开源节流：强化财政资金统筹增效的路径研究

刘宝麟 祝乐意 田恬

【摘要】文章基于云南省审计厅2018—2022年度开展的预算执行和其他财政收支情况审计，分析财政资金统筹管理存在的主要问题与成因，探索强化财政资金统筹增效的路径。研究认为按照财政资金统筹问题的形成原因和来源，可以将财政资金统筹划分为：已纳入预算形成的存量资金统筹和未充分纳入预算使用的财政资金统筹。基于“开源节流”的视角，从结余结转存量资金的统筹、财政资金流入统筹和财政资金流出增效三个方面提出预算体制改革强化财政资金统筹增效的具体路径。

【关键词】预算体制改革；财政资金统筹增效；路径

【中图分类号】F812.7

一、引言

财政是国家治理的基础和重要支柱。“十四五”时期，财政部加快建立现代财税体制，在管理方面，持续深化预算管理制度改革，提升财政资源配置效率和资金使用效益。党的十九届五中全会对深化预算管理制度改革作出部署。2021年4月，国务院印发《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号），指出我国财政目前和以后较长时间将处于紧平衡状态，收支矛盾较为突出，预算统筹和资源配置效率等问题影响了财政资源的统筹和可持续性，亟需进一步深化制度改革。

政府政策的落实需要财政资金的支持，而我国财政资金存在大量盘存闲置的现象。国务院2015年印发《推进财政资金统筹使用方案》（国发〔2015〕35号），财政部印发《关于推进地方盘活财政存量资金有关事项的通知》（财预〔2015〕15号），要求盘活各领域“沉睡”的财政资金统筹用于发展急需的重点领域。

本文拟基于云南省审计厅2018—2022年度开展的预算执行和其他财政收支情况审计，分析财政资金统筹管理存在的主要问题与成因，进而提出强化财政资金统筹增效的具体路径。

二、财政资金统筹的概念与分类

（一）财政资金统筹的概念

财政资金统筹是指盘活沉淀或闲置的财政资金，使其重新发挥效益，或者是将不同来源、不同专户财政资金清理整合，更好地发挥资金效益。学者们从财政资金统筹的影响因素、路径和对策等方面进行了研究。例如从主体利益选择、博弈困境、改革成本等角度，研究阻碍财政资金统筹使用的主要因素（李燕等，2018）；从国库集中支付制度视角研究财政存量资金盘活的问题（温凡，2023）；从强化预算管理的视角，分析了盘活财政存量资金的路径（曹静，2023；颜素珍，2022）以及盘活财政存量资金的对策等（周宇宏，2017；王晓英，2023）。

也有学者从具体存量资金来源的视角研究了财政资金统筹的问题，如傅光明等（2021）认为重点是统筹协调四本预算及各项专项支出，段国海（2018）重点分析了行政事业性收费、政府性基金等的统筹管理，还有学者关注涉农涉企财政资金的统筹问题（孙波，2019；刘纯阳，2020；孙秀忠等，2021）。但鲜有研究基于审计机关关注财政资金统籌问题的视角，本文将从审计视角出发，基于审计发现对财政资金统筹问题的现状、原因和完善路径方面进行探讨。

（二）财政资金统筹的分类

本文按照财政资金统筹问题的形成原因和来源两个角度，将财政资金统筹划分为：已纳入预算形成的存量资金统筹和未充分纳入预算使用的财政资金统筹。其中，已纳入预算形成的存量资金统筹主要包括：（1）结余结转类存量资金的收回统筹；（2）结余结转类存量资金纳入下期统筹；（3）已收回的存量资金统筹。未充分纳入预算使用的财政资金统筹主要包括：（1）预算单位的自有资金统筹；（2）教育收费等专户收入统筹；（3）政府性基金预算统筹；（4）国有资本经营预算统筹；（5）上级专项资金统筹。

三、财政资金统筹存在的主要问题与原因分析

（一）已纳入预算形成的存量资金统筹问题

年终，已纳入预算的财政资金如果未按预算批复使用完，将形成“结余资金”或限制用途的“结转资金”。这些资金如果不妥善统筹处理，可能形成财政沉淀资金，产生财政存量资金的统筹问题。从云南省2008—2022年财政审计的情况来看，这些结余结转类存量资金主要存在“未收回统筹”“未纳入下期统筹”和“收回后二次沉淀”的问题。

1.结余结转类存量资金未收回统筹

针对结余结转类存量资金的统筹问题，国务院、财政部和地方政府均作了明确要求。形成结余结转类存量资金的原因主要有：项目执行率低形成资金结存、专项项目资金未及时清理整合、专项债券资金闲置等。

（1）项目低执行率问题

从项目资金的预算执行率来看，存在重点项目或专项项目执行率低形成资金结存的情况。如年初预算安排的重大项目专项资金，截至次年5月30日，执行率仅为33.15%和5.82%。

