江苏乡村治理体系建设试点实践思考

李洁琼/南京林业大学

李 凌/南京农业大学

促进乡村全面振兴，必须夯实乡村治理根基。2019年以来，江苏省有多个县级单位和相关村镇承担全国乡村治理体系建设试点工作，重点围绕探索共建共治共享的治理体制、探索乡村治理与经济社会协调发展的机制、探索完善乡村治理的组织体系等八方面开展试点示范，以“系统思维”扎实推进“有效治理”，初步形成了一条具有中国特色、时代特征、江苏特点的乡村善治之路。

江苏试点改革主要做法

以善治乡村为目标，厘清路径体系。2020年7月，江苏省印发《关于加强乡村治理提升乡村文明水平的意见》，初步探索形成了“1+4+1”乡村治理“江苏路径”，即“党建引领、‘四治’融合、经济支撑”乡村治理模式。党组织在乡村治理中居于领导地位，注重智能化手段与自治、法治、德治融合互促，通过发展壮大村级集体经济，为治理实践提供必要的经济支撑。比如，宿迁市宿豫区建立以“党建强”引领“治理优、乡风好、产业兴、生态美、百姓富”的“1+5”工作推进机制，按照“综合考核+乡镇（街道）党（工）委评价+群众满意度测评”原则，实行村（社区）乡村治理建设试点示范和党组织星级评定联动实施。

以健全机制为抓手，强化协同推进。江苏省级层面建立乡村治理联席会议制度。联席会议召集人由省委、省政府分管领导共同担任，成员由省委组织部等30个部门（单位）组成，在协调推进乡村治理体系建设上进一步提升协同效能。目前，各地正层层成立乡村治理联席会议制度。比如，溧阳市成立以市委书记为组长的领导小组，设立工作专班，乡村治理工作纳入市重点工程和年度考核，牵头部门立足自身职能，向16个方面全面发力，稳步有序推进试点任务。

以培树样板为引领，突出试点示范。江苏省将县级作为乡村治理体系建设的“基本单位”，以村镇为乡村治理的“神经末梢”，注重发挥县级试点先行探路、村镇示范引领带动作用。南京市江宁区等7个全国乡村治理体系建设试点县（市、区）与徐州市汉王镇、张家港市永联村等67个全国乡村治理示范镇村的创新探索经验，为省级乡村治理路径提供了实践智慧。比如，邳州市创新开展乡村公共空间治理，以有形的空间治理拓展到无形的全域治理，坚持精准发力，突出集体资产资源、道路公共空间、河道公共空间、村庄内公共空间以及“三清”专项行动五项重点，实现了经济、政治、文化、社会、生态相统一的综合效益。

以创新手段为关键，变革方式方法。江苏省重视将试点示范、积分制、信息化等普遍方法运用于乡村治理。特别是创新应用“积分制”，一方面打破了工作衔接中的条条框框，另一方面又切实提升了农民群众参与治理的积极性，取得明显成效。比如，宿迁市宿豫区全域推进村民自治积分制管理，建立起以村（居）为基本实施单位，以农户为基本积分单元，建立明细到户的事项积分管理台账，从社会管理等6个方面设置包含20个加分项目的“正面清单”，从社会治安等6个方面设置包含10个扣分项目的“负面清单”，每个项目根据不同权重赋予相应积分值。在考核结果应用上设置了物质和精神双重激励措施。

以智能科技为支撑，提升智治效能。充分利用现代信息技术，江苏省探索建立“互联网+”治理模式，提高信息服务网络覆盖面，推进乡村信息统一采集、资源互联共享，不断提升乡村治理智能化、精细化、专业化水平，提升乡村治理效率和效果。比如，南京市江宁区建设区街一体化指挥平台，推进区级36个部门信息平台数据融合，将各个子平台数据汇集至区智慧城市运营中心。积极推广人脸识别、红外感知、无人机监管等科技化治理手段，在全区1078个小区推进智慧技防小区建设。

以政经分离为驱动，重构村社关系。江苏省坚持问题导向，科学施策，引导多地通过对政经分离的探索来厘清基层管理职责。比如，张家港市永联村首先对于村企合一企业进行分离，将村干部和财务从企业集团中剥离出来，建立独立的运行体系和机制。企业按现代企业制度自我运行，永联村按乡规民约充分自治。村企关系理顺后，永联村从2012年开始着手实施政经分离，把集体资产经营管理职能从村民委员会中剥离出来，充分发挥村经济合作社的经营管理功能。

深化试点改革的发展建议

试点任务开展来，江苏省创新了农村社区党建模式，丰富了乡村民主自治路径，试点取得积极进展和明显成效。但对照试点要求和乡村治理的总体目标来看，还存在一些不足之处。例如，试点改革还有待进一步深化拓展，各项试点改革任务联动性不足，典型经验推广力度不够等。综合江苏各级试点地区的工作进展，对照“治理有效”的目标要求，针对当前存在的不足，提出四点建议。

继续深化改革。江苏省乡村治理体系建设试点当前还处在中期建设阶段，各级试点地区的任务还未完成，仍需瞄准目标，抓进度保质量，深入推进治理体系建设。各级试点地区必须持续推进乡村治理体系创新，积极探索适合本地区的有效治理路径，形成各具特色的治理模式。进一步完善乡村民主自治体系建设，完善乡村自治章程，保证全民参与民主自治，充分发挥村规民约的作用，丰富村民参与乡村治理渠道，激发参与乡村治理的内生动力。加快乡村治理体系配套制度建设，厘清村社关系，有效激发乡村治理生机活力。

加强横向交流。提高乡村治理体系建设成效，必须加强各级试点地区间的横向交流。试点地区要相互借鉴学习创新做法和优秀成果，探索出既有普遍价值、又有地区特色的乡村治理路径。通过组织开展乡村治理试点工作交流会，互相展示在治理改革过程中的创新做法，提出在治理改革过程中遇到的难点，发现存在的问题与不足，集中多方力量解决当前问题，优化工作路径。同时，组织有条件的试点地区到外省典型试点地区考察学习，将外省典型经验做法推广到省内试点地区。

强化改革联动。乡村治理体系建设涉及多方面的利益，也涉及多部门的职责，头绪多、难度大，必须强化农村各项改革的联动性，将乡村治理改革任务与农村土地制度改革、农村经营体制改革、集体产权制度改革等任务协同起来，形成推进试点示范的工作合力。巩固党委和政府负总责、农业农村部门牵头、各部门通力协作的改革工作机制，为顺利完成试点任务奠定基础。统筹推进农村各项改革工作，不断加强乡村治理的制度性供给，推进农村改革系统化、集约化，放大改革成效。

做好经验推广。保证乡村治理体系建设的工作进度和质量，必须做好试点经验推广。省级层面需要进一步加强工作组织领导和部署推动，建立动态跟踪、定期报告等制度，及时把握各试点地区工作进度。总结典型试点创新经验，加大试点经验做法的宣传力度，将典型经验推广复制到全省甚至全国，从而有效发挥典型示范作用。开展多层次、多形式的乡村治理改革培训，提高基层干部执行力。组织开展乡村治理改革评估调研，督促各地把改革工作做实做深做好，加快建立健全乡村治理体系。□