会治理,进而推进基层治理体系的完善和治理能力现代化的提升。

二是人大本身具有参与社会治理的法律职责。党的十九大报告明确指出,我国的社会治理体制是党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障。这明确了政府是治理主体。《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)规定,人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。同时,《宪法》赋予人民代表大会行使立法权、决定权、任免权、监督权四大职权。因此,监督政府治理主体、督促其科学治理,协同公众参与,强化法治保障,推动治理落实,已成为人大的法定职责。此外,《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》(以下简称《代表法》)规定,代表“要与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系,听取和反映他们的意见和要求,努力为人民服务”。《代表法》详细规定了人大代表拥有七项权利和七项义务,作为基层国家权力机关组成人员的基层人大代表密切联系群众并积极参与社会治理十分必要,这既是他们的法定义务,也是他们的政治责任。一方面,人大代表通过参与社会治理推动和落实联系群众制度,体察民情,了解民意,通过议案建议和审议发言等形式积极反映群众的所想、所急、所盼,为党委、政府的科学决策提供参谋和依据;另一方面,人大代表通过专项调研、执法检查、代表视察等形式开展工作,参与社会治理能够拓宽人大建言献策的渠道,加强对社会治理的指导、监督。(31)参见聂保太、李榕梅、林婕等：《基层治理现代化的人大视角与路径——人大代表参与基层治理现代化的实践探讨》,2021年11月4日,载福建人大网,https：//www.fjrd.gov.cn/ct/1300-172892。2023年12月25日访问。

(二)基层人大参与社会治理的主要优势

相比其他政府、社会组织等其他治理主体而言,基层人大及人大代表参与社会治理具有自身独特的优势。具体而言,主要体现在以下几个方面。

一是发挥桥梁纽带作用,有助于实现治理的民主性。基层人大遵循“从群众中来,到群众中去”的路线原则,人大代表通过直接选举产生,在接受人民监督的同时,又为人民群众服务,能够最大程度地代表人民群众立场。基层人大代表既包括政府官员,也包括各行各业的劳动者,能够有效地发挥联结面广、社会协同力强、资源融合度高的作用,可有效地联结社会治理各主体,是上下权力沟通的桥梁。基层人大代表工作贴近选区,生活在选民中,与人民群众有着天然的联系,能够最直接地听取和反映群众意愿和诉求,并且在化解社会矛盾方面,也有着“天然的优势”。地方人大组织开展的相关活动,都紧扣百姓息息相关的工作和生活。此外,地方人大代表代表人民群众直接参与各项公共事务和社会治理,直接参与重大问题的决策,直接参与社会各项事务的监督,也是直接民主的重要体现。

二是开展多元化监督,有助于实现治理的有效性。监督基层“一府一委两院”依法履行职能,是基层人大代表职责和权利。基层人大代表处在基层社会治理监督体系的第一线,可以通过依法参与视察调研、列席会议、参加专项执法检查、提出质问质询等活动,能够有效地发挥多元监督的作用,督促有关部门履行社会治理责任。人大监督是监督的最高层次,人大代表的意见和建议有法律保障,需要在规定时间内有明确的答复,并且人大代表享有言论免责权,可保障人大代表言论和表决自由,保障其不受外部权力侵犯,从而确保代表职能的实现。这在基层社会治理监督体系中,是其他治理主体所不具备的。人大民主监督能够有力地保证基层社会治理落实到位。(32)参见人大青龙街道工委：《关于街道人大在基层治理中的地位、职能与作用的思考》,2022年1月7日,载常州市天宁区人民政府网,https：//www.cztn.gov.cn/html/cztn/2022/HPFKQIAL_0107/154012.html。2023年12月21日访问。

