新时代乡村社会邻长制治理机制研究

李 庆，沈 昕

（安徽大学 社会与政治学院，安徽 合肥 230601）

党的十九届四中全会指出，要“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，健全社区管理和服务机制，推行网格化管理和服务”。乡村社会治理是社会治理体系的重要组成部分，是实现乡村振兴的重要依托。乡村社会居住地过于分散、经济较为落后、人员素质不高、社会组织化程度低、信息化水平低、治理机制体制不完善等问题的存在，导致乡村社会治理面临治理环境“复杂化”、治理体系“碎片化”、治理技术“浅层化”的挑战［1］。基于此，“邻长制”应运而生。探讨“邻长制”提出的历史依据和理论基础，深刻把握“邻长制”的内涵和机制，是推进乡村社会治理体系和治理能力现代化建设的时代需求。

一、我国乡村社会治理模式的嬗变

“皇权不下县”是我国古代乡村社会治理的基本特征。隋唐以前，我国乡村社会治理模式为“乡官礼治”，即以户为基本单元，按照不同规模划分成不同层次的政教组织，由乡官处理不同政教组织的事务，采取礼治的方式缓解社会矛盾，促进社会稳定和谐。隋唐至明朝时期，乡村社会治理自治组织得到发展，由民间人士设立的乡约、义学、社学、社仓等民间社会组织成为乡村社会治理的重要基础，并在“族、闾、保”或“乡、里、村”三级制［2］的基础上形成了“乡教里治”的乡村社会治理模式。明清时期，随着君主专制达到顶峰，乡村行政机构主要为乡、都、图或者乡、都、里三级［3］，更具政府管控色彩的“里保并行”乡村社会治理模式开始主导我国乡村社会治理实践，并与乡约、宗族等乡村社会自治模式有了一定程度的融合与发展。封建王朝结束后，国民政府推行地方自治，在乡村社会设立“乡镇（坊）—闾—邻”的乡村社会自治架构，将国家权力伸向乡村社会，扩大社会参与，推进政治与自治融合。新中国成立初期，为了巩固新政权和稳定社会经济发展，国家通过土地改革、乡村政权重建、社会主义改造等一系列专题治理行动，逐步形成“生产队—生产大队—人民公社”三级管理体制，建立起了以人民公社制度为核心的“政社合一”乡村社会治理体系。改革开放后，伴随家庭联产承包责任制在乡村社会全面实施，以及户籍登记制度的松动，乡村社会结构由“固定性”转向“流动性”，以人民公社为核心的乡村治理体系逐渐解体，大量的社会职能和社会问题开始回归社会，迫切需要创新乡村社会治理体系。因此，为了解决乡村社会农业生产、公共事务管理、邻里纠纷、社会综合治理等问题，“乡政村治”的乡村社会治理体制初步建成，村民自治在乡村社会全面推行。

纵观我国乡村社会治理发展历程，其治理模式主要经历了乡官礼治、乡教里治、保甲里甲、人民公社、乡政村治不同阶段。这一嬗变过程孕育着德治、法治、政治、自治、智治等元素，表明我国乡村社会治理具有德治与法治兼用、政治与自治结合、多治融合共治的特征。新时代，伴随我国社会经济制度改革不断深化，乡村社会需求日益多样化、矛盾日益尖锐化、利益日益复杂化，创新政治、德治、自治、法治、智治等多元融合共治方式，重构乡村社会政权组织、社会组织、自治组织、经济组织等多元主体共同参与的“多元共治”乡村社会治理体系，成为推进基层社会治理体系和治理能力现代化建设的时代使命。

二、邻长制的思想基础

邻长制既是对我国乡村社会治理精华的继承，又是新时代乡村社会治理模式的创新。其思想来源可追溯到公元486年，北魏孝文帝采纳李冲的建议，通过建立“三长制”代替“宗主督护制”来加强人口控制，进而强化中央政府集权。“三长制”规定：五家为邻，设一邻长；五邻为里，设一里长；五里为党，设一党长［4］。后来，“三长制”成为我国乡村社会治理模式嬗变的基础，一直影响至今。为加强乡村社会组织体系建设，做好乡村社会组织群众、宣传群众、凝聚群众、服务群众工作，补齐乡村社会治理短板，G县结合我国传统乡村社会治理模式，按照“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”的要求提出邻长制。

所谓邻长制是指按照全员全方位全过程的基本思路，通过“划网格、选三长、明职责”的方式，在乡村社会构建“片、组、邻”三级基层组织网络体系，并依托网络技术、数字技术、智能技术搭建“共建共治共享”综合服务管理平台，把人力资源、财力资源、物质资源、组织资源、文化资源等聚焦于构建邻长制组织网络体系，重塑“熟人社会”，努力构建友善友爱、守望相助的新型社区治理共同体，推进乡村社会有效治理的一种机制。

