乡村生态振兴法治保障的困境与出路

侯军亮，吴家文

（广东理工学院马克思主义学院，广东肇庆 526100）

一、问题缘起：乡村振兴下的乡村生态振兴

立足新时代，以习近平总书记为核心的党中央，精准把握新时代新要求，正视国内外发展新问题，不断提升国家治理体系和治理能力现代化水平，探索新时代如何解决“三农”问题。习近平总书记在十九大报告中首次提出了乡村振兴战略，把“生态宜居”作为乡村振兴的总要求之一，并将乡村振兴战略写入党章，随后写入宪法。乡村振兴战略正式从执政党的意志上升为国家意志。

为推进乡村振兴战略，促进乡村治理体系和治理能力现代化，党中央先后出台一系列措施明确了乡村振兴战略的意义、目标和具体规划。这一系列措施可以概括为“十二个意见、两个方案、一个规划、一部条例、一部法律”。十二个意见是指2018 年至2023年中央1号文件①2018 年1 月2 日颁发的《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，2019 年1 月3 日颁发的《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》，2020 年1 月2 日颁发的《中共中央国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》，2021 年1 月4 日颁发的《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》，2022 年1 月4 日颁布的《中共中央国务院关于做好2022 年全面推进乡村振兴重点工作的意见》。2023 年1 月2 日《中共中央国务院关于做好2023 年全面推进乡村振兴重点工作的意见》和其它六个文件，这六个中央1 号文件明确了乡村振兴战略阶段性目标任务，明确指出实施乡村振兴战略是新时代“三农”工作的总抓手，并强调“乡村振兴，生态宜居是关键”。其它六个文件是《关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》（2019 年11 月26 日），《关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》（2020年12月16日），《关于新时代推动中部地区高质量发展的意见》（2021年4月23日），《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》（2021年4月28日），《中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》（2021年9月22日），《中共中央国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》（2021年11月2日）等中央层面的六个意见，分别从城乡融合发展、土地承包关系、巩固脱贫攻坚成果、中部地区高质量发展、基层治理等几个方面对促进乡村振兴进行了具体谋划。两个方案是指《农村人居环境整治三年行动方案》和《农村人居环境整治提升五年行动方案》（2021—2025），两方案对农村人居环境整治都做了具体详细的部署。一个规划，即中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018—2022 年）》，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，对实施乡村振兴战略作出阶段性谋划，并从“推进农业绿色发展、持续改善人居环境、加强乡村生态保护与修复”等措施来谋划“建设生态宜居的美丽乡村”。一部条例，即《中国共产党农村工作条例》①2019年6月24日，中共中央政治局召开会议，审议《中国共产党农村工作条例》，自2019年8月19日起施行。，明确了党的农村工作的基本原则和方式方法，明确党的农村工作必须“坚持走中国特色社会主义乡村振兴道路，推进乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴”，明确“加强党对农村生态文明建设的领导”是党的农村工作的主要任务之一，要牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的发展理念，统筹山水林田湖草系统治理，促进农业绿色发展，加强农村生态环境保护，改善农村人居环境，建设生态宜居美丽乡村。一部法律，即《乡村振兴促进法》②2021年4月29日第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过，2021年6月1日起施行。，该法是我国第一部以全面推进乡村振兴战略实施的法律，标志着我国实施乡村振兴战略顶层设计四梁八柱的形成。该法明确了法律适用范围，明确了将乡村的五大振兴全部纳入适用范围，为乡村振兴的各个方面提供全面的法治保障，坚持人与自然和谐共生，统筹山水林田湖草沙系统治理，推动绿色发展，推进生态文明建设。

