总体国家安全观下基层情指警务机制改革问题探究

万 红

(河南警察学院 指挥战术系,河南 郑州 450046)

2019年,为了贯彻总体国家安全观、有效维护社会公共安全、创新实战化现代警务机制,公安部率先成立了情报指挥中心,公安情报指挥工作由此进入全新发展阶段。2021年,在全国公安厅局长会议上提出了健全完善“情报、指挥、勤务、舆情”一体化运行机制的新任务,也推动了我国公安警务指挥体系开始进入全面改革创新阶段。2022 年公安部党委书记、部长王小洪在《新时代公安工作的历史性成就和变革》一文中明确指出要“大力推进‘情报、指挥、行动’一体化和市县公安机关扁平化、实战化、合成化运行机制改革”[1]。在此背景下,近年来地方市、县两级公安机关按照公安部、省公安厅的统一部署,坚持实战引领、因地制宜,结合各地防汛防疫和重大安保维稳实战,大力推进警务机制改革,初步构建了“情指牵头、警种合成、纵向贯通、集群攻坚”的警务新模式,在预警防范重大涉稳风险、应对处置防汛防疫重大突发情况、打赢系列重大安保维稳硬仗中发挥了重要作用。但在取得成绩的同时,也面临着诸多挑战与问题,亟须相关警务理论支持和保障。

一、总体国家安全观下建立基层情指警务机制的需求与挑战

社会公共安全是国家安全的重要领域,维护社会稳定,保障公共安全也是公安机关承担的重要职能之一。在当今社会,伴随互联网技术发展以及国内外多重因素影响,社会公共安全面临诸多挑战。2019 年习近平总书记在全国公安工作会议上强调“要优化职能、机构、资源等配置,加强人员整合、业务融合、机制衔接,把大数据作为大引擎来推动公安工作创新发展,把大数据生成新的增长点来培养战斗力,全面助力公安工作质量、效率及动力升级和变革”[2]。公安机关的情报指挥中心基于国家安全新形势以及大数据时代警务机制改革需求应运而生,成为新时期维护社会公共安全的新生力量和主力军。

总体国家安全观是一种全新的国家治理理念,更加强调系统性和整体性。社会安全是一个包含社会治安、交通安全、生产生活安全等多方面的综合性指数,直接关乎民生安全。我国正处于改革开放攻坚期,多重风险共生,这就需要公安机关不断提高社会安全治理水平,实施多元化风险管理策略,加大警务机制改革力度,全面推进平安中国建设,让社会安定有序,让人民安居乐业。

(一)坚持源头治理理念

总体国家安全观强调从危机管理向源头治理转变,要坚持预防为主,防患于未然,因此基层情指警务机制必须坚持“标本兼治”和“关口前移”进行源头治理。习近平总书记多次在文章、讲话中指出“明者防祸于未萌,智者图患于将来”“备豫不虞,为国常道”,表明了对国家安全未雨绸缪的重视[3]143。而现代公共安全事件爆发往往具有较强的突发性和不确定性,极有可能突破风险管理的防线,因此靠前防范、靠前指挥就成为必然,情报指挥中心的成立正是基于此背景下。基层情指中心是位于整个情指警务机制最前沿最敏感的地带,承担着危机风险摸排处理第一道防线的重任,更需坚持预防为主、防患于未然的机制运行理念,重视情报信息的搜集处理与研判为后续的工作奠定良好的资源基础并提供决策支持。

(二)夯实基层基础工作

总体国家安全观强调系统性和整体性,尤其重视基层基础安全。“基础不牢,地动山摇”,夯实基层基础安全的重要性自不待言。正如习近平总书记所言“维护公共安全体系,要从最基础的地方做起。要把基层一线作为公共安全的主战场,坚持重心下移、力量下沉、保障下倾”[3]144。有效的公共安全系统必定需要将安全意识、责任分解落实到每一个基层社会单元甚至每一个社会成员身上,因为基层与公众是最初的安全治理响应单元,也是直接的安全后果承受主体。因此,基层情指警务机制作为基层公安机关公共安全治理的重要手段,必然承受着巨大的责任和压力,必须重视这一机制建设并不断提升这一机制在社会公共安全治理方面的效率和能力,改变基层权责、权能不匹配的问题,才能将社会公共安全突发事件的影响遏制在萌芽或初起的状态。

