房地产市场土地利用模式构建策略——以胶州市为例

文／雷雅琳、韩大伟 胶州市自然资源和规划局 山东青岛 266300

引言：

城市化进程的加快，在推动房地产业高速发展的同时也带来诸多问题，如价格的非理性上升过快、房地产与土地利用之间的矛盾突出等，不利于房地产行业的健康发展。基于此，国家在房地产及土地利用方面提出了相关政策进行调控。

1.胶州市房地产土地供应结构

在胶州市土地供应用途结构方面，根据2014年-2019 年胶州市招挂牌开发用地资料显示，目前胶州市土地供应用途主要包括城镇住宅用地（50.15 公顷）、公共设施用地（3.95 公顷）、公园与绿地（34.58 公顷）、教育用地（6.48 公顷）、科教用地（11.47 公顷）、批发零售用地（8.75 公顷）、其他普通商品住房用地（43.74公顷）、其他商服用地（134.58 公顷）、商务金融用地（6.36公顷）、文体娱乐用地（15.55 公顷）、医卫慈善用地（11.29公顷）、中低价位和中小套普通商品住房用地（637.56公顷）12 大类。在胶州市住宅用地供应结构方面，从胶州市现有土地用途结构分析，住宅用地占现有用地的比例很大。现有的住宅用地包括城镇住宅用地（50.15 公顷）、其他普通商品住宅用地（43.74 公顷）、低价位和中小套普通商品住宅用地（637.56 公顷）三大类住宅用地，占比分别为7%、6%和87%。

在胶州市土地利用空间结构方面，根据2016 年胶州市房地产项目建设的板块划分情况，胶州市房地产建设主要分为老城区、新城区、空港新区和少海板块四个空间板块结构，所以土地空间利用上也主要集中于这四大板块具体见图1。其中，新城区板块是政府主导政务中心转移形成的年轻发展空间；空港新城板块是依托于胶州飞机场的建立而逐步发展的板块；少海板块是以少海风景区为依托建立起来的空间。从胶州市房地产空间发展可以看出，现有土地利用在空间上集中于四大板块，这与胶州市城市发展规划具有一致性。

图1 胶州市土地利用与房地产发展空间布局

2.便捷的交通条件

胶州市是山东半岛联结海内外的重要交通咽喉，紧邻青岛港、前湾港等港口。得天独厚的地理位置为胶州市高效便捷的交通运输环境创造了条件具体见图2。铁路方面，胶济铁路、胶黄铁路、胶新铁路和蓝烟铁路在胶州市境内交汇，胶济高铁在马店镇设立客运北站、电气化客运站点胶济客运专线胶州站，此外物流集装箱中心的建立进一步拓展了胶州市四通八达的交通网。在公路方面，穿过胶州市的公路包括济青高速公路、青兰高速公路、环胶州湾高速公路、同江至三亚的同三高速公路、204 国道以及胶州湾跨海大桥。在空港方面，胶州市距离青岛国际机场约25 公里，该机场是山东最大的国际机场，年旅客吞吐能力较强，通达国内50 多个大中城市和国际城市。在海港方面，胶州市距离青岛港35 公里，距前湾港和青岛油港15 公里，青岛港强大的运载能力和货物吞吐能力极大地方便了胶州市的货物运输与出口贸易[1]。

图2 胶州市地理交通图

3.土地供应结构及对房地产市场的具体影响

3.1 土地供应用途结构对房地产市场的影响

主要体现在根据不同用途的土地在总土地供应中所占的比例情况，对房地产市场产生不同程度的影响。对于不符合国家产业政策和准入条件的项目用地不予批准，对于限制性发展的项目提高其用地标准，对于符合国家政策且有利于国计民生的项目给予批准并适当增加供给量。从胶州市现有土地用途结构看，住宅用地在土地供给用地中的比例较高，一方面说明了胶州市住宅用地的需求较高，另一方面也说明了胶州市政府的用地向住宅用地倾斜。因此，从现有土地供应用途结构看，如果用于住宅和商服用地等房地产用地的比例增加，必然会增加房地产建设量和供给量。

3.2 住宅用地供应结构对房地产市场机制的运行产生重要影响

目前，胶州市住宅用地主要由城镇住房用地、其他普通商品房用地、低价位和中小型普通商品住房用地三类。其中，城镇住房、普通商品房属于市场化的产品，其房价是由市场供需决定，低价位商品房则具有一定的保障特点。从胶州市现有住宅用地分析，一方面，住宅用地在总供应量中的比例决定了住宅用地供应量，影响房地产市场的供需关系，进而影响房价；另一方面，不同类型的住宅产品对房地产市场影响不同。当保障性住房用地供给过度，必然挤压商品房用地的供给量从而影响商品房产品供给量；反之，保障性住房用地供给不足时，会造成土地价格上涨，进而影响商品房价格[2]。