随着实施乡村振兴战略顶层设计的提出及其配套意见、方案、规划、条例、法律等“四梁八柱”的相继成形，有关乡村振兴战略的研究也层出不穷，涵盖了实施乡村振兴战略的背景和意义、内涵与原则、过程与路径等各个方面，研究的比较系统与全面。但是细化到乡村振兴的产业、人才、文化、生态、组织“五大”具体任务的研究还相对较少，成果也不甚丰富。其中，有关乡村生态振兴的研究，学术界尽管对乡村生态环境问题、成因及其对策有所关注，但是对乡村生态振兴的理论基础、现实困境、法治保障等方面关注的较少。因此，在新时代的大背景下，加强对乡村生态振兴的研究，具有重要的理论意义和现实需要。

二、理论基础：乡村生态振兴的思想渊源

（一）乡村振兴的理论渊源

1. 中国传统重农思想流变

我国最早有关农业的重要论述可以追溯至先秦时期的西周虢文公对“农业基础论”的阐述，“民之大事在农”。齐国管仲“相地而衰征”“无夺民时，则百姓富”的农本思想得到普及推广和实践，保证农民在农时能够专心农事，安心务农，促进了农业的发展和国力的提升，成就了齐国霸主地位。秦国提倡变法的商鞅在其《商君书》中提出“知治国之要”“归心于农”的农本论，促使秦国实施了一系列促进农业发展的政策，使得秦国国力大增，为东出中原奠定基础。

汉朝以秦亡为鉴，汉兴之初，采黄老思想，“与民休息”“无为而治”，推行“重农”“清瑶”“薄赋”的生产措施，鼓励农业生产。其中杰出的代表人物贾谊提出“富安天下论”，著有《论积粟疏》，提出“贵五谷而贱金玉”“使民以粟为赏罚”与“贵粟论”。上述的重农思想是对先秦农本思想的承继与超越，且更具广泛性与实践性，被广泛应用于农业生产指导，促进了封建经济社会之发展。

唐宋时期，重农思想亦有所发展，譬如唐朝名相陆贽认为，实行“两税法”危害农业发展，“人益困穷”，主张整顿吏治，安抚农民，避免“典治松废”“条约不明”。白居易则提出“若不本于农桑而兴利者，虽圣人不能也”的农业是“兴利之本”思想。宋朝的改革派代表范仲淹提出“养民之政必先务农”“天下之化起于农亩”的论断，即农业是民众安居的基础，农业的稳定是社会稳定的根本。王安石认为“欲富天下则资之天地”，要通过变法改变“穷空”“无节”之现状，颁布了有利于减轻农民负担，促进农业发展的青苗法、免役法、方田均税法和农田水利法等，遗憾的是在新法的执行过程中，脱离了变法初衷，增加了农民负担，导致激起民怨，最终王安石变法以失败告终。

元、明、清延续重农思想，元朝推行“农桑为急务”，专设劝农司、司农司专门机构。明清时期农业经济高度发展，也促进了工商业的发展，但“重农抑商”的封建传统思想根深蒂固，仍占据重要地位。

2. 马克思主义中的“三农”思想

（1）马克思主义的“三农”思想。归纳言之，主要有以下三方面：首先是农业是国民经济的基础。只有农业生产才能满足人类衣食住行上的基本生存需求。马克思指出“人类为了生活，首先就需要吃喝住穿以及其他一些东西。”[1]其次是小农经济必须向社会主义农业过渡。小农经济的特征是小生产，不利于社会主义的大发展，必须改造为社会主义农业。就改造方式而言，列宁认为要给农民留有足够的时间和空间。他指出“为了通过新经济政策使全体居民个个参加合作社，还需要经过整整一个历史时代，在最好的情况下，我们渡过这个时代也要一二十年”[2]。再次是农村土地国有化。为了消灭阶级剥削，只能实行土地国有化。马克思指出“土地国有化将使劳动和资本之间的关系彻底改变，归根到底将完全消灭工业和农业中的资本主义生产方式。只有到那时，阶级差别和各种特权才会随着他们赖以存在的经济基础一同消失。靠他人的劳动而生活将成为往事”[3]。最后是保护农村农业生态思想。马克思、恩格斯都认为人类社会发展要尊重自然规律。并指出“在一定时期内提高土地肥力的任何进步，同时也是破坏土地肥力持久源泉的进步。”[4]