(三)重视长效机制建设

总体国家安全观重视长效机制的建立,强调“维护公共安全,必须从建立健全长效机制入手,推进思路理念、方法手段、体制机制创新,加快健全公共安全体系”[4]154。而情指警务机制正是基于维护公共安全需要,针对风险防范、危机应对、矛盾化解而形成的长效机制,它是建立在以往公共安全突发事件应对经验总结的基础上,构建这一机制可以避免朝令夕改的随意性和因人而异的随机性。尤其是基层情指警务机制的建立使得基层公共安全治理体系能够建立在有效的制度设计基础上,针对基层公共安全的薄弱环节重点发力,强化重点领域和重点行业的安全治理,秉承优化协同高效原则最大限度发挥基层情指警务机制在地方公共安全维护方面的作用和价值,提升基层公安机关维护社会稳定和安全的能力。

二、基层情指部门职能定位的应然状态

改革情报和指挥机构,成立情报指挥中心,是公安机关主动适应新发展阶段治安形势新变化、新特点的机制创新。情指部门机制创新首先要突出实战引领,根据实战需求确定职责定位,厘清“我能做什么?”“我要做什么?”“应该怎样去做?”等基本问题。同时,地方情指中心的职能应坚持分层分类,按照“市级做强做大、县级做实做细”的思路,结合总体国家安全观和各地实战需求,系统设计职责定位,科学设置组织框架。经过梳理,笔者认为市、县侧重于应对处置影响人民群众安全感的突出治安问题和违法犯罪,错位运行,市级情指中心重在指导和统筹调度,县级情指中心重在实战支撑和服务。整体而言,地方情指中心应该有以下五大职能定位。

(一)情报信息中心

应把地方情指中心打造成涵盖面最广、信息量最大的“数据池”,为民警提供门类丰富用途多样的“工具箱”,实现所有信息在一个门户内关联查询。从情报信息内容上看,情报指挥中心应汇聚涉及公安机关的各警种、各部门业务运转中所涉及的信息,掌握最全面、最及时的社情、警情、民情、舆情等信息;从情报信息的管理上看,情报指挥中心应具有情报信息管理权,规范情报信息的采集、上报、流转、研判等工作。高效采集、梳理、处理情报,并按照统一规范形式将其归类上报,使其能够在各警种各部门之间进行流转,以发挥情报最大价值,为后续的相关工作提供研判依据和支持。

(二)监测预警中心

地方情指中心应基于所掌握的情报信息,做好分析研判和监测预警工作,成为监测预警中心。在对采集到的相关情报进行分析研判的基础上,要有目的有计划地对重大涉稳风险、重大突发案事件发生风险、重大敏感舆情风险做好监测和风险评估工作,科学划分其中涉及的人、物、地、事、网等治安要素的风险等级,并根据风险变化及时作出预警工作。尤其是在关键时间节点、关键地区地域、关键基础设施、关键行业领域这“四关键”层面建立有效的监测预警机制,为后续可能引发的社会公共安全风险隐患做好排查防范和化解工作,可以及时发现并应对突发性危机事件,为后期决策争取时间提供预警信息。

(三)决策参谋中心

地方情指中心作为基层公安机关指挥大脑,是集智能化警情研判、智能化辅助决策、智能化用警布警、智能化资源保障于一体的决策参谋中心[5]39。它理应突显公安大数据治理能力,实现公安情指中心警务机制一体化运作。强调一方面在常态警务模式中进行常态综合研判,另一方面要在应急状态下及时调动相关部门集中联合研判,形成重点群体、人员及线索落地核查工作专报,服务领导决策。还需强调的是,与传统意义上的办公室、研究室的宏观决策参谋不同,情指中心更多的是实战层面的决策参谋,针对影响社会稳定的重大案事件处置进行决策参谋,更加突出决策指挥的针对性、高效性和实战性。