3.3 土地供应的空间结构对房地产市场具有间接性的影响

土地供应的空间结构与城市发展规划具有直接相关性，对城市区域发展方向产生影响，进而影响区域内的房地产市场。良好的土地供应结构对于优化城市多种功能，完善城市发展空间结构，提高城市土地利用效率，促进区域内各种类型的土地供应具有重要的作用。胶州市房地产的空间布局主要归于胶州市政府制定的城市空间发展规划和土地利用规划，根据土地供应规划确定城市布局，从而影响房地产发展的空间布局和空间结构。

4.胶州市房地产市场土地利用模式构建

4.1 地价体系建设与房地产市场土地利用

4.1.1 建设市级基准地价体系

基准地价是指在城市规划范围内，对不同级别的土地资源，按照商业、居住、娱乐等不同的用途进行评估，由胶州市政府公布的国有土地使用权的平均价格。根据山东省国土资源局《关于做好公示地价体系建设和管理工作的通知》，2019 年开始各县市需要全面开展新一轮基准地价更新工作，并要求2019 年7 月30 日前全面完成更新工作。基于此，胶州市需按照要求，实施城市基准地价评估。基准地价评估的流程包括：根据胶州市实际需要和和投入资源情况，确定评估区域的范围；明确所需要评估的用地所对应的土地条件、土地性质、使用年限和用途等；对胶州市房地产用地进行商业路线地价区段、住宅片区段等地段划分；选择数宗具有代表性的宗地，抽查评估标准宗地的价格，作为基准地价的参考；采用科学的基准地价技术确定基准地价；基准地价确定后需经过山东省国土资源局进行成果验收，合格后方可公布实施[3]。

4.1.2 推动标定地价体系实施

根据我国土地行政主管部门文件，标定地价是政府根据管理需要评估的具体宗地，在正常土地市场中，在正常经营管理条件和政策作用下，在一定使用年期内，某一期日的土地使用权价格。标定地价是政府为管理需要确定的、符合一定条件的标准宗地土地权利价格，是宗地评估、地价管理和有关税费确定的重要依据。标定地价体系对胶州市城市地价管理具有重要的现实意义，与目前大部分地区采用的基准地价更新等其他地价管理方法相比，标定地价体系在对土地的价值估算、更新周期、覆盖范围等方面具有更为精准的评估特点。

4.2 城市规划与房地产市场土地利用

城市发展规划是城市发展的重要依据，土地利用规划则是城市发展规划的重要组成部分。实现房地产土地利用需兼顾胶州市城市发展规划与土地利用规划之间的统一性关系。根据胶州市城市发展规划，制定与其发展目标和方向一致的土地利用规划。

4.2.1 完善城市规划用地管理

城市发展规划中的用地方向为：在现有的城区基础上，向东发展为主要城市发展方向，重点发展以东湖为核心的少海新城。老城区近期建设的重点是旧城改造。城市建设的总体布局为：围绕老城区商业中心、西部商贸物流区、少海新城、胶州公园改造、三里河环境整治和基础设施的建设，完善城市功能，强化城市特色，形成“一城四区”的城市格局。其中，对胶州市的居住用地提出了近期发展重点：以“城中村”改造为重点，围绕旧城改造、旧村改造，配套完善文教、卫生、体育、绿化等设施，改善人居环境；建设少海新城，形成现代化、生态型居住社区；适当开发南部新区，加强社区建设；加快经济适用房和廉租房的建设；城区内污染及效益差的企业置换用地建设住宅区。根据胶州市城市发展现状，提出了远期建设用地平衡表，对制定土地利用规划提供了依据[4]。

4.2.2 细化规划中房地产用地管理

胶州市土地利用规划提出发展目标：优化土地利用结构和布局，提高土地节约集约利用程度，保护土地生态环境，实现社会、经济、生态效益的统一。根据此目标，合理调整和安排不同类型的土地利用，按照“核心片区组团式发展，重点城镇紧凑式发展，村镇集聚发展”的布局原则，合理分配建设用地指标。按照土地利用规划，胶州市将建设“一城、四区、三轴”的空间发展模式。其中，“一城”为中心城，是指海尔大道、香港路、西环路、北环路之间的部分，是胶州市的政治、经济、信息等综合服务中心，是城市功能高度集聚区；“四区”包括少海新城、南部新区、北部工业物流区和西部商贸区；“三轴”指广州路为南北向城市发展轴；兰州路、云溪河为东西向城市发展轴；三里河为文化发展轴。从胶州市土地空间利用结构划分的四个板块可以看出，胶州市土地利用正朝着规划方向发展。土地利用规划提出的发展规划与城市总体规划提出的“一城四区”的目标具有一致性。

4.3 土地节约集约利用与房地产市场开发

节约集约利用土地，是指通过规模引导、布局优化、标准控制、市场配置、盘活利用等手段，达到节约土地、减量用地、提升用地强度、促进低效废弃地再利用、优化土地利用结构和布局、提高土地利用效率的各项行为与活动。由于土地资源的稀缺性和有限性，国家出台了《国务院关于促进节约集约用地的通知》，要求地方政府在利用土地过程中实现土地节约和集约利用。考虑到土地资源的有限性和大量土地闲置造成资源浪费的问题，提出胶州市房地产土地利用可实施“房地产开发市场的土地节约集约利用”模式，提高房地产开发土地利用效率，促进房地产土地利用的科学化发展。

