我国地方政府专项债风险形成的三重逻辑与治理出路

摘   要：我国的地方政府专项债（以下简称专项债）已成为预算执行审计的重点内容。从近些年全国与各省的审计情况看，我国的专项债既有包装、谎报、虚报收益违规发行问题，也有闲置不用、挪作他用、低效使用的情况，这些与国家的政策导向和发债初衷相悖离，难以达到政策预期效果，甚至出现收不抵支、以债养债现象，影响代际公平。本文在分析专项债主要风险点的基础上，从专项债的财政属性视角剖析专项债风险形成的理论逻辑、制度逻辑与实践逻辑。研究发现：理论上，对专项债发挥财政政策工具作用的方向界定不准；制度安排上，赋予专项债过多的财政职能；实践中，地方政府存在“财政幻觉”。这些因素在监督约束机制不完善的情况下，使专项债不仅“偏航”，而且“走样”，不断泛化为“万能债”。对此，本文提出三点建议：第一，理论上追本溯源，厘定专项债的职能范围；第二，制度上革故鼎新，为专项债稳根固本；第三，实践中审时度势，用区块链技术为专项债保驾护航。

关键词：地方政府专项债；债务风险；风险治理；财政职能

中图分类号：F830  文献标识码：B  文章编号：1674-2265（2024）04-0064-06

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2024.04.007

我国的专项债与美国等国家的市政债类似，是省级政府（含省级政府批准自行发行的计划单列市政府）为有一定收益的公益性项目发行债券形成的债务，该类债务约定在一定期限内以公益性项目对应的政府性基金收入或专项收入还本付息。专项债是中央为地方拓展财政空间的主要手段（李永友，2023）[1]，也是国家稳经济的重要政策工具，在稳投资、扩内需、补短板方面发挥了积极作用（韩文琰和张家玮，2023）[2]。为管好、用好专项债，2020年财政部发布《地方政府债券发行管理办法》，开始严格管控专项债；同年頒布《关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知》，首次提出对专项债“穿透式、全过程监控”，要求层层压实相关主体责任，强化问责；2021年，为强化专项债管理，防控专项债风险，财政部陆续发布《地方政府债券信息公开平台管理办法》《地方政府专项债券项目穿透式监测工作方案》《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》与《地方政府专项债券用途调整操作指引》，明确专项债禁止投向的领域、项目调整的条件与程序、专项债监测的范围与内容以及绩效管理的原则等。然而从历年审计结果看，专项债既有闲置不用、违规使用、挪作他用的表象问题，也有收益不达预期的实质问题，并且在横向上存在“同群效应”，纵向上存在“屡审屡犯”“边改边犯”偏好（韩文琰，2022）[3]。这些问题引起政界与学界的广泛关注，中央多次强调坚持不救助、不兜底，要防范化解地方债风险；学者们也提出未来需剥离地方债的“类国债”用途（毛捷，2023）[4]，理顺专项债借用管还的运行机制（崔竹和姜江华，2022）[5]，建立专项债规模控制的测算依据（李永友，2023）[1]。但这些措施发挥作用的关键在于厘清专项债的职能与专项债风险的形成逻辑，只有理论上正本定向，制度上稳根固本，方能在实践中行稳致远。本文的边际贡献有：第一，从财政属性视角分析专项债的职能范围，从理论上界定专项债能够支持的范围，为我国发行专项债提供理论依据；第二，从理论、制度与实践三个层面分析我国专项债风险的形成逻辑，探究防范与化解专项债风险的出路。

