乡村振兴背景下的农村集体土地政策影响分析

福州市国土资源局征地工作部 吴丽航

1 以“三块地改革”为基础推进农村集体土地政策改革

随着农村经济社会的发展， 农业现代化的推进和农村一、二、三产业融合的需要，农村集体土地利用与保护耕地的问题逐渐凸显，进一步激活农村用地，完善农村集体土地政策迫在眉睫。为此，党的十八届三中全会提出了农村“三块地改革”，即土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地改革。农村土地制度改革关乎城镇化、农业现代化进程，要始终把维护好、实现好、发展好农民权益作为出发点和落脚点， 坚持土地公有制性质不改变、 耕地红线不突破、 农民利益不受损三条底线，在试点基础上有序推进。自2014 年12 月启动改革以来，三块地改革工作已全面铺开，为乡村振兴战略实施奠定了坚实基础。 基于“三块地改革”的农村集体土地政策不断完善，为乡村振兴提供了基础制度支撑[1]。

1.1 完善农村集体土地征收制度

2020 年1 月颁布的新《土地管理法》对土地征收制度进行了重大改革，其目的是缩小土地征收范围、规范土地征收流程、维护被征地农民合理权益，减少因土地征收制度不完善而引起的社会矛盾。首次提出了“土地征收成片开发”的概念，同时将征地协商和补偿安置前置，要求落实补偿安置后再启动征收程序。新的征收制度从保障、维护农民利益出发，有效保护了被征地农民的权益。

1.2 建立集体经营性建设用地入市制度

十八届三中全会指出， 要建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。积极推动农村集体经营性建设用地入市，有利于向农村集体经济注入新的活力，推进宜居宜业的美丽乡村建设。通过盘活存量土地资源，促进各类生产要素在城乡之间有序流动。 明确集体建设用地产权，规范入市条件，建立健全交易和监督制度。

1.3 推进完善农村宅基地审批制度

在保障农村居民户有所居的情况下， 探索宅基地有效治理方式，明确宅基地集体所有权、农户资格权和农民房屋财产权。进一步完善宅基地审批管理制度，规范审批管理办法， 增强依法依规取得宅基地的法律意识。强化宅基地的财产属性，积极探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制。节约集约使用土地，避免农村建房无序扩张， 推进乡村治理体系建设和农村发展新气象[2]。

2 完善农村集体土地政策对乡村振兴的影响

伴随乡村振兴战略的实施， 完善农村集体土地政策， 激活集体土地资源成为推动乡村振兴的重要手段之一，势必会为农村经济发展、农民增收致富、农村社会治理等方面带来积极的变化。

2.1 有利于推动农村经济的发展

伴随农村经济的快速发展与农民收入水平的提高，用活、用好土地政策已成为农村发展的重要抓手。伴随土地制度改革的深入推进， 农民的土地使用权得到保证，通过流转土地发展农业产业等，可以使土地得到最大化的利用。落实⒗久基本农田的特殊保护要求，使农村土地资源更为稀缺， 进一步完善农村集体土地政策，调整土地利用结构，通过建立、健全农村集体土地有效流转和经营， 鼓励农民通过农业生产与发展农村特色产业， 实现土地的集约利用， 提高土地经济效益。如因地制宜发展多样性特色种养，建设特色农产品优势区，发展特色食品、制造、手工业等乡土产业建设。有利于推动农村产业升级，促进农村经济的发展，为农民提供了更多增收致富的机会。因此，进一步完善农村土地政策可以促进农村经营主体的多元化发展， 实现规模化经营与产业链的延伸， 农村产业发展带来了新的机遇，鼓励农民参与农业的产业化、农村旅游、乡村振兴等多元化经营，推动农村产业结构的优化升级[3]。

2.2 有利于土地增值农民增收致富

乡村振兴的核心是要让农民过上好日子， 而进一步完善农村集体土地政策能为农民提供更多的就业机会，实施农村集体经济发展政策，鼓励农民参与农村集体经济组织，分享土地增值收益。乡村振兴鼓励农民利用空闲设施、住宅发展农村旅游、乡村民宿等农业服务业，带动农民增收。农村宅基地的建设管理和使用及产权的认定、确权发证等政策的实施，使农村土地成为农民增收致富的重要资源， 有效提高了农民的收入水平和生活质量，拓展了农业发展空间。农村集体土地的有效流转，有利于土地的经营资源与市场需求相结合，对土地进行合理利用，突破了土地利用的限制。通过规模化的经营，农民能够将自己的土地进行合理利用，增加了收入，提高了农业的生产收益，促进了农村经济的发展。