（2）毛泽东思想中的“三农”理论。其一，农民是革命的主体。广大农民经济和政治地位低下，要通过革命改变自己的现状，中国革命只有依靠农民才能取得成功。毛泽东指出：“谁是我们的敌人？谁是我们的朋友？这个问题是革命的首要问题。中国过去一切革命斗争成效甚少，其基本原因就是因为不能团结真正的朋友，以攻击真正的敌人”[5]。其二，农民是社会主义建设的主体。毛主席指出“我国有五亿多农业人口，农民的情况如何，对于我国经济的发展和政权的巩固，关系极大”[6]219。要使农民朋友收入逐步提升，确保其不吃亏，有获得感。

其三，农业是国民经济的基础。1959年的庐山会议上，毛泽东提出国民经济的发展必须以农业为基础的思想。毛泽东指出，“全党一定要重视农业。农业关系国计民生极大”[6]241。

（3）中国特色社会主义理论体系中的“三农”思想。其一，是邓小平理论。邓小平认为农村人口数量巨大，要保证农村农民稳定，要牢固农业的基础地位不动摇。邓小平指出：要“调动农民的积极性”，就要进行“农村改革”，具体来讲就是“搞责任制”[7]。邓小平认为，农业现代化是四个现代化中的短板，四个现代化的实现，最关键的是“农业现代化”[8]。其二，是“三个代表”思想中的“三农”理论。世纪之交，立足中国国情，以江泽民为核心的第三代领导集体，面对新情况新问题，江泽民认为：“没有农业的牢固基础，就不可能有我们国家的根本独立。”[9]江泽民指出，要以农业现代化带动经济社会的全面现代化。其三，科学发展观中的“三农”思想。胡锦涛将“三农”工作进一步上升为“全党工作重中之重”[10]的位置。

（4）习近平新时代中国特色社会主义思想中的“三农思想”。关于农村生态安全，人与自然和谐共生是迈向可持续发展与经济高质量发展之路所必须始终坚守的发展理念。振兴乡村生态，维护乡村生态安全是贯彻落实习近平法治思想中绿色发展原则的生动写照，体现了习近平法治思想对我国农业农村代际公平的追求，同时也是对乡村振兴“生态宜居”基本内涵的回应。在习近平法治思想的生态理念引领下，新的生产要素大力推进农业农村新旧动能转化，农业深度节水、农业面源污染综合治理等工程稳步前进，建设一个空气清新、饮水安心、食品卫生、生产向绿、环境宜人的现代化乡村正逐步实现。

（二）乡村生态振兴的理论基础

1. 乡村生态振兴是乡村振兴战略的重要环节

2017年，习近平总书记在党的十九大报告中提出实施乡村振兴战略。2018年中央一号文件《关于实施乡村振兴战略的意见》明确指出乡村振兴，生态宜居是关键。要尊重人与自然的和谐相处，深化乡村自然禀赋资源升值，力争实现百姓富裕与生态美好。

2018年全国两会期间，习近平总书记参加山东代表团审议时明确提出，实施乡村振兴战略要实现乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴的科学论断。乡村“五大振兴”是一个有机统一的系统工程，为实施乡村振兴战略进一步明确了目标，指明了方向。习近平总书记指出：“良好生态环境是农村最大优势和宝贵财富。要守住生态保护红线，推动乡村自然资本加快增值，让良好生态成为乡村振兴的支撑点。”[11]226具体而言，第一，乡村生态振兴是产业振兴之基。乡村产业振兴既要重视产业发展，追求经济效益，更要注重生态环境的保护，走可持续的绿色发展之路。习近平总书记在不同场合，多次提出“绿水青山就是金山银山”[12]的科学论断。良好的生态环境可以为农村发展生态旅游、绿色产业、康养旅游、休闲度假旅游等第三产业创造条件，带来经济效益。而如果乡村生态环境恶化、自然资源枯竭，生态承载能力透支，不仅会破坏农村产业振兴的基础，而且会严重影响乡村发展的潜力。第二，乡村生态振兴是人才振兴的前提。习近平总书记指出，乡村振兴要靠人才，要抓好招才引智，促进各路人才“上山下乡”投身乡村振兴[11]218。如果乡村生态环境恶劣，生活生产条件没有得到很好改善，也就很难吸引人才回流。因此，乡村生态振兴是打好“乡情牌”“乡愁牌”，吸引人才，留住人才，推动人才振兴的前提。