(四)重大突发案事件处置中心

地方情指中心是提升公安机关应对重大突发危机事件的能力,加强公安机关应急处置、预案、保障体系建设,推进公安大数据智能化建设,健全情报、指挥、行动一体化的现代警务运行机制。按照“总揽不包揽、加强不替代”的思路,情指中心主要处置重大突发案事件,与日常治安紧急事件处置有所区别。在应对突然发生的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件时,需以情指部门为龙头,整合部门警种资源手段,搭建一体化合成作战平台,快速反应,在最短的时间内控制局面,防止事态升级蔓延。同时可以避免之前各警种各部门之间由于情报信息不通畅、职责权限不清晰、指挥研判不统一造成的应对不力、处置不当、推诿扯皮等问题的发生,有效提升基层公安机关公共安全突发事件应对处置能力。

(五)一线业务部门支撑中心

地方情指中心要充分为基层赋能,成为一线民警的“大脑”和“港湾”,为警务一线的各业务部门提供数据信息和技术支持,成为业务部门支撑中心。一方面,要抓好治安防控常态研判,以科学数据构建算法模型实时引导基层实战单位做好社区常态化的治安防控工作;另一方面,要强化案件侦破打击处理的及时跟进和研判,紧盯现行案件,及时利用数据信息技术处理分析警情实现接警即研判。此外,还要对重大警情突发案事件维稳处突快速核查,依托整合后的数据情报为后续的分析研判提供技术支持,有效发挥各种警务资源快速落实指挥行动,实时进行互动跟进突发案事件,并能够24小时不间断运转,方便为基层民警提供及时有效的技术支持和帮助。

三、地方情指警务机制改革发展中存在的问题

当前我国地方市、县两级公安机关情指部门改革正逐步推进,在预警防范重大涉稳风险、应对处置防汛防疫重大突发情况、打赢系列重大安保维稳硬仗中发挥了重要作用。前期通过对部分地市及县(区)公安机关的实地调研与访谈,发现地方情指部门职能定位和改革发展情况虽然取得了一定的成绩,但总体形势仍不容乐观。通过对各地市指挥大厅、情报中心、情指联勤中心和合成作战中心等机构运转情况摸排,对相关局直领导干部、职能部门负责人和普通民警进行访谈,发现地方情指部门改革发展中,在机制模式、合成作战、科技支撑、资源整合等方面仍存在一些不足。

(一)机制模式与职能定位不够匹配

当前情指中心运行机制建设总体上仍处于起步阶段,一定程度上缺乏顶层设计与指导,各市、县公安机关处于摸索阶段,做法各有不同。调研中发现,已完成体制转变、实现情指中心实体化运作的市级公安机关占少数。县级如S县对情报中心和指挥中心进行机构整合与改革,成立情指中心并实体化运作。大多数市、县情指中心改革处于“体制不变,机制先行”的阶段,指挥中心和情报中心只是在名义上合并成立情指中心,相关人员和业务管理并未实现深度融合,警种之间、部门之间形式上整合多,实际工作中单打独斗、条块分割、各自为战现象不仅没有改变,在实际工作推动中也没有体现其作为“大脑”与“指挥部”的作用。以Y市公安局为例,情指中心编制为股级,下设一名主任、一名教导员、两名副主任,这种配置不能体现其作为全局指挥的龙头作用,也无法满足工作分工需求。在牵头开展合成作战时会出现较多问题,比如人员的进驻,要靠协调进驻人员的方式选择工作模式,各单位资源权限靠协调、靠一把手推动,要看进驻单位的支持力度,种种困难导致情指中心功效难以真正发挥。市、县公安机关普遍反映机制模式运行不顺,影响了情指部门职能的发挥,市、县两级情指架构的龙头和枢纽作用发挥不够,部分县局、分局情指联勤中心还停留在值班室、接电话、办指令等功能上,与情报研判、科学指挥、信息收集、合成作战、视频巡查等脱节,服务实战作用发挥不够到位。