（2）专项项目长期未清理整合问题

专项项目存在长期未清理未整合的现象，如设立期限超过5年的6项重点专项资金未按规定及时清理退出；部分使用性质、管理特点类同，支持对象相近的专项资金未及时进行清理归并。

（3）专项债券资金闲置问题

由于项目前期准备工作不充分、实施方案变动大、项目推进缓慢，进而导致专项债券资金未及时安排使用而闲置。

2.结余结转类存量资金未纳入下期统筹

当结余结转类存量资金还继续使用时，应当在次年一并纳入预算安排。审计发现存量资金存在未纳入下期统筹安排的情况，当上年结存资金规模较大时，并未适当核减当年预算数进而导致结存资金的规模逐年增大。

另外，也可能预算批复不及时导致上年结转资金未能纳入下期的预算统筹安排。

3.已收回的存量资金未统筹：“二次沉淀”

云南省审计厅发现实践中存在已收回的存量资金未及时统筹形成“二次沉淀”的情况。收回资金按权责发生制核算事项存在连续结转2年以上未安排使用的情况。收回的项目结余资金在预算应付款中核算，未及时统筹安排使用；财政往来款清理不及时，预算应付款未及时统筹安排使用；代管的资金专户存在长期结存现象，未及时统筹安排使用。

（二）未充分纳入预算使用的资金统筹问题

未充分纳入预算使用的财政资金统筹问题主要包括：预算单位的自有资金未统筹、教育收费等专户收入未统筹、政府性基金预算未统筹、国有资本经营预算未统筹和上级专项资金未统筹等问题。

1.预算单位的自有资金未统筹

审计重点关注了财政拨款与单位资金统筹结合情况，重点揭示在事业收入、经营收入、非同级财政拨款可以满足支出需求时，仍安排财政拨款的问题。

审计发现由于监督审核不严，部分省级预算单位编制年初预算时与自有资金统筹结合不够，50%的单位和资金未统筹纳入预算安排。部分财政全额保障的事业单位，其自有收入未清理未上缴国库。因事业单位分类改革不到位，事业单位划分、财政经费保障及绩效工资政策未有效衔接，公益一类事业单位取得的自有收入一直未按规定上缴国库，未实行“收支两条线”管理。

2.教育收费等专户收入未统筹

教育收费等专户资金具有专门的使用范围和方向，凡符合相应范围的项目都应当优先使用该项专户资金。但审计发现公共财政预算安排教育性支出未与教育专户结存资金统筹结合。在教育收费专户结存规模逐年增加的情况下，省级财政安排学校教育性支出事项未优先使用教育收费专户资金，而是从公共财政预算安排教育支出。

审计还发现其他代管专户资金未及时清理，结存资金未缴入国库统筹安排使用。

3.政府性基金预算未统筹

财政部门应及时清理政府性基金年末结转资金，严格按规定比例纳入一般公共预算统筹使用，强化政府性基金预算与一般公共预算的统筹衔接。审计发现政府性基金未按规定纳入一般公共预算统筹。

4.国有资本经营预算未统筹

预算管理制度要求按规定的比例，将国有资本经营预算调入一般公共预算，强化国有资本经营预算的统筹衔接。云南省审计厅发现2020年国有资本经营预算调入比例仅为16.88%。

5.上级专项资金未统筹

审计重点揭示了财政部门未将本级财政资金与上级转移支付一并研究预算安排和资金使用，导致上级转移支付资金大量结存等问题。

四、预算体制改革强化财政资金统筹增效的路径分析

深化预算体制改革促进财政资金统筹增效，基于“开源节流”的视角，可以从结余结转存量资金的统筹、财政资金流入统筹和财政资金流出增效三个方面来探讨，如图1所示。

（一）结余结转类存量资金的统筹方面

1.加强结余结转类存量资金的收回与统筹管理

严格落实结余结转类资金的收回制度。国务院、财政部和地方政府均对结余结转类资金的收回统筹做了明确规定，财政部门应严格落实。

加强财政往来款项的清理。除了直接表现为结余和结转的存量资金，还有部分资金结存在财政往来款项中，应当加强往来款项的清理力度。

加强收回存量资金的安排力度，充分发挥资金使用效益，杜绝资金“二次沉淀”。

2.强化上年结存情况与下期预算的统筹安排

一方面，财政部门应进一步强化预算约束力，加强年初预算安排与上年度资金结存情况的统筹衔接，对上年度结存资金规模较大的部门和预算项目，应适当核减其下年度预算资金安排规模。

另一方面，财政部门应严格按照规定将上年结转资金完整、准确、及时批复给预算部门，确保预算部门将所有收入编入预算，实现年初预算与上年结转资金的统筹结合。

（二）财政资金流入统筹方面

1.强化全口径预算管理，全面统筹单位自有资金

各预算单位应当强化全口径预算管理制度，将预算单位依法取得的非同级财政拨款收入、事业收入、经营收入、依托行政权力和国有资源（资产）获取的收入、特许经营权拍卖收入等各项收入纳入预算管理。财政部门和审计部门应重点关注上述收入是否全口径纳入预算，以及是否存在未列入预算的收入违规安排支出等问题。另外，各预算单位还应当将单位的存量资金纳入预算管理。