一、我国专项债的主要风险点

延长期限、降低利率、“以债养债”成为维持专项债可持续性的重要方法，这些方法为我国化解专项债风险赢得了时间，但治标不治本，为未来经济稳定、可持续发展埋下了隐患。

第一，专项债期限延长，规模快速扩大，加大未来的偿债压力，影响代际公平。地方政府2015年开始发行专项债券，2018年以后陆续到期，到2022年底，80%以上还本金额来源于再融资专项债券（见表1），可见专项债“以债养债”现象早现端倪，并持续未改。这种借新还旧形成的再融资债券，年限延长积累的专项债（根据财政部网站公布的数据，平均发行年限由2018年的6.1年延长至2023年的15.2年，剩余年限由2018年的4.6年延长至2023年底的10.9年），以及过度依赖专项债投资形成的新增债券，使得专项债余额从2017年末的6.14万亿快速增长到2023年末的24.87万亿元，占地方债务余额（40.74万亿元）的61.05%，相当于2023年GDP（126.06万亿元）的19.73%。专项债规模的急剧扩大，使其利息支出压力在利率下降（由2018年的3.90%降为2022年的3.09%）的情况下非但没有降低，反而由2018年的1864亿元上升至2022年的6347亿元①。

第二，专项债地区分布不均，部分地区偿债风险较大，限额分配与使用中的“马太效应”不利于地区均衡发展。从人均专项债余额、专项债付息压力看，专项债的地区差异较为明显。根据CELMA和万得数据库公布的数据计算整理发现，2022年天津、黑龙江、内蒙古、宁夏、辽宁、青海和云南共7个省市的付息支出超过政府性基金支出的10%，最高的为天津（18.94%），最低为江苏（3.05%），中位数为7.22%，均值为8.16%。这表明专项债的偿债风险不仅要看总体，更要注意地区性结构差异。从各省分配限额和余额情况看，尽管中央政府按照各地发展需要与财力状况分配新增专项债券限额，但专项债本身要求的收支平衡会产生正向激励：广东、山东、江苏、浙江等经济大省的项目收益能力强、还款比较有保障，分配的限额比较高，专项债余额已超过万亿元；而西藏、青海、宁夏等西部省份的项目收益能力不高，分配的限额比较低，专项债余额低于千亿元。如果过度依赖专项债投资，这种“马太效应”会加剧地区发展的不平衡。

第三，专项债项目变形走样，多数地区收支难以平衡。《国务院关于2022年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》显示，重点审计的54个地区中有20个地区通过虚报项目收入、低估成本等手段“包装”项目发行专项债券198.21亿元；5个地区将50.03亿元专项债违规投向景观工程、商业性项目等禁止类领域；47个地区违规挪用157.98亿元专项债；5个地区虚报33个专项债券项目支出进度，至2022年底有60.27亿元结存未用。如果通过二次“包装”发行再融资债券为这些专项债还本，势必会越走越远。

第四，专项债能否促进经济增长具有不确定性。专项债对经济增长的作用见仁见智：有学者认为这种作用是非线性的（张贺，2022；肖建华和熊如意，2023）[6，7]；也有学者认为专项债在减税降费、遏制地方政府违规举债背景下，可以缓解财政压力，提升债券市场化水平，拉动民间投资，促进地方经济增长（高国华，2019）[8]，但专项债需在合理范围内才能拉动民间投资，超过合理范围则会抑制民间投资（龙小燕等，2020）[9]，并且专项债对地方经济增长的拉动作用主要通过拉动政府投资实现，而对民间投资的引导作用不够（尹李峰等，2021）[10]。还有学者从对微观企业影响的视角进行研究，认为专项债不仅会加剧企业融资约束和金融化，影响就业，不利于经济“脱虚向实”（余明桂和王空，2022）[11]，而且专项债的财政属性在影响地方政府行为的同时，会对企业创新绩效产生长期影响（高文亮等，2017；郭景先和苑泽明，2018）[12，13]，抑制企业的全要素生产率（胡卫升和陈鑫丽，2021）[14]。可见专项债对经济的促进作用并非确定的，而这种不确定性会影响项目收益，进而会增加专项债偿债的不确定性。因此，在使用专项债这一政策工具时，既要考虑其偿债风险，也要考虑其对经济增长、社会稳定与发展的作用的不确定性所引致的风险。

二、我国专项债风险形成的三重逻辑

（一）理论逻辑

被视为财政政策重要抓手的专项债与地方一般债、国债都可以筹措资金、弥补财政赤字，但三者在属性上又不完全相同。毛捷（2023）[4]认为地方债更多体现为财政属性，金融属性比较弱；崔竹和姜江华（2022）[5]则认为与一般债相比，专项债具有财政与金融双重属性，且偏好市场化机制运行。财政属性是指财政作为一种经济行为或现象的特性，其主体是国家或政府，具有公共性和阶级性；金融属性是指商品或交易具有资产的特性，如流动性、收益性与风险性等。尽管不同学者对专项债金融属性的认识不统一，但都认同专项债的本质属性为财政属性。