(二)信息管理与合成作战需要不够匹配

当前某些情指中心部门和警种之间的壁垒依然存在,信息共享不畅。从内部看,信息资源整合程度不高,平台建设过多过细,各警种各行其是,一定程度上形成了地区壁垒、警种壁垒、行业壁垒,而且不同信息系统之间缺乏关联,信息采集不够规范,对接标准不够统一,权限设置有门槛,开放共享有难度,全警应用受限制。从外部看,大量真实、鲜活、准确的信息资源分散在各行各业,虽然一直倡导社会资源“政府主导、部门联动、公安主抓”,但由于思想认识、联动机制、接入端口等原因,大量的社会数据没有得到有效整合共享,汇聚外部数据存在困难,形成“信息孤岛”。此外,大量情报信息多集中在情指警务机制较高层级的机构,靠“推送式情报机制”自上而下进行逐级推送,在推送过程中由于缺乏必要的分类处理,往往导致基层情指中心一方面会接收大量预警指令陷于大水漫灌式的情报推送局面,另一方面也大大降低了主动搜集分析研判情报的积极性。同时也造成有大量情报需求的基层警务一线由于缺乏完备的情报搜集和分析能力,在现实条件下不能充分满足警务实战的情报需求。

(三)科技支撑与实战指挥不够匹配

目前在某些市级层面,智能化的合成作战指挥平台尚未建立,大数据、云计算、物联网等前沿技术应用有待深化,数据建模、机器计算深度应用不够。基层一线移动警务终端多用于信息采集、盘查核录,扩展功能没有得到有效开发。视频监控建、用同步率不高,农村视频监控建设成真空地带,缺乏主导部门和整体规划,致使指挥调度覆盖面对农村的延伸不够。扁平化指挥、点对点调度不够精细,目前在城区主要通过对讲机对巡逻车、武装处突单元下达指令,派出所只能将指令进行分发,不能直接指挥到具体民警,效能的最大化没有得到体现。在某些县级层面,公安机关权限小,资源少,技术支持不足。以某县级市为例,情指中心仅有一个省情报平台,实现的功能也仅仅是铁路客运、住宿等预警功能,数据不全且不及时,情指部门几乎没有任何手段支撑。基层情指警务机制的多数系统还停留于建立电子台账、简单查询统计的阶段,智能监测、自动预警功能建设不足。由于经费保障受限,现有系统业务开发方向多关注一线实战业务,直接服务情指部门日常业务和基础工作的系统功能建设有限[6]90。

(四)民警专业化程度与实战任务不够匹配

由于受机构编制的影响,大多数情报中心为临时机构,既没有级别,也没有人员编制,相关资源权限还受到限制。情报研判民警一人身兼数职,加之多是从事综合工作,实战经验、研判水平、应用能力与专业警种相比相形见绌,“高端、复合、技术型人才”更是少之又少,未形成专业化、职业化。基层情指部门中普遍存在“全能型”人才匮乏现象,缺少既有基层一线工作经历又有机关综合部门工作经历,既懂实战指挥又懂情报研判的专业人才。尤其缺少精通系统功能研发、数据建模、深度应用的“技术型”人才和善于顶层设计、统筹谋划、提炼总结的“智囊型”人才。由于情指警务机制改革处于起步阶段,在专业人员培养上缺乏针对性、系统性的培训课程与教材,许多工作只能靠摸索和“传帮带”。部分地方公安机关领导和一线民警对情指警务机制的重要作用和价值意义认识不足、重视不够,未能形成自发学习积极探索业务的动力。以某县为例,接警人员多为辅警,流动性大,队伍不稳定,对公安业务不够熟悉、对辖区不够熟悉,接警后不能及时、规范、准确地将指令下达到相应单位或部门。指挥调度民警缺乏岗位交流,基层实战经验较为欠缺,对指挥调度的认识不够深,应对案事件处置技巧不够强,协调处置能力还有待进一步提高。

