试论内部审计在行政事业单位内部控制中的作用

游熠熠

市场经济发展进程的加快，推动了我国各行业的高质量发展，也促进了行政事业单位的转型升级。面对日益复杂的内部和外部环境，如何在单位内部建立完善的内部控制制度已成为各行政事业单位关注的焦点。内部控制作为单位内部风险管理的重要组成部分，是对单位内部管理进行监督的一种手段，而内部审计作为补充和完善手段，是内部控制系统的重要组成部分。行政事业单位内部审计仍存在许多不足之处。本文通过对内部控制和内部审计两者之间的内在联系进行阐述，详细地分析了内部审计在内部控制中的作用，并对如何强化内部审计的作用提出建议，旨在为行政事业单位的健康发展提供参考和借鉴。

一、相关概念简述

（一）行政事业单位内部审计概述

行政事业单位内部审计是一项独立客观的活动，它建立于单位内部，目的是为加强单位的内部管理，主要是由单位专职从事审计事务的人员或者单位独立设置的专职审计机构中的人员所承担，职能一般为监督、评价和咨询等。行政事业单位内部审计作为审计监督体系的一个重要组成部分，其是在法律法规及单位规章制度范围内，通过运用专业的途径和方法，如内部审计信息系统、询问法和审核法等，对单位管理的有效性、财务收支的合法性、业务活动的规范性等各方面进行检查、调整和控制，进而优化单位内部管理制度，提高财务管理水平和经济效益，促进单位目标的实现。

內部审计的职能主要包括以下四个方面：第一，监督职能。主要是监督被审计对象的日常经营活动情况，检查经营活动是否偏离轨道，评价财务状况是否真实体现，从而督促被审计对象遵守纪律，改进管理，提高效益。第二，评价职能。评价被审计对象是否制定合理可行的经营决策方案、是否设置完善的规章制度、是否合理地进行资源分配以及是否有稳定良好的财务状况等。第三，控制职能。指在对单位日常经营活动控制中存在的问题和不足进行改进，协助管理者将各项活动纳入正确轨道，并实时跟进控制程度。第四，咨询职能。指单位在制定工作的目标、计划和决策时，对各类方案提供合理性的建议，并对经营过程中出现的问题或薄弱环节提出改进意见，提升内部审计价值。

（二）行政事业单位内部控制概述

行政事业单位内部控制是指在单位内部采取一系列自我约束、调整和控制的方法和措施，例如制定职责分工制度，确立业务组织形式等，其作用在于协调单位各项管理活动相互配合，维护单位资产的安全和完整，促使单位政策制度规范运作，增强单位核心竞争力，最终实现单位经营管理目标。它是管理与控制单位各项活动的一项重要的基础性工作，随着经济发展和生产规模的扩大而不断完善，内部控制体系也不断发展。如何建立有效的内部控制体系可以从以下五个方面进行考量。

第一，内部环境。内部环境发挥着基石和核心作用，它影响着单位整体内部控制体系的建立与制度执行。一个良好的内部环境和完善的内部机制可以帮助单位实现价值最大化，包括科学的组织架构、可持续的发展战略、合理的人力资源配置以及积极的企业文化等。

第二，风险评估。风险评估作为内部控制的实施前提和重要环节，单位应及时识别和分析与经营活动相关的风险，对已识别的风险进行定性定量分析，制定合理风险应对策略，为单位管理和决策提供科学的依据。

第三，控制活动。控制活动是实施内部控制的手段和方法。随着外部环境和单位经营活动范围及目标的变化，单位应根据风险评估的结果并结合相应的控制策略，适时应对不断变化的风险，要将风险控制在可承担的范围内。

第四，信息及沟通。信息是指通过识别加工而获取的与经营活动相关的消息，包括文字、图片、语言等多种形式；沟通是将收集到的信息在各层级之间进行传递和交流，其表现形式多种多样，包括纵向沟通和横向沟通、内部沟通和外部沟通。两者是实施内部控制必不可少的条件。良好的信息沟通促使相关的信息能够有效地被披露和展示，提高单位各层级、各部门之间相互协调能力。

第五，内部监督。内部监督是内部控制发挥效用的重要保障。内控体系发展大致会经历建立、运行、评价、完善阶段，如何在这些阶段促进内控体系趋于完善，确保内控体系得到有效执行，这就需要内部监督机制的配合，它要贯穿于日常经营活动中，包括事前防范，事中控制，事后监督。