2. 乡村生态振兴是落实生态文明思想的具体体现

习近平生态文明思想内容博大精深，意蕴深远，既有深厚的理论性，又有现实的指导性，既有明确的针对性，又有科学的实践性，是新时代生态文明建设的指导思想，是建设美丽中国的行动指南。习近平生态文明思想以马克思主义的生态思想、中华优秀传统文化中的生态智慧以及西方生态理论有益成分为理论渊源，其演进逻辑以解决人与自然的矛盾问题为逻辑起点，以协调经济与环境辩证关系为逻辑主线，以满足人民对幸福生活需要为逻辑归宿。

3. 乡村生态振兴需要法治保障

随着城市化进程的加快，长期形成了城乡二元结构的发展模式和环境治理模式，一方面，城市发展的过程中，需要乡村的生态供给，乡村还承受着城市转嫁的生态负担。另一方面，乡村自身粗放的发展模式，在发展乡村经济的过程中，不能兼顾生态环境保护，以透支自然资源，牺牲环境为代价，导致乡村生态环境也面临着自然资源短缺、生态环境恶化、生态系统衰退等生态承载能力遭到破坏的问题。从乡村生态环境治理的角度而言，乡村生态振兴是缓解乡村人与自然矛盾关系，解决乡村生态危机的重要途径。习近平总书记指出：“保护生态环境必须依靠制度、依靠法治。只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。”[13]乡村生态振兴作为推进生态文明建设的重要举措，是破解乡村生活危机和乡村发展困境的重要路径。审视《宪法》文本里面的生态环境条款，归纳其立法用意，抽象出其立法原则，可以发现，乡村生态振兴内涵了一条明晰的法律逻辑路线：其一，坚持人与自然的和谐共生是乡村生态振兴的逻辑起点。乡村生态振兴要保护和改善乡村生态环境，要将山水林田草沙作为一个生命共同体，坚持系统治理，坚守生态红线、底线，促进乡村生态环境改善，这也是《宪法》第26条之规定“国家保护和改善生活环境和生态环境”的明确要求。其二，坚持乡村经济发展与环境保护协调推进是乡村生态振兴的逻辑主线。乡村生态振兴要坚持贯彻落实“绿水青山就是金山银山”的生态文明理念，坚持生态保护优先，走可持续的绿色发展之路，大力发展绿色产业、绿色农业、绿色旅游业，在促进乡村产业振兴、经济发展的同时，更加注重乡村生态环境保护。其三，坚持改善人居环境，落脚点在于建设美丽乡村。乡村振兴最直接的体现就是要改善乡村的人居环境，这也是建设“美丽中国”的《宪法》要求。

三、现状审视：推进乡村生态振兴的法治困境

（一）立法有待完善，制度供给不足

习近平总书记指出，“保护生态环境必须依靠制度、依靠法治。”[14]乡村生态环境恶化主要表现三方面，其一，乡村污染严重。乡村生态环境污染主要来源于工业污染源、农业面污染源、乡村生活污染源。其二，乡村自然资源遭到破坏。主要表现在耕地资源日益减少，水资源严重短缺。据统计，“2016年底全国耕地面积为13495.66 万公顷，比2015 年的13499.87 万公顷净减少4.21 万公顷，比2009 年的13538.46万公顷减少了0.32%。”[15]在快速工业化、城镇化进程中，工业发展建设、城市住房建设、基础社会建设、公共服务设施建设等占用了大量优质耕地。我国属于典型的水资源短缺的国家，全国人均水资源量仅为世界人均水资源量的四分之一，加之我国水资源地域分配不均，农业灌溉方式还相对落后，农业水资源利用率仅为40%。其三，乡村生态系统退化。表现在乡村生态系统在人为的干预下，功能受损与系统退化，其自我生态修复功能也随之减弱。

