基于NATPI分析框架的江西省科研院所发展政策演进研究

谭淋露 唐蓉 廖佑晶 李斌

摘 要：【目的】對2000年以来江西省颁布的涉及科研院所科技活动的政策进行研究，以期帮助政府更好地规划科研院所科技活动，激励科技创新，促进科研院所发展。【方法】筛选江西省2000年以来104份科研院所发展相关政策文本，参照NATPI政策分析框架从政策发文数量、政策发布主体、政策类型、政策力度、政策工具5个方面对政策文本内容及其演进趋势进行分析。【结果】政策发文数量呈整体上升趋势；中共江西省委、江西省财政厅、江西省政府、江西省科技厅是发文的核心主体，但联合发文频率低；政策类型多样，但法规规章较少，政策力度偏弱；政策工具使用频率不高。【结论】针对这些问题，提出了加强发文主体间合作、加强顶层设计、增强政策力度、优化政策工具组合的建议，以期提升科研院所发展能力，完善科技创新体系。

关键词：江西省；科研院所；科技政策；政策演进

中图分类号：F204      文献标志码：A     文章编号：1003-5168（2024）05-0142-05

DOI：10.19968/j.cnki.hnkj.1003-5168.2024.05.030

Research on the Evolution of Development Policies  of Scientific Research Institutes in Jiangxi Province Based On The NATPI Analysis Framework

TAN Linlu TANG Rong LIAO Youjing LI Bin

（Jiangxi Institute of Science and Technology Information， Nanchang 330000， China）

Abstract： [Purposes] The study of policies involving the scientific and technological activities of research motivate can help them better regulate the scientific and technological activities of research institutes， motivate scientific and technological innovation， and promote the development of research institutes.[Methods] This paper screens 104 policy texts related to the development of scientific research institutes in Jiangxi Province， and analyzes the content of the policy texts and their evolution trends from five aspects， namely， the number of policy documents， the policy issuing body， the type of policy， the strength of the policy， and the policy tools， with reference to the NATPI policy analysis framework. [Findings] It is found that the number of policy releases shows an overall upward trend; Jiangxi Provincial Committee of the Communist Party of China， Jiangxi Provincial Department of Finance， Peoples Government of Jiangxi Province， and Science and Technology Department of Jiangxi Province are the core subjects of releases， but most of the releases have low frequency of joint releases; the types of policies are diversified but there are fewer regulations and rules， and the strengths of policies are weak; and the frequency of use of policy tools is not even. [Conclusions]In response to these problems， suggestions are made to strengthen cooperation among issuing bodies， enhance top-level involvement， strengthen policy strength and optimize the combination of policy tools， with a view to promoting the enhancement of the development capacity of scientific research institutes and the improvement of the scientific and technological innovation system.

Keywords：Jiangxi Province； research institutes； science and technology policy； policy evolution

0 引言

当前，我国经济发展已进入转型升级的重要时期，技术创新是推动现代化建设和高质量发展的核心驱动力。科研院所是提供公共科技服务的核心力量，是区域创新体系的重要组成部分，在推动地方经济和社会发展方面发挥了重要作用［1］。科研院所科技活动政策的出台与实施，能够规范科技活动，激励科技创新，促进科研院所发展。

国内关于科研院所发展的研究主要是对科研院所改革发展的历程梳理、绩效评价、外部环境与内部制度4个方面进行总体分析。李哲［2］梳理了科研机构的由来及发展历史，回顾了过去几十年的发展变迁过程，提出了科研机构未来发展的思路。邱丹逸［3］构建了公益类科研院所绩效评价指标体系。柳燕和张珍［4］分析了江苏地方科研机构的发展现状，提出了加大科研投入力度、加强顶层设计等对策建议。罗丽娜［5］分析了在科研经费管理中存在的问题，从建立尊重科研生态的科研经费新型管理体制等方面提出优化科研院所科研经费管理建议。关于科研院所发展的研究众多，但对科研院所尤其是地方科研院所发展的相关政策进行的专项研究较少。