2.3 有利于改善农村土地的治理

农民集体是农村集体土地所有权的常态主体，进一步完善农村集体土地政策，注重农村一、二、三产业整合发展，赋㈣农民集体更大的决策权和自主权，不仅提高了农民的积极性和创造性， 也促进了农村社会治理的改善，通过完善土地政策，农民有了更多选择土地的使用方式，积极参与乡村治理，推动乡村社会的和谐稳定发展。 农村的土地问题，一直困扰着农村的发展。完善农村集体土地政策，加强土地的管理与监督，打击违法违规行为，维护土地市场的公平竞争环境，提高土地资源的配置效率，有利于构建公平、公正、透明的农村社会治理体系， 从而鼓励农民发挥农村合作组织的作用，参与土地的规划与利用，增强农民的治理能力。

3 农村集体土地政策与乡村振兴融合存在的问题分析

完善农村集体土地政策是一个综合性、 系统性的工程，目前以“三块地”改革为基础开展的农村土地政策改革已逐步开展， 但农村集体土地政策如何与乡村振兴有机结合，用活用好土地资源，确保在不占用⒗久基本农业田，不突破建设用地规模的前提下，坚持底线思维，充分保障农民利益，鼓励农业生产、集体产业、乡村旅游经济等一、二、三产业融合大发展。

3.1 强化规划科学解决农村用地问题

合理规划乡村建设，优化配置土地资源，协调各类用地规模、结构、布局、开发时限，是全面推进乡村振兴的首要问题。 2024 年中央一号文件《中共中央国务院关于学习运用“千村示范、万村整治”工程经验有力有效推进乡村全面振兴的意见》提出，以提升乡村产业发展水平、 提升乡村建设水平、 提升乡村治理水平为重点，绘就宜居宜业和美丽乡村新画卷。这个文件对村庄规划提出了更高的要求。 而目前各地村庄规划水平参差不齐，严重影响了乡村振兴的实施。

3.2 合理确定和使用征收补偿款问题。

根据《土地管理法》的规定，征收土地应当给㈣公平、 合理的补偿， 保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。土地征收补偿包含了征地区片综合地价和地上附着物、青苗补偿。对被征收农民的补偿以货币补偿和房屋安置为主， 同时将被征地农民纳入相应的养老等社会保障体系。合理确定补偿价格，如何引导被征地农民发展特色农业、 旅游业等也是当前面临的主要问题。 同时， 通过有序征收开展村庄规范建设，科学安排各项基础设施和文化建设项目等，也是当前应着重考虑的问题。

3.3 统筹使用存量集体建设用地问题

《乡村振兴促进法》明确要依法采取措施盘活农村存量建设用地，激活农村土地资源，满足乡村产业、公共服务设施和农民住宅用地合理需求，《关于加强规划和用地保障支持养老服务发展的指导意见》和《关于促进乡村旅游可持续发展的指导意见》等文件明确。鼓励盘活利用乡村闲置校舍、厂房等建设敬老院、老年活动中心等乡村养老服务设施； 引导村集体和村民利用土地、林地、房屋以及农村集体资产等入股乡村旅游合作社、旅游企业等获得收益；支持在贫困地区实施一批以乡村民宿改造提升为重点的旅游扶贫项目， 引导贫困群众对闲置农房进行升级改造。为此，如何合理分配土地资源，在提高土地资源效益的同时，确保农民权益得到有效保障，完善相关法规细则，确保土地资源的有效利用与流转也是一个急需解决的问题。

4 完善农村集体土地政策优化建议

4.1 优化乡村规划，科学引导农村各类建设用地

科学合理的布局乡村振兴， 首先需要对国土空间规划、乡村规划进行科学编制，对乡村生活、生产、生态三大空间进行优化统筹。在⒗久基本农田、坚守耕地生态保护红线的前提下，实现全域土地综合治理。对山水林田等自然资源进行保护，促进美丽乡村的建设。村庄规划要“一张蓝图绘到底”，国土空间规划和村庄规划，是乡村开展国土空间用途管制、 开发保护活动和建设项目规划的法定依据。 自然资源部门要加强对乡村的规划与引领，建立“村庄规划+责任规划师”管理体系，加快形成乡村发展的空间布局。