鉴于上述，我国对环保法律体系内的诸多法律进行了修改。修改后的《环境保护法》（2014 年）第三十三条、第四十九条、第五十条等条款明确了人民政府应当加强对农业环境的保护，应当促进农业环境保护新技术的使用，加强农业污染源的检测预警，防治生态失调。有关生态保护的规定具有明显的立法进步，但是有关规定可操作性不强。修改的《水污染防治法》《大气污染防治法》（2018年）等单行法律对乡村生态环境保护有更为具体的防治措施规定。如《水污染防治法》（2017 年6 月27 日第二次修正）第四章第四节第五十二条至第五十八条明确规定了农业和农村水污染的防治主体、具体措施等，但是在“法律责任”一章中并未明确规定农业和农村水污染的责任主体和具体责任。

（二）执法权责不明，推进相对乏力

主要体现如下：其一，我国乡村生态环境立法数量与质量尚不达标，致使立法供给不足。由于我国环保的执法体制，乡村环境执法工作中易出现“九龙治水”，形不成合力，面对“广而分散”的乡村，在缺乏必要的专业执法人员和充足的先进监测设备时，根本无法深入到每个乡村开展专业的生态环境执法，导致在乡村生态环境执法领域存在执法的形式主义和执法的虚无主义。其二，乡村生态环境执法程序模糊。程序正义是实体正义的前提和保障。如果没有程序的公正，就难以保证最后结果的公正。乡村生态环境执法只有明确执法程序，才能确保执法过程公正。其三，乡村生态环境执法人才匮乏，现代先进技术无法得到有效应用。基于地方经济发展的现实需要，不少地方政府仍有“重经济发展，轻环境保护”的观念，往往是大力重视经济发展，对于相关环保项目只审批，弱监管，存在严重的地方保护主义。乡村生态环境执法只重部署，不重落实，对乡村生态环境保护工作的支持力度不够，先进技术设备无法配备，人才福利待遇跟不上，也就“招不到，留不住”。

（三）司法能动不足，监督体系不严

美国学者克里斯托弗·沃尔夫将司法能动主义特征概括为以下三点：一是法官在法律实施过程中，不受立法者立法意图的限制、不绝对遵循先例、不受政治决策者干预；二是在司法裁判过程中，应减少程序障碍；三是主张广泛的司法救济权[16]。在乡村生态环境保护领域，检察机关未能充分发挥法律监督职责。法院也未能健全刑事制裁、民事赔偿的环境修复等制度。法律监督是保障法律实施的重要条件[17]。法律监督是制约权力、抵制腐败和保护公民的合法权益的重要手段[18]。从法律监督的意义上来说，完善该法律监督体系，既要发挥公众参与的监督之力，又要发挥各种监督力量监督基层政府及其有关部门的职权行为。在乡村生态环保治理中，生态环境防治成果考核政绩指标尚缺位。例如《环境保护法》第六条第二款明确规定“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境治理负责”，但是对基层政府如何履行法律职责、未依法履行法律职责该如何承担法律责任等缺乏具体的监督性规定。又如《基本农田保护条例》在“法律责任”专章中，只明确了农田破坏者的法律责任，并没有明确政府在基本农田保护的具体责任。