以邻长制作为新时代乡村社会治理新模式，其思想源自两邻理论。2013年习近平总书记在与沈阳市沈河区多福社区居民座谈时指出：“社区建设光靠钱不行，要与邻为善、以邻为伴。”［5］两邻理论是新时代加强和完善我国城乡社区治理的新思想，其核心是建立“与邻为善、以邻为伴”的新型社区关系［6］。邻长制的价值导向、现实需求、工作目标、路径选择与两邻理论高度契合。

其一，邻长制以人民为中心的价值导向契合两邻理论。“与邻为善”是邻里之间互帮互助的内生动力，体现了邻里之间情感和道德上的“亲善”；“以邻为伴”强调以人为本，把满足居民需要作为治理工作的出发点和落脚点，把居民是否满意作为治理效能的评价标准。基于两邻理论的思想，邻长制明确了新时代乡村社会治理为了谁、依靠谁的问题。

其二，邻长制推进基层社会治理体系和治理能力现代化建设的现实需求契合两邻理论。基于两邻理论，邻长制通过“划网格、选三长、明职责”的方式，在乡村社会构建“片、组、邻”三级基层组织网络体系，创新乡村社会治理末端的组织结构方式，将实体空间和虚拟空间有机结合，拓展了基层治理的深度和广度，使乡村社会治理更加精细化、精准化，回答了新时代如何改进乡村社会治理方式的问题。

其三，邻长制构建和谐社会的工作目标契合两邻理论。“与邻为善”要求邻里之间消除隔阂，建立亲密的伙伴关系，构建友善友爱的熟人社会环境；“以邻为伴”强调了消除利益冲突，激发居民参与意识，凝聚社会力量，构建守望互助的利益共同体。基于两邻理论，邻长制把“邻里”作为乡村社会治理的组织单元，建立了“居民发现问题、邻长反映问题、村委交办问题、政府解决问题”工作机制，形成了“事事有人提、事事有人管、事事有人断、事事有人跟”的良好局面，打通为民服务“最后一米”，切实满足了人民群众多样化需求，保障了乡村社会秩序的良性运行。

其四，邻长制构建新型社区共同体的路径选择契合两邻理论。基于两邻理论，邻长就是普通居民，对居民需求有切身感受，对社区所面临的公共利益需求理解得更广更深，邻长制不但促使乡村社会治理网络织得更大更密，直达居民，而且培养了社区居民集体意识，有利于构建友善友爱、邻里互助的新型社区治理共同体。

三、G县邻长制疫情防控的实践经验

在新冠疫情防控期间，G县积极推进邻长制基层组织体系建设，厘清“三长”在疫情防控中的职责，明确“三长”在宣传动员、信息收集、综合治理、应急救援中的任务，与一村一顾问、一村一辅警、志愿者队伍等管理网络有机融合，实现数据资源共享，做到全民“一盘棋”，构建抗疫共同体。

（一）小喇叭大责任：宣传到位，一呼百应

2020年2月10日，习近平总书记在北京调研指导新冠疫情防控工作时指出：“在这个没有硝烟的战场上，每一个人心中都有了清晰的目标——坚决打赢疫情防控的人民战争、总体战、阻击战。”［7］G县依托邻长制组织网络体系，充分发动人民群众，营造群防群控的氛围。一是纸质宣传送到家。邻长通过送教上门服务，劝导居民“不给自己找麻烦，不给社会添负担”，宣传疫情防控政策，共同打赢疫情防控人民战争。二是音频宣传无死角。邻长借助宣传车、广播站、手持喇叭扩音器，营造科学防治的社会氛围，宣传同心协力抗疫情，共同打赢疫情防控总体战。三是网络宣传引正气。邻长通过建立“邻长+邻居”微信群等“指尖阵地”，宣传抗疫英雄事迹，弘扬“战疫”正能量，共同打赢疫情防控阻击战。

（二）小网格大格局：信息通畅，户户串联

G县依托邻长制组织网络体系，实施拉网式、地毯式的网格化管理，充分发挥邻长疫情防控的功能和作用。一是排查摸底，弄准数据。按照网格化管理，将邻长任务细化到行政村、村民组、居民户，形成“人人肩上有责任，人人心中有目标，每天工作不间断，每天工作有内涵”的工作格局。二是分层分类，把握重点。邻长通过全面普查与重点排查，分类建档，做到“户况清、行程清”，确保“不漏一户、不落一人”。三是畅通渠道，互通信息。按照“小网格大格局”的基本思路，构建“人在网中走，事在网中做，一人有问题，全网都响应”的工作机制，确保疫情防控落实到人、到位。

（三）小平台大担当：综治有效，管理到位

G县依托邻长制组织网络体系，及时有效地解决邻里纠纷、干群矛盾等社会问题，切实推进疫情防控工作平稳有序。一是守住门，心系居民安全。通过成立疫情防控队，开展道路设卡、村庄巡逻、站点执勤等工作，切实维护村庄正常生活秩序。二是迈开腿，心系居民健康。通过开展爱国卫生运动，促进居民积极配合环境卫生清洁行动，保障人民群众生命安全。三是张开嘴，心系居民需求。通过线上和线下有机结合，了解村民的实际需求和困难，及时整合社会资源，关注居民所盼、所需。