（三）行政事业单位内部审计与内部控制的关系

随着单位内部规模扩大和业务范围拓展，内部控制和内部审计也孕育而生，两者均为加强内部管理及监督的方法，它们之间相辅相成，互相促进，缺一不可。

第一，内部控制为内部审计工作奠定了基础。内部控制是单位运行过程中不可缺少的一部分，它贯穿于活动的全过程而非独立存在；内部审计作为内部控制的一种表现方式，依靠着内部控制为其提供健全有效的管理制度，例如，设计内部审计框架、制定检查程序等，用以达成内部审计的任务和目标。因此，在进行内部审计之前就要全面掌握内部控制系统。

第二，内部审计是内部控制的再控制，能更好地实现内部控制。内部审计的作用是为了及时监控单位运行过程中的各项经济活动是否正常运转，也是单位内部控制体系的有机组成部分。内部审计在执行过程中，通过发现经营过程中存在的问题并提出整改意见，在整改过程中进一步分析内部控制执行情况，对内部控制工作中存在的问题进行改进和补充，促使内部控制体系更加合规合理。

第三，内部审计与内部控制相互依存，相互促进，缺一不可。首先，内部审计属于内部控制中内部环境要素的范围，通过发挥其职能作用，为单位提供适宜的内部控制环境。其次，内部审计以内部控制为依托，为其构建出先进的管理框架，而健全的内部审计工作，不仅能够及时了解和掌握单位的运行状况，还能对内部控制目标进行准确评价，进而推动内部控制向着更专业化和高效化方向发展。最后，如果内部审计没有内部控制作为支持，内部审计的效果将大打折扣。同理，内部控制如果脱离了内部审计的监督，内部控制工作如同虚设，更严重者会出现疏漏，最终导致内部控制工作难以执行，流于形式。

二、内部审计在内部控制中的作用

IIA（国际内部审计师协会）在《内部审计职业职务准则》中将内部审计活动定义为“确认”和“咨询”活动，前者是指以客观证据为导向，向组织提供风险管理、内部控制等评价，从而促进整个控制系统的高效运行；后者是指通过与管理者、各部门以及相关客户进行交流，对其提供建议和服务，帮助解决各种问题，从而提升组织价值和改善组织运作状况。因此，内部审计方式与程序的逐步完善，促使其在内部控制中的作用也越来越大，主要体现在以下几个方面。

（一）参与评价内部控制体系，促进内部控制体系建设

建立完善的内部控制体系是单位进行内部管理、财务核算的基础，因此内部审计首要关注的就是内部控制的建设。内部审计通过各种审计手段对影响单位的各种风险进行评估，发现单位在内部控制中存在的缺陷，进而提出改善的建议。同时，内部审计部门具有独立性的特点，它能够及时发现单位各部门内部活动存在的问题并做出公平公正的评价，进而向管理者提供改進意见，推进内部控制管理体系更加完善。

（二）监督内部控制的运行，促进内部控制发挥应有的作用

为确保单位管理制度、运行程序和工作职责得到全面准确的配置和执行，必须进行监督。如果监督不力或者监督不到位，会制约内部控制作用的发挥，最终导致内部控制失去效力。对内部控制而言，内部审计是一种极其重要而特殊的监督。在日常业务活动中，内部审计并不是直接参与业务管理活动，而是通过了解企业内部控制相关的业务流程和规章制度，对其进行把握和控制，合理进行预估和判断，当发生重大意外时能有所防范。因此，内部审计是内部控制的关键监督力量，它能促进内部控制作用的有效发挥。

（三）内部审计的咨询服务功能，有利于内部控制的发展

“咨询”作为内部审计的主要活动之一，是在“确认”的基础上，以更高的标准、更新的理念、更严的要求对内部审计工作进行进一步拓展和提升。内部审计属于单位内部控制系统的组成部分，更加强调的是服务理念，基于对单位内部情况的掌握，内部审计人员可以提供风险分析、经营效果评价以及内部控制流程设计等咨询业务，从而更加深入地发现内部控制中存在的问题，提出改进和整改意见。

（四）提高会计信息质量，增强内部控制效果

会计信息的真实性和可靠性是保证信息使用者做出正确决策的基本前提和条件。首先，通过发挥内部审计的检查和监督职能，加强组织内部审计工作力度，及时发现管理中存在的漏洞和隐患，并针对出现的问题和情况做出修改或改进，从而提高会计信息质量。其次，内部控制的发挥受制于会计信息的质量。高质量的会计信息是单位经营发展的重要保证，对加强内部控制制度的建设，提高内部控制能力具有促进的作用。加强内部审计，不但使内部控制制度的执行有了保证，还能提高会计信息质量。