国债、地方一般债和专项债的财政属性也不尽相同。一方面，三者弥补财政赤字依托的信用不同。国债通过全国预算收入偿还，依托中央政府信用发行；地方債中的一般债由各地预算收入偿还，通过省级政府发行，依托省级政府背书的地方政府信用发行；专项债由政府性基金收入和专项收入偿还，要求通过省级政府发行并且收支平衡，因此依托省级政府和地方政府双重背书的项目信用发行。另一方面，公债既要遵循财政规律，也要受财政政策和政治制度的约束，专项债除这些约束外，还要受收支平衡的市场规律约束。专项债的上述特殊性决定了其财政职能有较大局限性。

按照穆斯格雷夫（1987）[15]的经典分析，财政具有配置资源、分配收入和稳定经济三大职能，国债由拥有事权、财权决定权的中央政府发行，是国家处理全国性公共事务和弥补一国财政赤字的融资工具，可以与利率、税率、汇率等宏观手段配合使用，其财政职能更容易发挥。地方政府尽管可以通过调整专项债投向领域、投资规模、投资结构等手段在一定程度上引导民间投资、促进就业、稳定经济和社会发展，但所受约束较多，除要服务于地方民众的公共需要外，还难以与税收、补贴等手段配合使用，因此，其发行的主要目的是弥补地方财政赤字（Mikesell，2002）[16]。与一般债相比，专项债要求收支平衡，因此，其发挥的财政职能小于国债，甚至小于地方一般债。

专项债的初衷是支持由于市场失灵不能通过市场化方式提供，而地方政府较中央政府履职更为有效且收益能够覆盖本息的公益事业。发行专项债需同时满足必要性和可行性，即专项债对应项目是支持地方发展必需的、服务公共需要的项目；专项债对应项目属于公益类项目，收益一般比较低，难以通过市场获得融资，但是项目本身有需求，能被市场接纳，且能够产生与支出平衡的收益。因此，从理论上讲，除经济不确定性引致的风险外，专项债偿债风险比较小，但我国不仅赋予专项债地方政府融资的职能，也赋予其稳投资、拉动经济增长、支持国家重大战略等多重职能，过度依托专项债投资带动经济无异于“小马拉大车”，尤其在专项债规模超过市场接纳能力时，其必要性和可行性大打折扣，投资边际效益递减，项目收益和项目实施效果偏离预期，不仅影响本息偿还，而且增加了专项债发挥财政职能、促进经济增长的不确定性。

（二）制度逻辑

我国专项债源于“开前门、堵后门”的地方政府债务风险防范思路，2014年国务院发布的《关于加强地方政府性债务管理的意见》赋予了地方政府依法适度举借专项债融资的权限，规定“有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还”，这与财政属性界定的专项债一致。2016年财政部发布《地方政府专项债务预算管理办法》，提出规范地方专项债预算管理的具体要求。两项制度明确了地方政府可以通过专项债为有收益的公益性事业融资以及还本付息的原则，没有明确公益性事业的具体范围。从发行结果看，主要是置换债券。如表1所示，2015—2017年发行的置换债券占比分别为90.16%、83.93%和60.24%。