（四）小人物大作用：应急先锋，处理得当

G县依托邻长制组织网络体系，实现了群众联系紧密、信息上报快捷、事件处理高效，避免了地方群体性事件的发生，疫情防控成效显著。一是人员到位，保障社会稳定。邻长积极动员社区党员、社区骨干、公益岗人员、社区志愿者、军辅人员等参与疫情防控工作，充实乡村社会疫情防控工作队伍，极大提高了乡村社会的应急服务能力。二是物质到位，保障生命安全。邻长积极行动，了解居民需求，及时反馈，大力推动物资配送进村、进户，最大限度减少人员流动，真正充当了应急先锋的角色。

四、乡村社会邻长制治理体系构建

结合G县邻长制的实践经验，构建乡村社会邻长制治理体系，需要从构建邻长制组织单元、完善“三长”选培制度、厘清“三长”职责范围、健全邻长制运行机制等方面发力。

（一）构建邻长制组织单元

组织单元是乡村社会治理的基本单位，是构建邻长制乡村社会治理体系的基础。组织单元划分是否合理，直接关系到乡村社会治理实效。组织单元划分过于宽泛，容易造成乡村社会治理脱离群众；反之，则会造成管理成本增加，减弱集中力量调配资源和解决问题的组织力和执行力，极大降低乡村社会治理的效率。基于G县邻长制疫情防控的实践经验，笔者认为合理划分乡村社会治理基本单元，应遵循以下原则：一是以属地管理为基准，规模配比要合理；二是以物理空间为基础，保持实际区域的整体性、完整性；三是以家庭户为单位，常住人口与户籍人口相结合，全员纳入组织单元。因此，以人口规模为基础划“片”，以物理空间相对独立性为标准划“组”，以居住临近的家庭户为前提划“邻”，是构建邻长制基层组织体系应遵循的基本原则。

（二）完善“三长”选培制度

“三长”选培是邻长制实施的核心，是构建邻长制乡村社会治理体系的前提。基于G县邻长制疫情防控的实践经验，“三长”选配应遵循以下原则：一是选配对象原则上应为本区域常住居民。这样既能避免“外地人管不好本地事”的弊病，也符合地相近、人相亲、情相牵、心相通的“熟人社会”要求。二是选配标准原则上应为本区域的“乡贤”。这样不但能提高居民参与公共事务管理的热情和积极性，培育居民自治精神和意识，而且能发挥“乡贤”在乡村社会治理过程中的“润滑剂”作用，有利于重构新型乡村社会治理共同体。三是选配方式原则上应采取自荐、推荐、任命相结合的方式。四是完善“三长”培训长效机制。一方面，通过岗前培训明确“三长”职责范围、工作内容及要求，增强“三长”身份认同和服务意识；另一方面，通过不定期召开座谈会交流工作经验，明晰工作方向，提升业务能力水平。

（三）厘清“三长”职责范围

厘清“三长”职责范围，是构建邻长制乡村社会治理体系的关键。结合G县邻长制疫情防控的实践经验，围绕乡村社会治理的目标，明确“三长”在宣传、信息、综治、应急等方面的工作内容。其具体如下：一是宣传动员，做居民的引导者。紧紧围绕国家大政方针，积极主动向群众传达相关文件精神和要求，做好群众动员工作。二是信息收集，做居民的联络者。紧紧围绕“三农”问题，深入基层一线收集信息，了解居民所想、所盼、所需。三是综合治理，做居民的守护者。紧紧围绕“平安乡村”建设的总体目标，积极开展矛盾纠纷排查与化解、公共安全整治、非法宗教治理等活动，推进乡村社会综合治理，维护乡村社会和谐稳定。四是应急救援，做居民的支持者。紧紧围绕自然灾害和突发公共危机事件，协助政府做好居民情绪安抚、紧急救助等工作，确保居民生命财产安全，配合政府做好灾后重建工作。

（四）健全邻长制运行机制

运行机制是邻长制实践的制度保障，是构建邻长制乡村社会治理体系的保障。结合G县邻长制疫情防控的实践经验，健全邻长制运行机制主要包括：一是加强组织领导。基层党委和政府将构建邻长制组织体系纳入整体工作部署，构建组织部门牵头指导、相关部门配合、社会广泛协助、居民积极参与的邻长制运行机制［8］。二是健全工作机制。利用网络技术、数字技术、智能技术建立大数据平台，分级建立微信群、QQ群等工作平台，公开“三长”基本信息、服务管辖区域及工作职责等内容，加强信息反馈机制建设，完善风险分级管控机制，加强风险评估与分析，增强服务能力。三是落实激励措施。通过物质奖励与精神奖励相结合，构建多维度激励措施，充分调动“三长”工作积极性。四是强化监督管理。加强政治纪律、政治规矩的学习教育，建立以居民满意为主要衡量标准的评价体系，完善评价结果公开机制，加强“三长”日常管理与监督。