三是坚定的政治立场,有助于保持治理的正确政治方向。人大代表是国家权力机关的组成人员,代表人民群众依法行使国家权力。基层人大代表都是各行各业选出的优秀代表,是在党和政府长期考察、磨炼下再由人民群众投票选出的可靠人选,政治素养过硬,综合素质较高,其中党员代表占比较高,代表的话语权和立场相对具有权威性。因此,在构建和完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与的社会治理体系过程中, 人大代表的广泛参与有助于社会治理不偏离政治路线和政治方向。

四是提供完善的法治保障,确保治理有法可依。《宪法》赋予全国人大及地方人大相应的立法权,因此,基层人大及其常委会有权参与制定、修改和废除法律法规。人大作为国家权力机关,代表人民通过立法来规范行政管理行为,对行政机关进行监督;可以利用其超脱的地位,客观地看待立法中存在的问题,可以较好地防范立法中的部门利益。人大代表可以最广泛地代表广大人民群众的意志和利益,且人大立法遵循严格的立法程序,保证集体行使职权,保证公众有序参与,保证客观、公正地进行制度设计,更大程度地提升立法质量,使立法符合人民的期盼,符合善治的要求。而只有立良法,才能执良法、施良政。基层人大可以在充分听取民意的情况下,及时修正完善现有法律法规,确保基层社会治理有法可依。(33)参见仓山区人大常委会课题组：《基层治理现代化的人大视角与路径》,2021年12月13日,载福建人大网,https：//www.fjrd.gov.cn/ct/1300-173066。2023年12月26日访问。

三、全过程人民民主背景下浙江基层人大参与社会治理的创新模式

近年来,浙江省人大及基层人大不断开拓进取,持续创新人大工作机制,促使人大工作在践行全过程人民民主实践中走在全国前列,在人大参与社会治理工作中涌现出一系列创新模式。其中,比较有代表性的模式主要有以下四种。

(一)人大代表“亮身份”模式

人大代表“亮身份”,主要是根据代表不同类型,在代表原选区、工作场所或居住地公开人大代表个人信息和联系方式、履职承诺等情况。代表公示牌上公布有代表的姓名、联系方式、职务、履职承诺及网上代表联络扫码端口,方便群众随时能联系到代表,打通了代表联系群众的“最后一公里”。浙江省内的人大代表“亮身份”工作模式最早源于湖州市长兴县水口乡,2021年开始在全市范围推广。该项工作模式得到省人大主要领导的高度肯定。

水口乡的祁煜良是代表“亮身份”工作的首要发起人,作为长兴县第十六届人大代表,他最初将自己的代表身份信息、联系方式以一块木牌的形式挂在家中和工作地,当地民众可通过上面的联系方式直接向他表达诉求。在祁煜良“亮身份”后,找他反映情况和诉求的周边群众络绎不绝。他通过人大代表的身份和资源为群众办了不少实事。比如,在农家乐里装电梯正是他提出并得以落实解决的一大民生实事。2020年5月,水口乡人大及时总结祁煜良代表的做法并上报给长兴县人大常委会,县人大常委会随即决定在水口乡试点代表“亮身份”工作。同年6月,长兴县全面推广代表“亮身份”的模式经验和工作机制,发动各级代表因地制宜亮出身份、联系群众。2021年湖州市人大常委会出台了《湖州市人大常委会关于全面推行人大代表“亮身份”工作的实施意见》,对代表亮身份工作进行规范的同时面向全市推行。2022年6月底,湖州已实现全市各级人大代表“亮身份”全覆盖。据统计,该市近5000名各级人大代表依托线上线下开展全天候“亮身份”活动,该市五级人大代表中有523名代表把身份亮在居住地、2411名代表亮在了工作场所、2857名代表亮在了选区,两个月内参加各类线上线下活动累计达2万多人次。同时,针对代表联系群众收集到的民情民意,市人大专门建立了分类交办、跟踪督办、答复反馈的闭环工作机制。其中94.7%的意见建议在县乡层面得到解决,而反映比较集中、带有普遍性的重点问题,则由市人大有关专委会牵头进行“二次开发”,深入分析研判,助推问题解决。(34)参见《人大代表“亮身份”激发基层单元新活力》,2022年9月14日,载湖州市人民政府网,https：//www.huzhou.gov.cn/art/2022/9/14/art_1229213482_59056360.html。2023年12月27日访问。

