管窥日本慈善信托的监督管理制度

庄嘉　李旭

2024年9月5日起即将施行的修改后的《中华人民共和国慈善法》，将在保护慈善参与者权益、规范慈善活动等方面发挥更加重要的作用。那么，伴随着我国慈善领域监管体制的不断完善，日本在慈善信托监管制度方面为我们提供了哪些值得借鉴的经验和教训呢？

慈善信托演绎五类特质

20世纪初，日本本土企业及国民愈发关心本国公共服务事业活动，希冀透过自身方式酬报国家，比如将个人资产捐助于公共服务事业等。为助力人文科学及自然科学的研究，日本于1977年借鉴英国经验成立了第一单慈善信托。

总体而言，日本在立法和政策支持方面赋予了慈善信托五方面的特质：一是公益性，税收政策的倾向及优惠，通过“禁止私人收益”的规定确保信托的公益性；二是冠名权，捐赠信托财产的自然人或法定代表人享有冠名慈善信托名称的法定权益，以激励其他自然人或法定代表人参与慈善信托的工作；三是管理人，为捍卫慈善信托受益人的法定权益，设置了“管理人”角色；四是独立管理义务，信托银行对慈善信托的财产负有“独立、严格”的管理义务，以对应其“善意管理人”的身份；五是政府审批，由“善意管理人”就慈善信托业务进行申请，该信托主管政府部门予以审批，无须登记为法定代表人之身份。

实然，日本慈善信托的先进性与其健全的监管规制密不可分。1922年，日本颁布《公益信托法》，信托行业发展自此之后有了法则性的遵循。20世纪中期，日本借鉴西方国家的制度优势和发展经验，将信托机构的性质由“公司”变更为“银行”，对信托业务实施独营。同时，以“金融厅”为主要机构开展监管，就各类金融机构尤其是信托机构从业的规范性进行制约，有效降低了监管不利的情况发生。

典型慈善信托的监管流程

以“日本典型慈善信托”为例。位列日本大体例综合性企业榜单的积水化学工业株式会社，其旗下公司“积水会社株式会社”（以下简称“积水会社”）是日本久负盛名的建筑公司。20世纪80年代，积水会社会同神户市政府联合填海，开发曾经号称全球最大的人工制造岛屿之六甲岛海文化城，面积近600平方公里。1996年，积水会社与宝洁公司共同出资成立慈善信托“神户社区建设六甲岛基金”，旨在赞助和推动神户市的国际性和文化性社区建设，并资助一些团体的活动，其中主要为非营利组织。

神户社区建设六甲岛基金，委托人是积水会社和宝洁公司，其就慈善的具体目的和实现方式，与委托人三井住友信托银行展开了一次详谈：一是签订协议书。作为受托方，三井住友信托银行向政府主管部门提出设立慈善信托的申请并获批，受托方按照慈善信托合同履行职责后，双方签订慈善信托协议书。二是开展运作检查。政府主管机构对慈善信托的行政运作情况开展检查，并将必要的行政指导意见发送受托人“三井住友信托银行”。每年，神户六甲岛社区NPO团体都会根据自己的需要，将资助申请提交给神户社区六甲岛建设基金运营委员会审核、筛选，并通过拟资助对象的申请。三是提供资金支持。根据慈善信托合同的约定，受托人向适當的NPO团体提供资金支持，在基金运营委员会的意见建议下，每年获得的资金支持数额与基金运作获得的增值收益大体相当。四是财产定期报告。受托人“三井住友信托银行”每年都会将信托财产的状况报告给委托人积水会社和宝洁公司。每个经营年度结束后的三个月内，受托人“三井住友信托银行”应当向政府主管机关提交经营状况报告。

金融厅为主的监管亮点

▲亮点一：许可制的事前准入模式

日本《公益信托法》第2条第1项、第258条第1项规定，对于以宗教、学术、慈善、祭祀、技艺等公益为目的的信托，在特定受益人信托中，受托人需经有权官厅许可，否则无效。