四、总体国家安全观下推进地方情指警务机制改革发展的建议

为保证情指中心五项职能的履行,笔者认为在实践中应重点防止或避免出现以下几个问题:一要防止边界不清。从纵向上看,市、县行政部门职能定位各有侧重,应明确自身定位做好本职工作,避免把工作责任外推,加重基层负担。从横向上看,情指部门同各业务警种之间应该职能清晰,防止揽得太宽,管得太多,不能干扰或代替业务部门正常业务工作。二要防止融合不彻底。避免出现形式融合而业务分离的情况,造成业务关系不顺、人员管理不顺和内部工作的交叉重复与内部能量消耗。三要防止机构空转低效。避免一体化过程中各警种、部门工作中的避实就虚、避重就轻,形式主义和选择性执行等情况。四要防止挤压民警利益的情况。基层民警上升空间相对有限,要避免在改革中造成基层民警的政治、经济待遇受损。在此基础之上,解决目前改革中存在的问题,还需从机构设置和队伍建设、职能履行权责匹配度、监测预警和指挥调度等四个方面着手,着力推进情指部门一体化、实战化建设。

(一)着力推进情指中心的权威化

解决目前情指中心改革中的难题,首先要理顺管理体制,从省厅层面明确情报指挥中心代表党委靠前指挥的权威性和指挥中枢的龙头地位,从经费保障、人员使用、组织架构、运行机制入手,加强规范化建设,从制度设计上为推动工作提供组织保障,避免依靠领导人的影响力或重视程度来推进工作。赋予情指中心与其职能相匹配的职权,主要包括信息管理权、先期指挥处置权、考评问责的建议权等。

信息管理权包括信息标准的制定权、信息流转的管理权和信息使用的评估权。首先,情指中心应当明确信息采集标准,规范信息要素和录入工作,保障信息更新实效,实现信息内部和外部资源贯通融合,最大限度减少无效信息;其次,规范信息流转,建立情报信息归口管理制度,对上级推送、各单位收集的情报信息全部归入情报指挥中心研判流转,对涉及全局性、多警种的情报信息归口由情指中心管理、研判、上报,统一出口,对涉及专业性、专案工作、重大舆情的,归口由相关警种统一管理、研判、上报,并在上报上级主管部门的同时及时抄报情指中心,以促进综合情报产品服务决策监督落地;最后,要评估信息效度,充分发挥跟踪问效、督查督办的作用,及时对发出的督办指令开展应用成效评估和情报质量评估,对工作执行到位的,及时予以通报奖励,对执行打折扣、选择性执行甚至不作为、乱作为的,及时予以通报批评,按照相关纪律规定予以严肃追究。

先期指挥处置权是赋予情指中心对基层一线民警指挥权和对事件的先期处置权。涉及社会稳定的重大突发事件有别于日常工作,此时所发布的指令就是命令,应该被无条件执行,具有指挥权威性;要实现扁平化,实现点对点的指挥,减少指挥层级,能直接对基层执法人员发布指令,一步到一线执法单元或执法民警,具有先期绝对的指挥、调度、处置权。督察问效权是情指中心对机制运行中部门警种的考核和督查通报权力。情指中心对相关警种力量到位、职责落实、手段集成、措施落地等实行全流程督察评估工作,与督察部门共同进行责任倒查和问责追究,对成绩突出单位和个人年终呈报政工部门给予表彰嘉奖,对破获有影响案件、成功预防或处置重大敏感事件、抓获重要逃犯中发挥关键作用的人员,实行同功同奖。