人大代表亮身份工作模式不仅有助于人大代表在闭会期间更好地联系群众,也有助于人大代表更好地助力基层社会治理。其积极作用与意义具体表现在以下四个方面。

1.“亮”出代表身份,让群众找得到代表。人大代表亮身份,方便群众找得到代表,可以更好地发挥代表作用,增强代表与选民之间的联系和沟通,了解选民的意见和诉求,更好地履行代表职责。人大代表亮身份,既是一种代表信息公开,也是人大代表联络站服务功能的进一步延伸,拉近了人大代表与群众的距离,方便代表们及时收集、反馈和协调解决群众身边的急、愁、难、烦问题;让群众知道身边谁是代表,有问题怎么向代表反映和沟通。

3.“亮”在适当场合,拓宽联系群众渠道。生活和工作在基层一线的人大代表信息,公开亮在居住地、工作场所、选区所在村(社区)醒目位置或群众聚集区;联系助推督办重大项目的人大代表信息,亮在重点项目推进现场;所有人大代表信息,亮在所在代表小组活动室。人大代表既要在亮出身份的场所,热情接待好每位上门反映情况的群众,又要积极主动、定期走进群众,密切与人民群众的经常性联系。代表们通过电话、网络、信函等方式,畅通与群众的联系渠道,及时回应社会关切,积极回应社会热点问题,增强与群众的互动交流。

4.“亮”出办事效率,优化社会治理。人大代表是民主选举产生的人民群众的代表,通常具有较高的综合素质和能力。通过代表“亮身份”来做群众工作,可以在调解矛盾纠纷、带头共同富裕等方面发挥较好的带头示范作用,为建立健全社会治理体系打下坚实的基础。人大代表积极利用“亮身份”参与普法宣传、治安民调、接访走访等活动,拓展信息来源和渠道,分析各类问题和事件,充分发挥人大代表在社会治理中的模范带头作用。近年来,以代表“亮身份”为抓手,长兴县人大常委会围绕党史宣讲、老旧小区改造、制止餐饮浪费等重点,组织代表开展主题活动,参与代表12000多人次。代表积极投身基层矛盾纠纷化解,促使全县“12345”热线信访件减少了5000 多件,同比下降30.9%。(35)参见陈波、赵晓思、丁天：《长兴：亮出代表身份 共绘幸福图景》,《浙江人大》2021年第8期。在湖州市南浔区,区人大常委会开展“‘浔’忧‘亮身份’”活动,组织近千名各级人大代表,下沉走访、递送“联系卡”,足迹遍布全域245 个村(社),收集社情民意8900 余条。(36)参见孙心悦、陈铭、张峥嵘：《“亮”出基层民主动人图景》,《浙江人大》2022年第6期。由此可见,人大代表“亮身份”工作对于提高办事效率,优化社会治理发挥着重要作用。

总之,人大代表“亮身份”工作模式是基层人大和基层民主的重要创新形式,与全过程人民民主理念是完全契合的,是践行全过程人民民主的重要探索,也是人大代表主动履职并积极参与基层治理的一种尝试。人大代表“亮身份”在实践过程中体现了基层民主和基层治理的“主动性”和“参与性”,激发了群众及群众代表参与管理与监督的热情,保障了基层群众有效行使民主权利,促使群众及群众代表积极主动参与日常政治生活和社会生活。