财政部门应组织开展对预算单位自有资金的专项清理，掌握资金管理情况和资金规模，严格预算单位年初预算的编报和审核，督促预算单位有效推动财政拨款与单位资金的统筹结合。

2.加强财政拨款与财政专户资金统筹结合

财政部门应进一步加强财政拨款与财政专户资金的统筹力度，优先使用财政专户资金，避免专户资金长期沉淀闲置，进一步增强财政保障能力。同时，各部门在进行任务考核时，应同时包含使用的专户资金和一般公共预算资金，将两部分资金统筹使用和考核。

财政部门应深化预算体制改革，凡符合政府性基金、专项收入等使用范围和方向的支出，都优先安排使用各项资金。

为了更好地掌握财政专户资金的规模與管理情况，财政部门应加强对非税收入等专户的监管，按要求设立专户并归口国库统一管理，严格规范核算事项，建立相互协调、相互制衡的内部工作机制，确保财政资金安全、高效。

3.推进四本预算协调衔接

财政部门应及时清理政府性基金年末结转资金，严格按规定比例调入一般公共预算统筹使用。严格执行国有资本经营预算调入一般公共预算的比例要求，强化政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算的统筹衔接。严格落实构建现代预算编审体系的相关要求。

4.加强上级转移支付专项资金的统筹

上级财政部门应当提前将专项转移支付资金预算告知下级政府和部门，避免由于下级政府或部门未纳入预算统筹安排，形成资金沉淀。下级财政部门应当将本级财政资金与上级转移支付资金一起统筹安排，避免上级转移支付资金的大量结存问题。同时，严格落实上级财政专项沉淀资金的收回统筹。

另外，政府应当按规定编制中长期财政规划，实现财政规划对年度预算的约束作用，提高财政政策的综合性、前瞻性和可持续性，进而使上级转移专项资金与下级预算更好的统筹。

（三）财政资金流出增效方面

1.深化预算管理，提高项目执行率

严控代编预算事项，加强代编预算资金管理。一是严控代编预算事项，除应急、救灾等特殊事项外，能细化到具体项目、具体地区、具体实施单位的支出事项，不再由省级财政及预算单位代编，进一步提高省级部门预算及下级财政年初预算到位率。二是加强代编预算项目储备和监管，做实项目前期准备工作，加快代编预算资金拨付进度，提高代编预算执行率、降低代编预算平衡率。三是规范代编预算资金分配行为，确需代编的预算资金应先制定办法，后分配资金，大额资金支出严格履行集体决策程序，避免财政资金分配的随意性。

强化预算编制的完整、明确与细化要求，同时要求编制细化且明确的项目绩效目标。必须在预算编制源头上进行监控，使资金预算能够细化到具体项目和具体执行单位，避免“二次分配”和随意分配，避免预算执行大幅度偏离预算编制。另外，还必须强调预算指标下达的及时性，加快资金拨付进度，充分发挥资金使用效益。

2.做实项目准备和绩效管理，提高资金绩效

预算部门和单位应提前做好项目库储备，做实项目的前期准备工作，加快项目支出进度。财政部门应加强项目执行的跟踪检查。所有项目应纳入财政项目库管理，制定项目资金管理办法，加强预算绩效管理。

推进预算绩效闭环管理，加强事前绩效评估、绩效目标审核，完善事中绩效运行监控和事后绩效自评与评价结果运用，提升绩效管理的效果。加强项目库管理，严格执行项目入库审核、动态调整和定期清理等相关规定，确保项目库储备的项目成熟度高、可行性强，有效解决“资金等项目”问题。严格落实预算安排与绩效挂钩的激励机制，削减或取消低效无效的支出，提高财政资金使用绩效。

主要参考文献：

[1]李燕，彭超.财政资金统筹使用的困境及路径选择[J].河北大学学报（哲学社会科学版 ），2018（6）.

[2]段国海.财政资金统筹应该注意的几个问题[J].预算管理与会计，2018（6）.

[3]刘纯阳.贫困县财政涉农资金整合使用的施策困境及其优化[J].求索，2020（2）.

[4]孙波，卞丽萍.财政涉企专项资金统筹整合的实践探索[J].财政科学，2019（2）.

[5]刘雨姝，闫永祺.我国政府性基金预算制度的完善[J].国际商务财会，2022（14）：32-34.

[6]温凡.國库集中支付制度下盘活财政存量资金研究[J].行政事业资产与财务，2023（14）.

[7]王晓英.盘活财政存量资金的对策分析[J].行政事业资产与财务，2023（14）.

[8]周宇宏.深化国库现金管理改革 盘活财政存量资金[J].中国财政，2017（21）.

[9]傅光明，付雯.加强财政资源统筹的若干思考[J].预算管理与会计，2021（2）.

责编：梦超