近年来，房地产开发速度较快，对房地产开发的用地需求增长迅速，由于用于房地产开发的土地资源的有限性，需要对用于房地产市场开发的土地资源进行合理优化配置，最大程度地提高利用效率。一方面，可采取以控制新增规模的方式来控制房地产建设用地的过度扩张，促进土地利用模式创新和土地利用效率的提高，以土地供应的硬约束来促进经济发展方式的根本转变；积极盘活存量房地产建设用地，加强城镇闲散用地整合；结合产业结构调整，通过市场调节、结构调整和产业集聚政策导向，在中心城区，实施“退二进三”；在城乡结合部，通过清理整顿、淘汰、归并、整合零星低效的产业用地，提高土地的节约集约水平。

5.房地产市场土地利用的政策建议

5.1 完善房地产的土地供应政策

基于房地产市场与土地市场之前的内在联系以及土地供应对房地产市场的影响，土地供应政策对房地产土地市场具有多方面的影响。完善胶州市房地产土地市场的供应政策对于稳定土地价格具有重要的保障作用。胶州市制定土地供应政策需要结合胶州市房地产市场现有的房产存量和增量情况，已拍卖土地使用权的土地的开发情况等多方面的信息，合理确定每年的土地供应量、土地供给位置和土地供给结构等，通过调整土地资源的供应方式，提高土地资料的使用效率，发挥土地供应政策对房地产市场的调控作用。此外，考虑到土地资源具有稀缺性的特征，胶州市的土地供应政策需在土地集约利用的前提下，遵循相机抉择的原则，制定合理的土地供应计划，即在房地产市场需求较热时，增加土地供给，在房地产市场需求低迷时，适当减少土地供应，从而避免因土地资源供需矛盾造成土地价格大幅度，旨在避免房地产价格增长过快[5]。

5.2 建立土地市场信息公开制度

信息不完全或者不对称是造成市场失灵的重要因素。由于房地产市场信息、土地供给信息、土地政策等方面的信息不对称，会对市场上的不同参与者造成不同的预期。当房价上涨时，消费者预期往往较乐观，市场需求较高，房产开发商会加大项目投资，在需求与供给相互作用下，引起房地产价格的进一步上涨；当价格呈下降趋势时，购房者会进一步观望，投资热情和刚需情况均下降。基于此，胶州市相关土地部门需加大房地产市场和土地供给市场方面的信息公开力度，采用事前公示、过程公示和事后公示等流程，让市场参与者及时了解相关信息，对房地产市场及土地市场做出理性的预期；通过对拟拍卖的土地使用权，公布相关信息，让投资者获得全面的信息，从而避免拍卖过程中的恶性加价，造成土地资源的恶性竞争。通过实施土地信息公开制度，可以优化土地资源利用，利用土地供应对房地产市场的传导机制，发挥对房地产市场的影响作用，保障土地供应计划的透明度和公开性，合理引导市场参与者的理性预期，从而稳定地价和房价，促进两个市场的健康有序发展。

5.3 实施闲置土地的监管制度

土地资源闲置是一种浪费，也是土地资源利用低效的表现。在对胶州市现有的供而未用的土地资源进行分析后得出，现有3116.48 公顷土地资源处于闲置状态。此类闲置用地数量较大、分布集中，近期开发利用的难度较大。分析其主要原因包括：基础设施配套不到位，达不到开发的条件，建设规划调整和规划控制，企业由于自身原因迟迟不开工建设等。基于此，胶州市相关部门可通过加快基础设施配套建设，为房地产开发创造条件；加快土地规划调整和规划控制，明确土地规划用途，对于长期闲置的土地改变其用途，形成有效利用；对于企业因素造成的未开工用地，督促其开工建设，或按照相关规定依法回收，最终消除土地闲置状态。

5.4 综合运用多种政策工具

房地产市场及其土地市场是多种因素共同作用的结果，因此为了提高房地产及其土地市场的调控效率，可坚持运用财政政策、货币政策、信贷政策、土地管理政策等多种政策工具，对两个市场进行调控和管理。例如，通过财政政策对房地产开发商的税收情况进行调控；通过限制房地产项目的融资方式和融资结构，实施信贷政策，降低房地产开发商囤积土地的行为，从而避免土地市场的过度竞争，防止土地价格的过度增长；通过房地产税的征收和房产首付的比例调整，约束炒房者的行为等。通过以上多种政策工具的融合使用，从多个方面对房地产土地市场利用情况进行综合调控和管理，有利于实现国家相关部门对房地产土地市场的宏观调控，可以达到较好的政策预期和政策效果。

结语：

综上分析，基于对胶州市房地产土地市场利用现状分析，结合影响房地产土地利用的各种因素，提出了胶州市房地产土地利用的具体发展模式及相关的政策建议，旨在促进胶州市房地产开发用地的科学规划和高效利用。