(二)代表联络站助力治理模式

2002年,深圳月亮湾社区成立了我国第一个人大代表工作站,后改为“代表联络站”,这种在街道和社区中设立“人大代表之家”及代表联络站模式很快被推广到全国其他地区。自2003年浙江省成立首个人大代表联络站以来,全省人大代表联络站建设不断迭代升级,代表联络站助力基层治理模式不断创新,取得明显进展。省级人大层面通过制定和出台一系列针对人大代表联络站建设的指导政策,规范和促进代表联络站有序发展、纵深发展。而各市、县(区)、乡镇层面开展人大代表联络站建设和创新的积极性也非常高,涌现出一批有特色有亮点的人大代表联络站和代表工作新模式,如“五星级代表联络站”“流动联络站”和“夜间主题接待”模式等,并呈现出代表联络站专业化建设和“代表联络站+”建设两大趋势,(37)参见王锋：《全过程人民民主视域下人大代表联络站的功能定位与完善路径》,《湖州师范学院学报》2024年第1期。进而形成了专业化代表联络站助力治理模式和“代表联络站+”助力治理模式。

1.专业化代表联络站助力治理模式。随着社区代表联络站的逐渐普及,人大代表联络站也渐渐向专业化方向发展,人大代表以专业知识和技能助力基层治理,更有力更精准地服务于选民群众。例如,绍兴市柯桥区的中国轻纺城人大代表联络站探索组建代表专业小组,定期接待受理市场经营户及周边群众关于市场运行发展中的问题及建议,开了浙江省代表联络站联系服务专业市场的先河;杭州市西湖区人大常委会则于2017年起探索人大代表专业联络站建设,先后设立了财经、社会建设、农业和农村、教科文卫和民宗侨、城建环保、监察和法制司法6家人大代表专业联络站,为各行各业的“专业代表”提供“专业平台”,通过“专业活动”破解“专业问题”;嘉善县人大常委会积极探索功能性服务点建设模式,通过整合经济领域、卫生领域、金融领域等代表资源及外部资源,在不同的镇(街道)人大代表联络站分别成立创新型经济服务点、便民型医疗服务点和智囊型助企服务点,为选区企业和选民群体提供有针对性的专业化服务。(38)参见王锋：《全过程人民民主视域下人大代表联络站的功能定位与完善路径》,《湖州师范学院学报》2024年第1期。

2.“代表联络站+”助力治理模式。近年来,浙江各地基层人大纷纷通过创新“代表联络站+”建设,密切联系选民群众,化解基层矛盾,助力社会治理现代化。例如,武义县人大常委会探索建立“代表联络站+8890服务热线”模式,每月10日在县“8890便民服务平台”轮流安排代表联络站代表接听市民热线、查看微信公众号留言;海宁市人大从2022年起探索“代表联络站+共享法庭”协同模式,将代表联络站与共享法庭进行深度融合、优势互补,协同开展基层治理活动,如组织代表在联络站旁听公开庭审、法官的法治宣讲与解读,采取“代表说理+法官释法”方式联合调解纠纷、邀请法官连线一起参与接待选民等协同方式。又如,杭州市萧山区人大常委会将人大代表联络站和基层立法联系点一体谋划、统筹推进,包括场地合建、平台共通、人员共用和资源共享,真正实现“代表联络站+基层立法联系点”的“站点合一”,既增强代表联络站“法”的元素,又强化基层立法联系点“联”的功能;杭州市余杭区人大常委会大力推行“代表联络站+一站一品”模式,按照“中心+特色”思路辐射全区联络站建设,即在12个镇街中心联络站基础上,各镇街、平台着力打造一个特色站作为样板站,全面承载联络接待、交流、学习议事等各项功能,凸显区域特色。(39)参见王锋：《全过程人民民主视域下人大代表联络站的功能定位与完善路径》,《湖州师范学院学报》2024年第1期。

总之,近年来,作为践行全过程人民民主的重要载体和平台,人大代表联络站发挥着越来越重要的作用。人大代表联络站不仅是人大代表和选民开展基层民主政治活动的重要场所,也是人大代表参与基层社会治理的重要平台。通过人大代表接待选民倾听诉求,人大代表联络站事实上发挥了社会矛盾和纠纷调解等社会治理功能。通过联络站平台,人大代表可以发挥自身优势,化解基层社会矛盾,实现社会稳定和谐。