2019 年中央一号文件就明确提出“把加强规划管理作为乡村振兴的基础性工作， 实现规划管理全覆盖”。 为此，要统筹谋划、规划先行，围绕乡村振兴明确规划定位，为土地要素保障打好基础；将规划作为乡村建设的先行者，统筹乡村一、二、三产业融合发展空间，为美丽乡村的建设提供助力。

4.2 规范管理，确保农村建设持续性发展

乡村振兴战略的实施是多层次与全方位的， 涉及乡村发展的方方面面， 全面促进乡村振兴要坚持优先发展具有优势的特色产业， 并对乡村的公共服务设施与基础设施进行全面建设，改善人居环境。作为发展的基础，用地要素保障是关键。自然资源部门要对接征收实施部门，在《土地管理法》的总体框架下，进一步完善符合当地实际的土地征收政策， 指导各地对征地区片价和补偿标准按照《土地管理法》的要求依法调整。 对征地按照“信息+制度”的监管体系，完善征地信息管理并依法公开。

同时， 乡村集体和农民被征地后， 要结合村庄规划， 根据本村的自然条件考虑多元化产业融合与土地复合利用。通过加强对农村用地的管理，对农业用地进行统筹使用，在年度土地利用计划中设置一定比例，专项支持农村新产业新业态和产业整合发展， 利用农村自身优势发展休闲农业、乡村旅游、农产品加工等，促进一、二、三产业融合发展，为被征地农民提供持续的生活保障。

4.3 完善产权制度，给㈣农民更多的财产权益

土地承包经营权、宅基地使用权、林权等是法律赋㈣农民的财产权利，是农村集体所有制的体现，也是农民的重要保障。 要全面推动集体所有制的确权登记和土地承包经营权等农村不动产的登记， 有效保护集体土地产权人的合法权益，理清产权关系，明晰权利人、四至范围等，使农民的合法权益得到有效保护。 同时，利用信息化技术构建登记结果动态更新机制。

集体建设用地相对于国有建设用地，具有成本低、取得快的优势，要逐步实现同地同权同价，建立城乡统一的土地市场。按照国有建设用地的运行模式，全面建立集体土地市场交易规则、监管和平台等各项机制，形成城乡一体的土地资源配置市场化体系。

4.4 推进综合整治，打造宜居宜业的乡村振兴品牌

乡村振兴战略是乡村高质量发展的基石， 在保证⒗久基本农田、优质耕地不减少的前提下，要保证粮食安全、农产品供给、生态环境保护，需要兼具生态、生活、生产等空间需求。 必然要通过全域土地综合整治，利用土地政策优势，改变过去农村用地功能混乱、村庄建设无序、耕地碎片化、土地产出低效等问题，对建设用地、农用地进行全面整理，并同步开展生态保护、历史文化保护等工程， 为乡村振兴战略的实施提供全面的支持。在保证建设用地总量不增加的前提下，全面规划、整合农村存量建设用地，推动产业用地布局更加合理、居住环境显著改善。探索利用农村存量建设用地作为旅游、 文化设施和开办小微企业的途径和土地政策支撑。

要加强对土地征收、承包、经营等各环节的监督和管理，防止土地违法、违规行为发生，建立起有效的监督机制，加强对农村土地使用情况的抽查与监测，及时发现与纠正问题，确保农村土地的合理利用与保护。同时，加强对农村土地政策的宣传教育，提高农民的法律意识与维权意识，保证农民的合法权益，共同推动农村土地管理与监督工作的顺利进行。

5 结论

总之， 进一步完善农村集体土地政策对乡村振兴具有重要的意义。通过推动农村经济发展、农民增收致富与改善农村社会治理， 为乡村振兴提供了有力的支持。 在具体实施过程中，仍需要克服一些困难，确保政策的有效实施。 只有持续推进农村土地政策完善和发展，才能实现乡村振兴的目标，让农民过上更美好的生活。