2017年，专项债开始支持土地开发与棚户区改造。财政部与多部门联合，陆续发布了关于土地储备、收费公路以及棚户区改造的专项债券管理办法，逐步丰富专项债券品种，保障重点领域的融资需求②。财政部公开数据显示，2018年和2019年土地储备和棚户区改造专项债发行量占比高达60%以上，总体上以新增债券为主，但总规模较低，不到9.5万亿元。2019年9月，国务院常务会议③叫停土地储备类专项债，明确将专项债持续投向交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、民生服务、城乡冷链物流设施、市政和产业园区基础设施项目。此后，专项债支持范围不断扩大，开启了快节奏、大规模的发行模式。2019年，为支持国家重大战略，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》，首次提出“允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金”，将专项债资金的用途从政府投资项目的债务性资金拓展到项目资本金，明确投向重大基础设施领域项目资本金的规模可占到该省专项债规模的20%左右，2020年3月中央政治局会议将该比例提升至25%。2020年7月，国务院常务会议明确允许专项债支持中小银行补充资本金。2023年8月底，陕西专项债用作资本金的比例已达25%的红线，远超全国水平（8.2%）。2021年7月，财政部办公厅发布的《关于梳理2021年新增专项债券项目资金需求的通知》指出，专项债要“优先安排纳入相关规划的国家重大战略任务项目”，在专项债发行范围上增加了国家重大战略项目与保障性安居工程；当年12月召开的中央经济工作会议也强调进一步提升专项债的积极财政政策效能，在带动扩大有效投资、妥善应对内外部冲击和经济下行压力方面发挥更大作用。2022年政府工作报告提出，专项债券要合理扩大使用范围，在继续用于九大领域的同时可进一步扩大到惠民生、解民忧、增后劲、上水平、补短板、强弱项的项目建设上，将专项债发行范围拓展到新型基础设施、新能源项目。同年5月和8月国务院出台的33项稳经济一揽子政策和19项接续政策再次提及要扩大专项债支持范围，加快发行和使用专项债券，依法用好专项债地方结存限额。

从相关制度与政策导向看，专项债投资范围不断扩大，被赋予的财政职能逐步放大，成为地方政府筹集资金的重要方式。这也导致我国专项债规模迅速增长，因此，从某种程度上说，我国专项债规模迅速扩张的一个主要动因是恢复促进经济发展的各类体制或制度安排（Islam和Hasan，2007）[17]。一方面，职能范围不断扩大需要发行新增专项债券；另一方面，部分专项债券对应项目的收入不足以覆盖本息，需要发行再融资债券偿还本金，导致新增债券与再融资债券都快速增长，当投资项目面对经济下行压力无法产生预期收益时，偿债风险增加，此时如果继续扩大支持范围可能会形成恶性循环。

（三）实践逻辑

央地财权事权不匹配被普遍认为是地方债扩张的主要原因（贾康和白景明，2002）[18]，但由于中央政府需要有足够财力进行宏观调控来促进各地的平衡协调发展、应对国际国内形势，因此，二者完全匹配只是一种理想状态，实践中很难做到，这就需要平衡中央政府的职能发挥与地方的发展。中央政府通过专项债制度赋予地方政府举借债务、弥补财政赤字的权利，有利于化解隐性债务，解决财权与事权不匹配问题，但部分地方政府过分扩大专项债的财政职能范围，反而进一步破坏了二者平衡。进而导致如下结果：第一，违规发行使用。地方政府在财政资金紧张、专项债发行限额较为宽裕时，使用专项债替代一般债补充财力，或者通过包装、虚报和谎报收益申请专项债，让原本“小马拉大车”的专项债进一步扩张，泛化为“万能债”。从各省的预算执行审计报告看，广西2个市、4个县将44.91亿元专项债资金用于房地产商业开发与其他债务还本付息；辽宁2个市、7个县将6.06亿元专项债资金用于“三保”等支出；北京2020年个别区的老旧小区电网配电设施改造工程在无对应收入来源的情况下发行专项债券2000万元。此外，河北、内蒙古等地也都有不同程度的违规发行、使用专项债券问题。第二，救助预期。尽管中央多次强调不救助、不兜底原则，但中央对地方债务的“救助预期”内嵌于央地财权事权不匹配的财政分权体系之中（郭玉清等，2016）[19]。在地方政府不能破产的情况下，地方政府专项债本息无法通过对应项目收益偿还时，中央政府不得不给予地方政府新的化债政策，如允许发行再融资债券偿还旧债等。这使得地方政府在“以债养债”的同时强化了中央政府间接救助预期。