这个世界充满了变化，变化最大的是天气热起来了，林燕会走会跑了，还有就是风影的头皮不再是光溜溜的了。他的头发很短，依稀保留着当年那个小和尚的影子。山野上没有一丝儿风，风影就开始抱怨了。红琴说，没有风，你不就是风么？他的名字中带有一个风字，可这并不能代表他就是风。说笑了一阵子，红琴就跑过去，绣口一开，对着他的嘴吹了一口气，她吐气若兰，随即娇语如莺，笑道，这下有风了吧。红琴铃铛般的笑声在山野中回荡，唤醒了风影的回忆，他似乎又找到了少女红琴的味道。

(三)民生实事人大代表票决制模式

民生实事人大代表票决制是指政府在广泛征求人民群众意见建议的基础上,提出民生实事候选项目,报党委研究后,经本级人大代表在人民代表大会会议期间以投票方式决定项目,再交本级人民政府组织实施,并接受人大常委会、人大代表和人民群众监督。(40)参见泰宁县人大常委会课题组：《重大民生实事项目人大代表票决制观察思考》,《人大研究》2021年第5期。票决制的理念最早起源于习近平总书记在浙江工作期间提出的为民办实事长效机制。在习近平总书记的提议和推动下,浙江于2004年在全国率先颁布《关于建立健全为民办实事长效机制的若干意见》,明确为民办实事的十大重点领域。2005年,“为民办十大实事”写入浙江省政府工作报告,并形成了每年为民办十方面实事的惯例。

民生实事项目要求具有普惠性和公益性,以财政性资金投入为主,且原则上当年就可完成。为了使民生实事项目决策更加民主和科学,宁海县于2008年在力洋、大佳何两个镇探索试行了民生实事人大代表票决制。当地希望充分发挥乡镇人大法定职能,实质性参与民生实事项目的决策过程。在民生实事项目形成候选名单后,由人大代表投票表决确定最终入选项目,并全程跟踪项目进展,取得了积极效果。2016年,省人大常委会将票决制的经验做法写入《浙江省乡镇人民代表大会工作条例》。(41)参见翁杰、胡静漪：《宁波“升级”民生实事票决制：一张“表决票”里的初心和使命》,2023年9月15日,载潮新闻网,https：//tidenews.com.cn/news.html?id=2581130&source=1。2023年12月21日访问。先期试点成功后,2017年3月起,浙江在全省市、县、乡全面推行。2022年10月1日,首部关于民生实事项目人大代表票决制的地方性法规《浙江省民生实事项目人大代表票决制规定》(以下简称《规定》)正式施行。同年11月,全省民生实事数字化应用正式上线,不到一周时间,就有近300万人参与投票。(42)参见蒋欣如、陈醉、于山：《浙江率先为民生实事项目人大代表票决制立法：“民声”定“民生”,怎样更贴心》,《浙江日报》2022年12月5日,第5版。

《规定》对民生实事项目征集和提出、审议和票决、实施和监督等环节都作出规范。例如针对健全民意征集机制,《规定》从发布渠道、征集机制等方面着手,要求设区的市、县(市、区)、乡镇人民政府应当通过有效渠道发布公告,广泛征求人民群众意见。人大常委会有关工作机构和乡镇人大主席团应当主动参与,广泛收集社会普遍关注的民生问题,结合梳理研究人大代表意见建议,提出建议项目。民生实事项目实施前,各级政府应将包括责任单位、目标任务、完成时限等内容的实施计划向社会公布;实施过程中,如果调整或暂缓、终止,应当及时报本级人大常委会审议;实施完成后,政府应将上一年民生实事项目实施情况纳入政府工作报告,同级人大常委会可对实施情况进行满意度测评。上述票决制的整个流程充分反映民意,人大代表自始至终参与其中,人民群众可以通过人大代表会前走访、公告票决结果、公示项目进展情况,主动增加对民生实事进展情况的了解;而在整个过程中,“票决制”的程序设计也为人民群众参与公共决策和监督公共事务提供了制度载体,为民意进入决策提供了路径。