三、行政事业单位内部审计中存在的问题

近几年，我国的内部审计工作虽然不断完善，但由于我国的内部审计工作起步较晚，大部分事业单位内部审计制度与功能仍不太完善，使得内部审计的作用难以得到充分发挥，尚有很大的优化空间。以下就内部审计存在的问题进行探讨。

（一）对内部审计缺乏重视，认知错位

事业单位的管理决策层对于内部审计仅停留在“查错账”的层面上，错误地认为内部审计等同于财务审计，认为仅依靠财经法律法规和单位的财务制度就能有效地控制单位的资金，从而忽略了内部审计在管理决策中的作用，造成了内部审计作用的弱化。

（二）内部审计独立地位缺失，制约了效用发挥

为发挥内部审计的作用，通常会在单位内部成立专门从事组织和办理审计业务的机构，负责对本单位的财务收支及经济效益进行审计。就目前行政事业单位内部审计机构设置情况而言，少部分行政事业单位设置了相对独立的内部审计机构，大部分行政事业单位虽然设置了内部审计机构，但缺乏相应的审计人员，多由财务人员兼任，导致内部审计机构形同虚设，无法发挥真正的效用。此外，有些行政事业单位虽然具有专业审计人员，却缺乏相应的独立审计机构和专门的内部审计制度，多和纪检、监察部门一起，内部审计人员不能专职于内部审计工作，导致了内部审计缺乏独立性。

（三）内部审计人员综合素质有待提高

近年来，虽然我国行政事业单位一直强调内部审计工作的重要性，但大多数都只停留在理论层面，在实际进行内部审计工作的过程中，由于没有明确的法律与法规的引导，导致内部审计工作无法有效进行。一是大部分行政事业单位内部审计人员多由财会工作人员兼任，而且大多数单位财务人员缺乏内部审计的专业理论，没有受过系统的审计业务培训，这对内部审计工作的顺利进行造成了阻碍。二是一些行政事业单位虽设置了内部审计机构，但是内部审计人员的构成大多数为资历高、年龄较大的管理层或财务工作者，这些人对于单位内部风险管理认识程度不高，往往认为内部审计工作只是一种形式，再加上缺少有效的责任管理机制，因此在一定的程度上也影响着内部审计工作的开展。

四、行政事业单位强化内部审计的对策建议

（一）增强内部审计意识，重视内部审计工作

首先，行政事业单位管理者应将内部审计工作纳入到日常的事务活动中，设立内部审计部门，强化内部审计人员审计意识，重视内部审计工作，确保内部审计部门的地位和权威。其次，要根据本单位自身的特点和实际情况，结合相关的法律法规，组建适用于本单位的内部审计体系，进一步明确内部审计在组织中的地位。最后，行政事业单位的管理者要以身作则，在严格遵守内部审计制度的同时，积极配合内部审计各项工作，确保内部审计工作的顺利开展。

（二）建立内部审计机构，加强机构独立性建设

为促进内部审计作用的发挥，在建立内部审计机构时应该坚持以下两个原则：一是保证内部审计机构和内部审计人员的独立性。例如分设审计部门和财务部门，审计人员与财务人员不得同时兼任审计或财务岗位。二是保证内部审计业务的独立性。内部审计人员不得承担单位管理责任，不参与单位各部门的生产经营活动，而应该以独立的第三者身份承担检查、评价和建议等审计责任。

（三）加强对审计人员的培训，提升审计人员综合素质

首先，要对财务审计岗位进行分离。改变财务人员兼任审计工作的状况，将两者严格分离开来。其次，提升内部审计人员的知识储备及专业素养。单位需要对内部审计人员进行定期的理论知识及实践工作培训，以实现内部审计队伍的专业化、规范化及标准化。同时，还应重视提高内部审计人员的政治思想觉悟，全面提高内部审计人员的综合素质，为单位的可持续发展提供有力保证。最后，完善内部审计人员管理办法。制定切合实际的内部审计人员管理办法，使内部审计工作人员在执行内部审计工作时有法可循、有据可依，杜绝内部审计人员知法犯法行为。

结语：

总而言之，内部审计与内部控制之间具有非常密切的联系。内部审计部门应总结经验、探索创新，积极推动内部审计工作的发展，强化内部控制体系。只有合理有效的内部控制体系才能更好地约束自身的行为，为行政事业单位可持续发展奠定坚实的基础，最终更好地为社会服务、为人民服务。