目前有关科技政策的相关研究主要涉及科技政策文本量化、实施效果评价等方面。仲为国等［6］从政策力度、政策目标与政策措施维度提出了政策量化的标准操作手册。张洋［7］构建了“政策主体、政策工具、政策目标”的政策分析框架，分析了四川省科技创新政策并实证评估其实施效果。邢晓康［8］基于LAD主题模型，从产业维度、创新价值链、政策工具维度，分析了陕西省科技创新政策。尽管有关科技政策的研究众多，但系统研究政策演进的成果较少，且大多是以全国为分析单元，针对江西省相关政策的演进研究尚属空白。

综上所述，本文对2000年以来江西省颁布的104份科研院所发展相关政策文本进行分析、归纳，总结现有政策体系的演进规律与结构特征，发现其中存在的问题，并提出完善建议，以期能够提升江西省科研院所发展能力，完善科技创新体系。

1 分析框架与政策文本整理

1.1 分析框架

本文参考范澳和廖翼［9］提出的NATPI分析框架对江西省科研院所发展政策体系及演进展开研究。NATPI分析框架含义见表1。

1.2 政策文本收集与整理

考虑到政策文本数据的可获得性和完整性，本文检索时间范围为2000年1月1日至今。在北大法宝网与江西省各政府部门官方网站进行全面检索，数据检索式核心短语为“科研院所”“科研单位”“科研机构”“科研人员”“创新”等。

经过初步检索，共得到江西省出台的相关政策样本670份，其中省级部门出台的政策样本393份。为提高政策的准确性和代表性，按照以下原则进行样本政策选取：一是发文机构为县、市级地方政府的，政策参差不齐，代表性和权威性较差，本文不予采纳。二是筛除复函、批复、公示等具体事务性公文。三是不选取涉及具体行业具体领域的政策，如林业、农业、交通业、医疗行业等。根据以上政策文本的选取策略进行初步筛选，最终共得到有效政策样本104份。

2 江西省科研院所发展政策演进分析

2.1 政策发文数量演进（Number）

政策发文数量演进情况如图1所示。对筛选出的104份政策文本进行整理后发现，涉及江西省科研院所发展的相关政策总体呈上升趋势。特别是2016年、2018年、2021年这三年的政策年发文量一直维持在较高水平，高达到11项。

2.2 政策发布主体演进（Authorities）

对相关政策的发文主体进行统计分析，结果见表2。由表2可知，江西省科研院所改革发展相关政策涉及多个发布主体。在所有省级政府部门中，共有18个省级政府部门发布过相关政策文件，其中11个政府部门的政策发布数量在2份以上，5个部门的政策发布数量在10份以上。

从具体发文主体来看，政策发文数量主要与部门权威性和职责关联性有关。发文最多的是江西省政府（含其下属办公厅）；其次是江西省科技厅，二者发文量高于其他政府部门，是制定和发布相关政策的主力；江西省人社厅（包含撤销的“江西省人事厅”）和江西省财政厅二者的发文量紧随其后，均超过10份。

在联合发文方面，如表3所示，共有27份政策文件由2个（含）以上发文主体联合发布，共涉及15个发文主体。绘制发文主体的社会网络关系如图2所示，图2中方点代表发文主体，连线代表联合发文，线的粗细代表联合发文频率。

由图2可知，中共江西省委和江西省政府是联合发文较多的两个主体，且几乎不与其他部门联合发文，可见在需要联合发布的改革发展政策中，党政联合是最常见的政策发布形式，可以较好地保障政策的贯彻落实。共有15个发文单位参与了27份相关政策的发布，占所有政策的25.96%，其中以江西省财政厅、江西省科技厅、江西省人社厅联合发文次数较多，其他单位联合发文次数较少，易造成政出多门、政策执行协调力弱等问题。

2.3 政策文本类型演进（Type）

对相关科技政策种类进行统计发现共有8种类型，统计结果见表4。由表4可知，2000年以来，江西省出台涉及科研院所改革发展影响较重大的“决定”类政策较少，仅有4项；而引导科研院所创新朝特定方向发展的“意见”类政策最多，且这类政策多由省委和省政府联合发文，或省政府单独发文，具备较高的政策效力；此外指导具体科研院所改革发展工作的工作性政策文件较多，从宏观管理办法、规划，到具体的方案、措施，都有涉及，其中较多的是“管理办法”和“方案”类政策。

2.4 政策力度演进（Instrument）

政策力度能夠直接影响政策对实施对象的影响力和约束力，颁布机构的级别越高、数量越多，越能代表政策实施力度［9］。按照政策的位阶及效力排序，从高到低可分为：地方性法规和政府规章、地方规范性文件、地方工作性文件。