总之,浙江民生实事人大代表票决制的实施,充分调动了各级地方人大及人大代表全程参与民生项目的积极性,极大地促进了基层社会治理现代化和基层民主发展。对群众来说,票决制让最终受益者有了话语权,变事后监督为全程跟踪,群众从立项开始便能参与其中,生动践行了全过程人民民主;对人大来说,票决制让乡镇人大行权履职有了具体抓手,也有效激发了基层代表的履职热情和内生动力,催生出“代表夜聊”“代表督事”等基层人大创新做法;对政府部门来说,票决制有效破解了政府和群众视角不尽一致的瓶颈,从源头上防止“形象工程”“政绩工程”的出现。(43)参见蒋欣如、陈醉、于山：《浙江率先为民生实事项目人大代表票决制立法：“民声”定“民生”,怎样更贴心》,《浙江日报》2022年12月5日,第5版。

(四)数字赋能人大参与治理模式

当前,数字化信息化技术在各领域的普及和应用极大地改变了人类社会的生产和生活,同样也改变了国家治理和社会治理的形态和方式。浙江人大抓住全省数字化改革的有利时机,进行顶层设计,充分挖掘数字赋能潜力,打造数字化人大工作的标杆,全力助推社会治理,形成了具有浙江辨识度的数字赋能人大参与治理模式。

1.全力推进数字人大建设,数字赋能人大核心业务。2021年2月18日,中共浙江省委召开全省数字化改革大会,在全国率先开启数字化改革探索实践。次日,浙江省人大常委会随即召开全省人大数字化改革工作推进会。2021年3月、2022年4月先后印发了《浙江省人大数字化改革行动方案》《省人大常委会2022年数字化改革工作方案》,逐步形成了人大数字化改革、践行全过程人民民主、助推高质量发展建设共同富裕示范区“三位一体”融合发展的“1512”改革框架。“1512”中的第一个“1”为“平台+大脑”,即建设省市县三级人大公共数据平台,并在此基础上逐步向智能化、智慧化“大脑”迈进,为人大工作提供智能化支撑;“5”是指人大整体智治、立法工作综合应用、监督工作综合应用、代表工作综合应用和为全省数字化改革提供法治保障,推动人大核心业务与数字化改革深度融合;第二个“1”是指以数字化改革为牵引,推动全省人大代表联络站迭代升级,开发建设“人大践行全过程人民民主基层单元”应用场量;“2”是指构建一套理论体系和一套制度规范体系,为人大数字化改革提供理论支撑和制度保障。

2.数字化驱动基层民主单元,打通基层民主和基层治理“最后一公里”。2022年浙江省第十五次党代会报告鲜明指出,要打造数字变革高地、全过程人民民主实践高地;强调要充分发挥人民代表大会发展全过程人民民主的主要渠道作用。同年,浙江省人大常委会办公室印发推动建设践行全过程人民民主实践高地相关实施意见,确定112个代表联络站作为浙江省首批人大践行全过程人民民主基层单元培育对象。紧接着,浙江省人大常委会出台《以数字化改革推动人大代表联络站迭代升级,培育打造人大践行全过程人民民主基层单元指导意见》,提出要迭代升级代表联络站,打造人大践行全过程人民民主基层单元,使之成为保障人民当家做主、人大制度优势转化为治理效能的基层实践平台和重要窗口;强调要深化和拓展代表联络站“联、商、督、促、智”功能,进一步明确了人大代表联络站数字化迭代升级的路径与方向。同时,加快数字化“全过程人民民主基层单元”应用场景建设,将其作为整个人大数字化改革体系架构的底座和枢纽,开发建设以“一舱二码六运用”为特点的代表联络站数字化场景,与各地协同打造“参与立法监督”“主题活动”“日常管理”“民生实事”“民意处理”“议政督事”等六个子场景。