如前文所述，神户社区建设六甲岛基金需要获得政府主管部门批准，即：日本慈善信托的准入采取“许可制”方式。

从流程角度而言，主要是“审批+监督”。审批层面，受托人应先将公益信托合同、公益信托设立说明书、公益信托运作计划等材料报送政府主管部门审批，并经主管机关许可后选定受托人。委托人经与受托人协商达成初步意向后，再由委托人向监督官事务所提出申请，主管官厅许可后，委托人与受托人之间可以订立公益信托合同文件。监督层面，为保障慈善信托项目的执行落实、择拣项目受益人、确保慈善利益得以稳健落实，日本专门设置了“运营委员会”机构。

▲亮点二：报备及调查的事中监督程序

在信托财产投资运作方面，日本慈善信托秉持“安全稳妥”的原则，对投资范围限定较窄，禁止以资金设立的公益信托直接投资于股票市场。因此，上述案例中，神户六甲岛社区NPO团体的资金需求均需基金运营委员会的许可。

在报备程序方面，日本《公益信托法》第4条第2款规定，慈善信托的受托人在财产状况等方面，需要按期公告信托事务，每年公布一次。财产状况及信托事务主要涵盖信托机构计划、收支预算情况、年度报告、基础信息等，这些资料用于资金分配。若受托人未依法按时公告或公告错误内容，将会被处以100万日元以下罚款。受托人需于慈善信托设立登记之后，将其慈善信托的财务账目及运作情况向公权力监督机关报告或向社会履行公示，同时根据委托人的信托目的要求，对慈善信托进行管理和处置。

在调查程序方面，政府主管部门可在任意时刻责令受托保管财产或对公益信托事务的处理情况展开检查，并进行其他必要处置。政府主管部门认为，必要时，可选派考察人员，并下达管理和处罚的其他必要指令，对受托人的具体办理情况以及其他关系人的信托事务进行询问，要求受托人就信托账簿及信托财产目录进行提交。从这个层面来看，公权力机关具有主动调查慈善信托运行情况、财务情况等关键信息的权力，这进一步强化了对慈善信托的监管力度。

▲亮点三：撤销及终止的事后处置流程

为保障慈善信托的顺利开展，针对慈善信托中不恰当行为，日本在立法层面设置了撤销行为的救济制度，主要包括对不适格受托人的取缔、对不当处分行为的撤销、对不符合信托设置动机决策的否决。当然，这种撤销的行为不是肆意决定，而是需要经过一定的审查。以“不适格受托人取缔”为例，只有其过错程度违反法律明文规定的义务，如未经允许混同信托财产及固定财产，方可予以取缔。

在处置流程方面，当慈善信托的设置目的根本履行不能时，主管机关要依照原信托之设置目的，重新制定信托方案以延续信托之存续状态。当信托关系因故灭失，依照终止原因的不同，原受托人承担的义务是不同的。如果由于受益人的权益遭受前受托人侵害而导致迫使信托终止；当持续性地管理信托财产，且是信托事务移交所必须的动作，直至新的受托人可以处置信托事务；即便原受托任务终了，亦不得以此为由不作为，同时信托委托方及受托方可通过合同约定加重此项义务。如果因达成信托行为中所规定的事由，则在信托行为中另有约定时，前受托人应通知受益人，但在交接前除保管信托财产外，根据合同约定实施。

总体来看，日本通过主管部门分散监管，实行事前许可准入、事中报备调查监督、事后处置容错退出的模式，对慈善信托实行全流程监管。这种做法是值得借鉴的。一方面，日本赋予政府主管部门对慈善信托的监督权（具体的政府主管部门根据信托目的不同而有所区别）。另一方面，政府主管部门的权限和机构庞大，对数量众多的慈善信托往往难以做到及时高效的监管；对此，日本允许主管部门在职权范围内，向行政厅或交由都道府知事等执行机关全权或部分委任自己的职权。值得关注的是，日本慈善信托涉及的公益目的往往跨部门，分散监管缺乏统一的上级管理机构，这可能导致部门间存在职能交叉的情形。

（作者单位系上海市公安局法制总队）

编辑：黄灵    yeshzhwu@foxmail.com