如果有较好的监管机制，上述结果会有所改善。2021年2月，财政部发布《地方政府专项债券项目穿透式监测工作方案》，目前多数省份已建立穿透式监测体系， 但各自为政，与财政部的监测系统形成“串联式”监测（韩文琰和张家玮，2023）[2]。这种“串联式”监测不能解决专项债借用管还各环节的“信息不对称”问题，比如依靠土地出让金“一女多嫁”的虚增收益问题，“上有政策下有对策”的违规使用问题，过度竞争导致的资金闲置不用问题等。审计依然是主要监督手段，专项债被列为收支预算执行审计的重点，但缺乏独立的专项债审计，并且预算执行审计覆盖率不高，《国务院关于 2022年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》 显示，2022年重点审计36个市县，大约占市县总数的1%，降低了地方政府违规举借、使用专项债被惩罚的风险。

三、我国专项债风险治理的出路

我国专项债既有超财政职能范围、不断通过政策和制度安排赋予新职能导致的偏航问题，也有监督约束机制不严、地方政府举债筹资幻觉带来的实践走样问题。对此，笔者认为在理论上应立足本国实践，追本溯源，明确专项债的财政职能，确定专项债的使用方向；制度上应依据专项债职能范围，严格规范专项债的借用管还；实践中应运用区块链技术让穿透式监测体系充分发挥监督作用。

（一）理论上追本溯源，厘定专项债的职能范围

专项债在我国地方经济发展中功不可没，但绝非“灵丹妙药”，而是一把“双刃剑”。从专项债风险的现状看，应在理论上依据专项债的财政属性，明确专项债作為财政政策工具、助力财政政策目标实现的方向。为此，需要优化顶层设计，在明确财政政策目标方向的基础上，厘定专项债的财政职能范围。尽管中央与地方的财权与事权难以做到完全匹配，但可以依据专项债的本质属性对专项债支持项目进行剥离：属于国家重大战略的由中央财政支持；属于地方发展必需、可行的一般公益性事业，或者无收益、收益难以覆盖本息支出的公益性事业由地方财政一般预算支持；真正能够收支平衡的地方发展必需、可行的公益性事业通过发行专项债券支持。

（二）制度上革故鼎新，为专项债稳根固本

我国已发布多项专项债制度与政策文件，但从现实情况看，还不够完善，比如现有制度规定了再融资专项债在不超过到期还本数额度内发行，原则上发行期限要与同一项目剩余期限匹配，但未对发行条件做出严格限制。而且全国人大只对专项债余额限额和新增债务限额进行审批，不对再融资债务限额进行审批（崔竹和姜江华，2022）[5]，这给了省级财政部门通过再融资债券“以债养债”的自由裁量权。此外，应重新梳理现有政策与制度，对有些已经超越专项债发挥财政职能范围的制度或政策要及时废止；对理论上确需专项债支持的公益性事业，要制定和完善相关制度，让专项债的发行、使用、管理与偿还有必要的制度保障。

（三）实践中审时度势，利用区块链技术从监督机制上为专项债保驾护航

在明确专项债的理论定位和完善制度的基础上，其风险治理还离不开相应的监督机制。尽管专项债管理领域已引入了审计、穿透式监测等监督手段，但如前所述，还不尽如人意。未来可借助区块链技术，加大审计力度与范围，实施穿透式监测。具体可以由财政部作为盟主方构建全国统一的“并联式”监测联盟链，对专项债实施穿透式监测。“并联式”监测主要借助区块链技术的去中心化、时间戳和智能合约机制解决地方专项债数据、项目资料物理分散与中央监管逻辑统一的不协调问题，形成“一数一源、一源多用”的共建共享机制，让专项债在实践中不偏航、不走样。

注：

①2023年专项债的还本付息数据尚未公布，所以用2022年的数据。

②具体政策包括《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（财预〔2017〕62 号）、《地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）》（财预〔2017〕97 号）、《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》（财预〔2018〕28 号）等。

③会议提出专项债资金不得用于土地储备、房地产相关领域、债务置换与完全商业化运作项目。

参考文献：

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[2]韩文琰，张家玮.基于区块链技术的地方政府专项债券穿透式监测：逻辑机理与实践路径 [J].地方财政研究，2023，（10）.

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[4]毛捷.混合公债与地方债务风险化解 [J].财政科学，2023，（09）.

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