此外,浙江人大运用数字化驱动基层民主单元建设,还具有如下四个显著特点：一是突出全天候履职,以基层单元应用场景的建设使用,搭建代表和群众线上全天候联系,人大核心业务全天候下沉基层听取民意的通道;二是强化民呼我应,推动应用场景与省委政法委和省大数据局相关平台多跨协同、横向贯通,构建民情处理闭环链条;三是更为便捷地开展工作评价,如金华运用场景数据,建立相关规则,构建代表联络站评价体系、代表履职评价体系和部门绩效评价体系;四是快速全面地集成民情,如宁波、绍兴在抓取民情信息,合成民意民智等方面作出积极探索,通过系统自动生成民意报告,供党委政府决策参考。(44)参见樊鹏：《深化人大践行全过程人民民主基层单元建设的调研与思考》,2023年12月7日,载温州人大网,http：//wzrd.wenzhou.gov.cn/art/2023/12/7/art_1382234_58921332.html。2023年12月26日访问。

总之,数字赋能人大参与治理模式围绕多跨协同、量化闭环、系统集成,推动人大密切联系群众工作理念更新、技术革新、手段创新,进一步激发人大履职的新动能,同时也有效助推基层治理。基层单元建设为人大与“一府一委两院”等国家机关密切联系人大代表和人民群众、听取基层意见建议、主动接受监督提供了有序有效的平台和载体,搭建了国家机关、人大代表和人民群众开展双向联系的桥梁和纽带,畅通了民意表达渠道,保障国家机关在决策、执行和监督落实的各个环节都能听到人民群众的声音,推动根本政治制度优势在基层充分转变为治理效能。(45)参见樊鹏：《深化人大践行全过程人民民主基层单元建设的调研与思考》,2023年12月7日,载温州人大网,http：//wzrd.wenzhou.gov.cn/art/2023/12/7/art_1382234_58921332.html。2023年12月26日访问。

四、全过程人民民主背景下基层人大参与社会治理机制分析：来自浙江经验的启示

近年来,浙江省各级人大持续创新相关工作制度和机制,全力践行全过程人民民主,不断拓展人大代表参与基层社会治理的途径,不断推行人大参与社会治理新模式,推动基层社会治理的进步和完善,为推进基层社会治理现代化贡献人大力量。浙江人大参与社会治理的创新模式和经验做法,值得进一步提炼和总结。在全过程人民民主背景下,浙江经验对于我国基层人大参与社会治理的一般性启示在于：立足人大本职工作,通过改革创新,构建基层人大参与社会治理的四大长效机制。

(一)主动参与治理机制

人大代表从人民群众中产生,也必须为人民群众服务。我国人大代表来自各行各业,且基本上是兼职的,故存在日常难以联系群众的困境。但是,如果人民群众不知道人大代表是谁,以及如何找到这些代表反映问题,那么,人大代表为人民服务及参与社会治理将沦为空谈。如何突破这一难题,浙江湖州人大推行的人大代表“亮身份”模式给出了明确答案。通过在固定场所主动亮明身份,亮出承诺,方便社区群众找到代表,从而帮助群众解决矛盾纠纷或利益诉求。这种通过亮身份来主动参与治理的机制不仅有助于人大代表在闭会期间更密切地联系群众,也更容易赢得人民群众的信任,从而提高基层社会治理的绩效。

(二)多元协同治理机制

当前,基层社会治理任务繁重且复杂繁琐,单靠政府单一治理主体很难完成。因此,需要政府、人大、政协、企业、非营利组织、社区居民等多种不同类型的主体共同参与并协作,以实现公共事务的治理和管理。多元主体协同治理旨在通过整合各类主体的优势和资源,形成合力,解决单一主体无法解决的问题,并提高治理的效率和质量。浙江基层人大通过人大代表联络站及数字人大等平台和抓手,由人大牵头整合其他各治理主体资源,合力推进基层社会问题和矛盾的解决。特别是“人大代表联络站+”模式的推行,构建了人大主导的多元协同治理机制,将人大代表联络站打造成了吸纳民意民声的开放式、枢纽型综合治理平台,在发挥基层民主优势的同时,大大提升了社会治理效率。