当前政策更多的是“意见”“管理办法”“方案”“通知”之类的地方规范性文件与工作性文件，而出台的“条例”仅有4条，占所有政策的3.8%，由此体现出政策体系的效力和权威性有待进一步提升。

2.5 政策工具演进（Power）

科技政策的政策工具研究相对成熟。本文借鉴Rothwell和Zegyeld［10］的分类方法，将政策工具从供给型、需求型与环境型3个维度进行划分，并结合政策特点，参考借鉴已有研究基础对政策工具类别进行细分调整。

政策工具频数统计结果见表5。从使用情况来看，供给型政策工具共使用319次（占43.63%）；环境型政策工具共使用371次（占50.76%）；使用次数最少的是需求型政策工具，共41次（占5.61%）。相较而言，政府更注重利用供给型政策工具为科研院所相关科技活动提供支持，运用环境型政策工具的渗透和影响作用营造良好氛围，而忽视了需求型政策工具的拉动作用。各政策工具内部使用频率也极其不均。供给型政策工具内部，团队与人才培养使用频率为24.62%，达到供给型政策工具的56.42%。环境型政策工具内部，法规管理使用频率为21.07%，完善机制使用频率为14.91%，分别达到环境型政策工具的41.52%与29.38%。其余政策工具使用频率均远低于团队与人才培养、法规管理与完善机制，在10%以下。

3 結论及建议

基于NATPI分析框架对2000年以来江西省发布的104份科研院所发展政策文本进行分析，得到以下结论：政策发文数量呈总体上升的趋势，特别是2014年以后相关政策的年发文量一直维持在较高水平。从政策制定主体来看，共涉及18个发文主体，多个发文主体之间多次联合发文，中共江西省委、江西省政府、江西省财政厅、江西省科技厅是发文的核心主体，但大部分发文主体联合发文频率低，易造成政出多门、执行协调力弱的问题。从政策类型来看，“意见”类政策最多，且这类政策多由省委和省政府联合发文，或省政府单独发文。其次管理办法、方案也较多，规划、条例等其他类型较少。从政策力度来看，当前政策更多是地方规范性文件与工作性文件，缺少强力度政策文本。从政策工具来看，供给型与环境型政策工具使用频率较高，分别为43.63%与50.76%；需求型政策工具使用频率偏低，仅5.61%，忽视了需求型政策工具的拉动作用。

针对以上结论，提出以下建议：各发文主体需加强支持与合作力度，提高合作效率与范围，增强政策文本间协同度及完善度；发文主体要加强科研院所发展政策体系的顶层设计，重视引导型政策对操作型政策的牵动作用，增强政策力度；协调各政策工具搭配使用的比例，重视需求型政策工具对科技创新活动的拉动作用，以需促研，优化政策工具组合。

参考文献：

［1］潘宇涛.黑龙江省属科研机构改革存在的问题及对策研究［D］.哈尔滨：黑龙江大学，2014.

［2］李哲.大转制：中国科研机构管理体制改革二十年［M］.北京：人民出版社，2020.

［3］邱丹逸.公益类科研院所绩效评价指标体系研究［J］.决策咨询，2018（3）：47-50.

［4］柳燕，张珍.江苏省地方科研机构发展特点、问题及措施研究［J］.江苏科技信息，2023，40（2）：46-49.

［5］罗丽娜.放管服背景下科研院所科研经费管理研究：以A省属地方科学院为例［J］.经济师，2022（12）：58-59，61.

［6］仲为国，彭纪生，孙文祥.政策测量、政策协同与技术绩效：基于中国创新政策的实证研究（1978-2006）［J］.科学学与科学技术管理，2009，30（3）：54-60，95.

［7］张洋. 四川省科技创新政策实施效果研究［D］.成都：西南交通大学，2021.

［8］邢晓康. 陕西省科技创新政策文本量化研究：基于主题模型与政策工具视角［D］.西安：西安电子科技大学，2022.

［9］范澳，廖翼.基于NATPI分析框架的湖南省科技成果转化政策演进研究［J］.江苏科技信息，2021，38（17）：61-64.

［10］ROTHWELL R，ZEGVELD W . Reindustrialization and technology［M］. Longman， M.E. Sharpe， 1985.