四、路径抉择：加强乡村生态振兴的法治保障

（一）强化法治自觉，完善乡村生态振兴立法体系

随着全面乡村振兴战略的提出，乡村振兴的法治保障不仅仅限于以往的制度兜底。习近平总书记指出：“法律是治国之重器，良法是善治之前提”[19]，要“以良法促进发展、保障善治”，法治更多应满足“以人民为中心”，为人民发展创造良好环境，引导人民享受开放发展成果，满足人民对美好生活的需求，更加系统的全方位考虑人民之需。其一，做好立法规划。规划先行，要求贯彻落实深入基层，通过实地走访、座谈交流等方式广泛调研现有乡村生态环境保护与治理的法律规范实施情况、法律成效以及立法不足，并征求专家意见建议，研究是否必要完善立法规划，国家要加快完成专门性立法。其二，提高乡村生态振兴立法质量。数量齐全，而后是立法质量。必须健全自然资源产权制度，建立乡村生态补偿制度，建立生态考核机制等等。

（二）落实法治行动，严格乡村生态振兴执法规范

习近平总书记指出：“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。”“全面推进依法治国的重点在于保证法律严格实施。”[20]要“把严格规范公正文明执法落到实处。”[21]“法律制度是塑造符合国家战略所需社会秩序的基本保障，乡村生态振兴战略实践的正当性、合理性、预期性、有序性需要科学高效的法律制度予以保障。”[22]因此，首先，完善生态环境执法体系。由作为生态环境保护的主管部门统一牵头领导，多部门协同配合，完善执法体系。其次，规范执法程序。地方生态环境部门制定详细的乡村生态环境执法细则，并由生态环境保护部统一监督。再次，加强执法队伍建设。执法队伍整体素质水平的高低直接影响着执法成效，影响着乡村生态环境立法制度的贯彻落实。因此，强化执法者的法纪意识，提升执法者的法治素质，树立习近平法治观念，确保执法在法治轨道上有序开展，使环保执法效能得到质的飞跃。

（三）强化法治担当，发挥司法能动

习近平总书记指出：“公正司法是维护社会公平正义的最后一道防线，所谓公正司法，就是受到侵害的权利一定会得到保护和救济，违法犯罪活动一定要受到制裁和惩罚”[23]。其一，公安机关依法严厉打击生态环境领域犯罪。公安机关具有预防、制止和惩治违法犯罪的职责。公安机关要以乡镇派出所为先锋，组织干警深入基层乡村，积极摸排乡村生态环境安全隐患，紧盯非法开采、非法狩猎、非法捕捞、滥砍滥伐等重点领域，从根本上治乱清源。其二，检察机关做实环境公益诉讼。检察机关作为宪法明确的法律监督机关，也是国家公共利益的代表，要把履行“公共利益代表”职责与“用最严格制度最严密法治保护生态环境”统一起来。其三，法院坚守公平公正审判的法治底线。法院作为审判机关，应当立足审判职责，监督环保行政机关依法履职；发挥能动司法，为乡村生态振兴提供强有力的司法保障，切实保障人民群众在舒适的环境中生存发展的权利，守护蓝天白云、碧水阳光，推动美丽乡村、美丽中国建设。

生态兴，则文明兴；生态衰，则文明衰。乡村生态振兴事关人民幸福福祉。实现乡村生态振兴的目标，需要法治予以保障，需要在法治下推动，需要法治给予更多关照，这是捍卫乡村振兴成果的内在要求。从乡村生态振兴的理论基础到推进实现乡村生态振兴，是一个久久为功的过程，不可能“毕其功于一役”，也绝非易事，需要充分调动各方面力量的积极有序参与，其中的法治保障无疑是最重要的力量之一。从巩固脱贫攻坚成果到乡村不断振兴，审视整个振兴历程，不难发现，存在上述诸多法治困境。在全面乡村振兴过程中更加强调发展质量与效益，更加重视生态环境的协调，突出乡村发展的有机可持续性，以及乡村振兴的动力内生性。当前的乡村生态振兴进入了“可持续”发展阶段，未来如何继续深化振兴成果，从而形成经验，上升为制度，需要做好顶层设计，进而提升环境行政执法效能，需要数量更多、质量更高、可操作性更强的生态环境法律规范，这是实现乡村生态振兴无可回避的现实考题。