(三)民主监督下的科学治理机制

基层人大是民主监督实施的重要主体。基层人大正是通过对政府及公共政策执行的监督来实现基层社会治理。因此,政府如何在人大民主监督下进行相关公共政策的科学决策,历来就是个管理难题,而浙江民生实事项目代表票决制创新性地解决了这个难题。这种通过人大代表进行票决及监督的机制创新,体现了基层治理的法治化和规范化。“票决制”是通过结合选举民主和协商民主两种民主形式,使人大决定权和监督权的行使得以有效发挥,推动政府公共决策民主化、法治化、科学化,真正体现了人民通过人民代表大会制度行使当家作主的权力。(46)参见汪玮：《人大制度建设与基层治理现代化——兼谈“民生实事项目人大票决制”的创新实践》,《浙江人大研究》2020年第z1期。因此,人大要借鉴民生实事项目代表票决制的经验,将该做法进一步推广至其他公共政策领域,构建起民主监督下的科学治理机制,真正发挥人大在参与社会治理过程中的监督职能和科学治理职能。

(四)数字化整体治理机制

当前,在数字化信息化快速推进的背景下,要求社会治理的手段和方式必须革新,通过大力推广信息技术运用,推动数据共享应用,发挥大数据关键作用,构建数字化治理体系。浙江省的数字赋能人大参与治理模式正是通过数字化改革,构建人大参与社会治理的数字化整体治理机制,运用先进的技术工具与现代化制度,强化了跨部门、跨领域合作,破解了原有各部门各自为政的碎片化管理困境,构建了整体性、综合性社会治理格局。特别是数字化“全过程人民民主基层单元”应用场景建设,是数字技术赋能人大工作和社会治理的集大成者,它将大数据、人大核心工作和基层社会治理三者有机整合到一起,使人大代表方便快捷参与社会治理的同时又不失民主科学,应是其他省市人大学习借鉴的典范。

五、结语

人民民主的理想形态就是全过程人民民主。全过程人民民主利用丰富多彩的民主形式,实现了民主过程的全覆盖。全过程人民民主既避免了西方民主两次选举之间存在的民主空档期,贯穿了从选举、决策、管理到监督的全过程,又强调了公民参与公共政策决策的全过程。(47)参见刘乐明：《发展全过程人民民主》,《人民日报》2021年8月26日,第7版。基层人大是我国基层的地方国家权力机关和民意机关,在践行全过程人民民主和推动基层治理体系现代化过程中,基层人大与人大代表发挥着不可替代的作用。由于基层治理的好坏直接关系到人民群众的切身利益,关系到国家治理能力和治理体系现代化的实现。因此,地方人大在参与、提升基层治理现代化水平上任重而道远。浙江基层人大在践行全过程人民民主的过程中,探索人大及人大代表参与社会治理的新模式新做法,如人大代表“亮身份”、代表联络站助力治理、民生实事人大代表票决制、数字赋能人大参与治理等,以及与之对应的主动参与治理机制、多元协同治理机制、民主监督下的科学治理机制和数字化整体治理机制,这些创新模式和机制为我国人大及基层治理实践工作提供相关经验借鉴和操作指南,值得进一步总结经验并在全国范围予以推广。基层人大的创新实践必将进一步促进我国全过程人民民主发展和治理现代化水平提升。总而言之,作为基层人大和人大代表,应当在党的领导下依法履行好人大职能,主动扛起完善基层社会治理体系和提升治理能力的人大责任,为推进国家治理体系和治理能力现代化贡献人大力量。