(二)着力推进监测预警系统的信息化

首先,要提高信息资源整合和开放共享程度。厅党委从省级层面强力推动,充分发挥公安大数据优势,统筹整合网上网下、技术人力等情报资源手段,打破部门和警种之间的信息壁垒,加强与政府部门、军队、武警及企事业单位的情报信息协作,全面汇聚整合警务基础数据、前端感知数据、社会资源数据和互联网数据。其次,要提高情报会商精度,健全每日常态研判、突出问题随时研判、敏感节点专项研判、警情趋势定期研判等机制,及时预警预防,做到早发现、早预警、早处置、早化解。最后,要提升情报研判深度,市级情指中心强化前瞻性、系统性、战略性研判,在更高层次上服务党委、政府决策。坚持研判预警机制不动摇,充分发挥综合情报中心的龙头引领作用,紧盯社会稳定、治安状况等研判重点,坚持日分析、周研判、月会商研判机制。在实际工作中要准确把握不同层次的研判重点——综合情报中心重点加强战略性研判和区域性研判,突出“面”;专业警种侧重专业化研判,突出“线”;派出所侧重日常警情常态研判,突出“点”——使情报研判工作职责边界清晰、任务重点明确。

(三)着力推进指挥体系的扁平化

按照“扁平化”指挥、“垂直式”用警、“点对点”调度要求,进一步健全完善快速高效的指挥处置机制,努力形成指挥精准、处置高效、合成顺畅、保障有力的指挥调度格局,实现扁平化指挥向实战化融合。一是加快应用畅通的通信体系,为“点对点”调度提供快速便捷支撑,确保一旦发生突发事件,能简化指挥流程,快速调度处置,真正做到一呼百应,实现“叫得通、反应快”。二是加快情指决策能力建设,由每周值班局领导任指挥长,负责当日警情研判、指挥调度、协调部署,实现案事件警情第一时间接报、第一时间研判、第一时间调度处置,真正实现情报主导下的决策指挥。同时,赋予情报民警指挥职权、指挥民警情报查询研判权限,实现一警多能,一岗多责,集情报与指挥于一身。三是加快实战化保障体系建设,充分借助指挥调度平台、警用地理信息系统、110接处警系统、高清视频监控系统,对所有巡逻警车安装车载卫星定位系统,适时掌握警用车辆分布位置信息,做到对警车“看得见”;应用数字集群对讲机、警讯通等定位信息,做到对警力“看得见”;通过调取事发现场及周边监控、无线图传等,查看事发现场、周边地区、重点场所、要害部位以及民警的巡逻处警实时情况等视频图像,做到对现场“看得见”。确保一旦发生警情,立即就近调度、快速反应、及时处置。

(四)着力推进队伍建设的专业化

要重塑民警理念,健全激励机制,推动人才培养和队伍建设工作。要在地方公安机关中加大情指警务机制改革重要价值意义的宣传,引导广大干警包括情指警务机制工作人员重新定位工作目标,加深对情指工作重要性的认同感和归属感。同时情指中心的人员管理可以考虑遵循“优进高出”的原则,把好入口关,提高进入标准,选拔优秀人员进入队伍。一方面,要推动各级情指部门建立对专职化的指挥人员和情报分析人员长效培养机制,通过明确准入标准、配备数量和职级待遇,在情指部门中核定专门的干部职数,从而增强情指部门的吸引力,确保队伍健康发展、良性循环。另一方面,还要进一步强化对情指中心的考核激励保障力度,制定完善涵盖全警的情指一体化考核奖励制度,将考评结果与评先奖优相关联,实现情报民警与实战人员“同功同奖”,充分调动情报民警的工作积极性。加大情指一体化建设技战法的总结提炼力度,及时总结典型技战法,激发全警参与的积极性和主动性,为情报信息主导警务指挥工作深入、持续开展提供有力支撑。建立正常的人员流动机制,对表现突出的人员委以重任,增强岗位吸引力,促进队伍建设实现螺旋式上升。

总之,新时代社会公共安全治理面临许多新问题和新形势,基层情指警务机制作为地方公安机关在社会公共安全治理方面改革的重要步骤和关键环节,任重而道远。应紧密结合总体国家安全观理论,在其指引下不断发展完善,方能凸显中国特色国家安全道路的优越性,更好地为中华民族伟大复兴事业保驾护航。